财政专项资金审计探析

　　摘要：财政专项资金是政府履行公共管理职能和公共服务职能的物质保障。随着社会经济的发展，各类专项资金在公共财政支出中的比重逐年加大，其运行和使用的合规性、效率性和效果性受到了各级政府和社会各界的共同关注。本文从加强财政专项资金审计的重要性、财政专项资金审计中存在的问题和如何加强财政专项资金审计三个方面对财政专项资金审计进行了探析。

　　关键词：财政；专项资金；审计

　　中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）02-0-02

　　财政专项资金是政府部门管理的和其他部门受政府委托管理的具有专门用途的资金，具有专款专用、政策性强、广泛性和时效性等几个特点。随着公共财政的改革和经济发展，上级财政安排的专项资金越来越多。而财政专项资金安排的科学性、合理性以及管理使用的好与坏将自接影响财政资金对于地方经济发展的功能作用的发挥，如何集中政府财力办大事，提高政府对整个国民经济和社会发展的引导、推动和调控能力，是提升经济社会发展水平至关重要的内容。国家审计应如何促进完善财政专项资金的管理，更好地发挥资金使用效益，是财政专项资金审计中应当关注的问题。

　　一、加强财政专项资金审计的重要性

　　随着经济发展和政府财力的增加，专项资金支出在财政支出中的比重越来越大，专项资金的安排成为政府加强管理、推动各项事业的发展和进行宏观调控的重要手段，也成为政府、人大和社会关注的焦点。通过近几年的财政专项资金审计实践，我们发现财政专项资金管理、分配、使用中存在不少问题，主要表现在：一是部分专项资金没有纳入预算管理，支出随意性较大；二是专项资金项目的设置缺乏统筹和有效安排，造成专项资金项目多而杂，且部分项目设置内容相近；三是部分专项资金长期沉淀未使用，资金使用率不高；四是预算安排的专项资金当年拨付率低下，影响预算支出的真实性；五是部分专项资金没有专款专用，而是作为单位行政经费的补充；六是专项资金使用效益不高。

　　随着财政改革的深化和政府职能的调整，建立公共财政支出体系要求把财政支出与财政效益考核结合起来，加大对财政支出的监督力度，并使之贯穿到资金分配、运行和使用的全过程，从而保证财政支出的安全有效。从这个层面来说，加强对财政专项资金的审计，是建立和完善公共财政支出管理机制的不可或缺的一部分。

　　二、财政专项资金审计中存在的问题

　　虽然我国一直注重专项资金审计工作，但是就目前来看，我国专项资金审计还存在不少的薄弱环节。

　　第一，侧重于对专项资金管理使用的合法合规性审计，忽视专项资金绩效审计。我国财政专项资金审计涉及的层面比较单一，忽视发挥绩效审计的监督力度。我国的专项资金绩效审计缺乏完整的绩效审计评价体系，评价绩效的标准难以确定，审计机关对绩效的评价不到位，最终的专项资金绩效审计结果的社会影响力不大，对专项资金绩效审计的利用效果有限。

　　第二，专项资金的审计调查不到位，缺乏多种形式的审计调查活动的开展，无法掌握整体情况。如在日常审计调查中，有的专项资金在拨付时，相关文件跟不上，导致用款单位处理与专项资金有关的事项时发生错误。倘若调查到位，就可及时发现问题、解决问题，避免此类状况的发生。

　　第三，专项资金审计的执行力度不够。主要表现有：审计理念和思路不够开放，审计方式和技术方法还相对比较落后；审计包含的内容广泛，致使审计触角难以延伸；审计跟进有待改善，审计整改处理乏力。

　　第四，专项资金审计成果不够明显。目前有些审计人员所依据的被审计单位资料仍停留在财务账目上，对查出的问题，大多以法律法规为依据就事论事，未能将审计结果提升到宏观层面进行综合性分析，并提出具有针对性和可操作性的意见和建议，更没有结合每一项资金进行专题研究。

　　第五，审计人员的综合素质有待提高。专项资金审计专业性要求较高，每项专项资金都涉及不同的专业领域，其中涉及的项目在立项背景、政策制定、资金管理、申报批复和验收程序等方面具有专业性和其行业特殊性。目前，审计机关审计人员的知识结构比较单一，精通财会知识的人员占了大多数，而对于其他管理类、工程类、计算机类、法律等专业知识的掌握却不够到位，难以满足专项资金审计要求，也不利于对专项资金进行绩效评估。

