浅析我国农村信用社改制农村商业银行

浅析我国农村信用社改制农村商业银行

一、前言及背景介绍

近年来，我国的农村信用社正朝着股份化、商业化、规模化及市场化的方向发展、随着金融业的快速发展以及生产力水平的不断提高，我国的农村信用社为适应其发展，应改革其制度，将合作制演变为股份制，构建农村商业银行。农村商业银行的建设构架是县省两级的法人体质结构。创造利于公平竞争的政策环境是农村信用社发展商业化的基础，其实质在于减免税收，增加财政的补贴。

我国的农村信用社作为目前农村的重要金融机构，对我国农村经济的快速发展发挥重要作用。近年来，随着人们对“三农”问题的广泛关注，以及农村金融体制的深化改革，我国的农村信用社将改制为农村商业银行。我国的农村商业银行作为农村中的金融合作机构，是在合作者共担风险、自愿合作以及共享利益的条件下形成，并在法律范围内为指定的地区提供金融服务。我国的农村信用社自改革开放以来取得很大成效，但基于农村经济的快速发展，其合作组织的属性逐渐失效，无法适应农村金融的需要，农村合作金融流于形式。

随着我国经济的不断发展，新农村建设的不断推进，“三农”问题越来越受到国家领导的重视。解决“三农”问题，也是构建和谐社会的关键，是推进城乡一体化的前提条件。自 2004 年以来，中央连续出台八个“一号文件”，分别从“ 促进农民增收”、“提高农业综合生产能力”、“推进社会主义新农村建设”、“发展现代农业”、“粮食增产、农民收入”、“推进城乡一体化”“ 推进农业科技创新”等方面关注“三农”。

国家连续多年出台有关“三农”的政策，足以可见对“三农”的重视。而解决三农问题需要大量的资金支持，这就要求各地农村形成完善的，能切实服务于三农的金融体系。2008 年 10 月，党的十七届三中全会《中共中央关于推动农村改革发展若干重大问题的决定》中也明确指出，要建立现代农村金融制度，把农村金融提到“现代农村经济核心”的高度来认识。并为农村金融改革和发展提出了如下任务：创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。改善农村信用社法人治理结构，保持县(市)社法人地位稳定，发挥为“三农”服务主力军作用。

目前我国农村金融体系中既存在正规的金融机构，如农业发展银行，农业银行，农村信用社，邮政储蓄，还存在各种形式的民间非正规金融。但是近年来，农业银行基层营业网点

不断收缩，经营目标也逐渐转向非农产业。农业发展银行作为政策性银行，在功能上只是一个粮食收购资金供应银行，邮政储蓄过去多年的“只存不贷”导致农村资金大量流失。所以农村信用社已逐渐成为农村金融体系的支柱，在整个农村金融市场中起着主导作用。

我国的农村信用社最早成立于建国初期，经历了初步发展、曲折反复、快速发展等不同的阶段，1996年8月，国务院发布《关于农村金融体制改革的决定》，农村信用社正式脱离与农业银行的行政隶属关系，逐步改变为“农民自愿入股，社员民主管理，主要为社员服务”的合作金融组织，并在全国各地开始进行多种形式的改革试点。 二、我国农村信用社的现状分析和当前问题 1.产权制度和发展模式

目前我国农村信用社在产权制度方面采取多样化方针，各地区根据自身发展水平以及信用社自身状况来选择不同的产权模式:经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的少数地区实行股份制商业银行。不具备商业银行模式改造条件的信用社可以选择合作银行模式在人口相对比较稠密或粮棉商品基地县(市)，可以县(市)为单位将信用社和县(市)联社各为法人改为统一法人。对其他还达不到条件的地区，可继续实行原先的体制，同时通过降格、合并等手段，对高风险信用社进行兼并和重组，并对严重资不抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务较少的信用社，可考虑按照《金融机构撤销条例》予以撤销。 这样，我国农村信用社出现了三种新型的基本发展模式：农村信用社制度框架内重组模式、股份制农村商业银行模式和农村合作银行模式，各地都有不同选择。但在管理模式上，除北京、天津、上海外，各地基本上都选择组建了省级联社。

当前问题：首先，当前的农村信用社在产权制度方面是一种混合产权模式，出资方主要是各级政府，监管方面还是以政府指导为主，产权没有明确的界定，信用社的性质还存有“官办”金融机构的迹象。

其次，在管理模式上，各省级地方政府都无一例外的选择了易于行政管理的联社模式，这造成了信用社不是对股东和社员负责，而是对上一级的联社负责，同时也伤害了农民参股入社的积极性。