　　三、加强财政专项资金审计的几点思考

　　（一）做好四个结合，提升财政专项资金审计水平

　　1.将财政专项资金审计与绩效审计有机结合

　　财政专项资金绩效审计的优越性，主要体现在推动资金管理部门提升管理绩效、提高资金使用效益、优化资源科学配置、加快项目建设进程，促进公共管理和经济建设健康快速发展等方面，其在促进绩效改进和科学发展上发挥了前瞻性、防护性和建设性作用，是管理创新的重要推动力。

　　首先，在审计立项上应坚持突出重点、循序渐进的原则。财政专项资金涉及面广，审计人员不可能在短时间内对所有资金进行全面审计。所以在项目安排上应紧密围绕政府经济工作重心，选择预计审计效果、资金规模和管理风险较大、影响力较强的项目开展绩效审计。目前，可以围绕改善民生、扶贫济困、保障性住房等与人民群众利益密切相关的专项资金开展绩效审计。

　　其次，应建立财政专项资金绩效审计的评价指标体系。审计评价标准的选择和确定是财政专项资金绩效审计的关键。目前财政专项资金绩效审计应围绕财政专项资金使用的经济性、效率性和效果性来开展。

　　经济性，是指以最低的投入达到目标，简单地说就是投入是否节约。财政专项资金的经济性审计应审查投资项目是否真实、是否预算科学、是否有重复立项、项目的审批以及资金的拨付是否符合要求，资金是否真正全部投入到投资项目中去，对财政拨付的资金有无铺张浪费以及挪用公款现象存在，并找出导致问题产生的原因等。

　　效率性，是指支出是否讲究效率。财政专项资金的效率性审计应关注项目管理是否科学、合理，被审计单位的预算管理制度是否有效，资金拨付是否恰当，有无健全的考核评估制度等，以审查出被审计单位因管理制度不健全或者不先进而造成资金使用效率低下的行为。 　　效果性，是指目标的实现程度。财政专项资金的效果性审计应关注被审计单位的项目是否满足国家宏观调控的经济要求和社会的需要，是否给整个社会带来积极的影响。这就要对项目的完工情况以及质量进行审查，是否在规定的时间内完成任务，项目质量是否符合要求，能否对人们收入、就业和生活水平等带来积极的影响，项目是否有利于环保，或者开发利用了新能源等。

　　第三，实行审计结果披露制度。之所以向社会披露审计结果，一是满足社会公众的知情权需要；二是能够促进被审计单位增强责任意识，同时借人大、政府和社会舆论之力，督促被审计单位落实审计建议，不断强化内部控制，规范管理，科学决策，提高资金使用效益。三是有利于宣传审计事业，扩大审计影响，加大审计执行力度，使财政专项资金绩效审计环境向更好的方向发展。

　　2.将财政专项资金审计与跟踪审计有机结合

　　跟踪审计具有过程性突出、时效性强和预防作用明显的特点，是审计关口前移，实现事前、事中和事后审计有效结合的重要审计方式。跟踪审计一气明显的提高效益的作用，得到了各方面的认可和高度评价。在对财政专项资金审计时，可以选择重大项目的专项资金开展跟踪审计，着重审查项目资金预算分配的科学性、合理性，项目资金管理制度建立健全和执行情况，专项资金使用管理是否到位、支出是否规范，重大决策有无履行科学决策程序，有无造成重大建设项目资金的损失浪费等。通过专项资金审计与跟踪审计的结合，实现对财政专项资金的全过程审计，审计机关可以要求被审计单位边审计，边整改，实现在审计过程中发现问题、纠正问题，使问题能够及时得到有效解决，克服了传统审计方式纠正问题的滞后性；同时，审计机关可以凭借跟踪优势，在跟踪过程中针对发现的问题建议有关方面建章立制，防范问题再度发生，充分发挥审计的预警、防御功能，从而避免事后审计才查出问题，但已无法整改的弊端，以保证财政专项资金全方位的健康运行。

　　3.将财政专项资金审计与经济责任审计有机结合

　　这有利于加强对领导干部权力的制约和监督，增强其专款管理的责任意识，促使领导在思想上重视专项资金的管理和使用，在行为上约束自己，促进党风的廉洁建设。尤其应强化“任中审计”的作用，将某些领导的违法思想或行为扼杀在萌芽当中，进而大大降低专项资金的使用风险，有效地遏制贪污腐败行为，真正将专项资金落实到位，为打造民心工程提供良好的条件。如将专项支出预算、投入产出率、投资回收期等指标分别作为领导干部任期考核指标之一，对挤占挪用专款用于消费的，投资产出率、投资回收期较大幅度低于正常水平的，以种种理由或“借口”不给职工投保或少投保的、有缴费能力又恶意欠费的单位负责人依法追究责任。

　　4. 将财政专项资金审计与审计调查相结合

　　财政专项资金不仅数额大、种类多，而且覆盖面广、使用分散。这就要求我们审计必须有所选择，选择公众关心、人大关注、政府重视、财政投入大，对经济社会影响大的专项资金作为审计重点，审计要充分利用审计调查宏观性强、作用范围大、工作方式灵活的特点，将专项资金审计与审计调查相结合，加大专项资金审计的范围和力度，开展多种形式的审计调查，加强对专项资金的监督管理。充分掌握情况，揭示问题，分析原因，提出建议，这样有利于提高审计质量与效益，既可把握资金管理质量和总量，又可掌握资金使用的实际情况，既可查出资金管理中存在的问题，又能考核资金使用的整体效益。

　　（二）加大延伸审计力度，增加资金透明度

　　专项资金的使用情况如何，是财政专项资金审计的重要内容。一级预算单位往往只负责专项资金的管理和拨付，而二、三级预算单位才是财政专项资金的具体使用单位，另外，专项资金之间会存在相互转移、挪用、填补缺口等问题。因此，加大延伸审计力度，扩大专项资金的审计覆盖面，注意不同专项资金之间的往来关系，深入到用款单位明察暗访，询问核实，从而充分揭示出财政专项资金在分配、管理、使用中的存在问题，有针对性地提出建议，促使专项资金使用单位加强专项资金管理，并确保专项资金的专款专用，切实发挥专项资金的应有作用。

　　（三）建立财政专项资金审计联动机制，加大审计执行力度

　　一是积极开展上下级审计机关联合审计。专项资金的来源渠道，从中央到县，要经过省、市、县多个主管部门，因此可能会出现层层“拔毛”或变相使用的情况。各级审计机关应密切配合，追回资金，严查处理，确保资金使用安全性。

　　二是审计部门要和各职能部门紧密合作。财政专项资金涉及的领域较为广泛，审计部门在开展审计时，可以联合各职能部门共同参与，实现联动审计，充分利用相关主管部门的业务数据、管理要求和制度规定，对该领域专项资金的使用管理进行更深入的审计。譬如对企业扶持专项资金的审计可以联合工商、税务等部门共同关注企业的发展和社会效益情况。

　　三是建立健全审计整改联动机制。审计机关要与司法、纪检监察等部门紧密合作。对违纪违规的，要移送纪检监察部门处理；对涉嫌犯罪的，要移送司法机关处理；对需要被审计单位主管部门协助执行的，相关主管部门应及时进行处理。对审计移送事项，司法机关和纪检监察部门应将处理结果及时反馈给审计机关。

　　（四）有效运用审计资源，提高审计效率

　　一是打破传统的专业界线，进行审计内部力量整合。通过一个专业和另一个专业或多个专业的审计人才结合，实行优势互补，如财务专业人才和工程专业人才相结合。财政专项资金的下达多以项目为载体，项目中又往往存在许多工程建设类内容，因此，审计不能仅仅关注资金的使用管理情况，应同时对工程管理予以关注。项目组可以配备专门的工程审计人员，查阅工程项目档案资料，进行实地勘测检查，对工程建设程序、工程管理、工程质量等方面做出专业的审计。

　　二是多方面提升审计人员的综合能力。首先，审计组应组织审计人员全面学习相关法律法规。其次，审计结束后，审计组应开展审计项目事后评估，总结审计过程中的成功经验和失败教训以及创新点，为下一个审计项目的开展奠定良好的基础。最后，要建立审计人员培训机制。通过培训，提高审计人员的政策理解水平和剖析深层次问题的能力；并使审计人员逐步掌握计算机审计知识，随着计算机技术的发展而不断提高自身的工作能力。

　　三是借助外力，聘请外部专业技术人才。各级审计机关不仅要充分运用内部审计力量，发挥内部审计人员熟悉情况懂管理的优势，还要聘请外部相关专家参与评估等工作，以取得良好的审计效果。

　　参考文献：

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　　[2]闵志刚.专项资金跟踪审计路径探讨.审计月刊，2012（9）.

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