最后，在股权设置方面，农村信用社的“非农”问题日益突出，出现了排挤小股民和农民股民的现象，改变了信用社“支农惠农”的核心目标。

2.资金运营情况

(1)资产情况。2000年以后，农村信用社增资扩股规模开始迅速加大，但信用社的资本充足率并没有完全达到国家8%的标准要求。从2004年以来，农村信用社再次出现增资扩股高峰，资本充足率有明显提高趋势，可以预见资本不足的问题不久将会得到解决。不良贷款近年来也有所好转，但由于大多数是属于历史积累，在短期内很难收回，这就使得各个信用社的不良贷款率居高不下，甚至有的地方超过了50%，成为信用社经营困难的主要原因。

(2)负债情况。从目前信用社的负债总体来看，农民仍然是最主要的储蓄者，其存款额大约占到信用社总存款的70%。从存款流动性和结构来看，信用社保持较高的流动性水平，但流动性较高的同时也削弱了信用社的盈利能力，尤其是上存制度限制占用了大量资金限制了放贷规模。

(3)盈利情况。农村信用社从农业银行脱离出来后，一方面被转嫁了许多沉重历史包袱，制约了其进一步发展：另一方面行业竞争加大，挤压了信用社的盈利空间，而其服务“三农”的宗旨使得社盈利水平长期处于低位。

3.内部治理结构

(1)1996年中国农村信用社从中国农业银行脱钩后，农村信用社按照《国务院关于农村金融体系改革的决定》要求，建立了农村信用社社员代表大会、理事会、监事会三权分立的核心治理制度。理事会负责日常事务的决策并向信用社经营层提出经营目标和战略方针：监事会负责对经营层的监督管理。代表大会负责理事会和监事会的选举，理事会和监事会对代表大会负责。三会之间权责分明、各司其职、相互制约。 农村信用社体系上自上而下分为四个层级，分别是国家级、省级、县级、乡镇级，该体系的采用自下而上的所有权控股方式。

(2)当前问题。首先，农村信用社“三会”制度形同虚设。社员代表大会没有成为真正的最高权力机构，自身受到信用社的控制和操纵。理事会和监事会的规范制度还没有建立，理事会受到上级的控制，监事会流于形式，无法发挥有效的内部监管，信用社的经营活动更多依靠行政命令的方式开展。

其次，省级联社控制制度与法人产权治理机制相互矛盾。农村信用合作社的三权分立模式，解决了农村信用社、信用社股东和政府之间的所有权和经营权的分配问题。但改革中将信用社的管理权下放给省级政府，造成了各省都毫无例外的建立了农村信用社省级联社，这为地方政府控制农村信用合作社和地方金融提供了机遇，制约了不同产权主体共同参与决策

的权力。

最后，管理水平有限，管理效率不高。农村信用社职工的文化水平不高，在放贷时不能准确有效的向农户传达信贷信息，同时存在机构冗余、人员庞杂的现象，行政成本高而经营效率低下。

4.监管状况

(1)建国之初，农村信用合作社工作主要由中国人民银行和供销社共同监管，监管的内容多是对一些基本的规章制度的规范。80年代后，农村信用社成为农业银行的基层机构，由中国农业银行负责监管，监管手段多是强制性的行政式命令。1996年，国务院出台了《关于农村金融体制改革的决定》，农村信用社开始逐步脱离农业银行的附属地位。

(2)2003年6月，国务院出台《深化农村信用社改革试点方案》，确定了监管的总体原则。2004年银监会经国务院审批下发的《关于明确农村信用社监督管理权责分工的通知》经一步将监管体制中各级政府、省级管理机构、中国人民银行以及银监会的权责明确。

(3)当前问题。首先，没有有效的执行对省级联社的监管工作。随着国家将农村信用社的权力逐步下放给省级政府，省级联社的特殊地位就必须要有更高层的国家机构严格管理，这方面银监会监管不完善，管理基本还是流于形式。目前是否应当建立专门的全国性信用社监管机构还需讨论。

其次，信用社与监管部门关系不畅，没有建立适当的沟通机制。当前信用社还处于改革发展初期，很多业务还不规范，因此对监管机构存有戒心。而监管者也没有主动建立与各级信用社的有效沟通机制。

三、改制为农村商业银行的原因

农村信用社是为农业、农民和农村经济发展提供金融服务的社区性地方金融机构，是我国金融体系的重要组成部分。1997年以来，按照党中央、国务院的统一部署，在人民银行监督管理和有关部门的大力支持下，各地农村信用社改革体制、改善管理、改进服务，各项工作取得明显成效，在支持农民、农业和农村经济发展中发挥了重要作用，已逐步成为农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带。但是，也应看到，当前农村信用社在产权制度、管理体制、风险防范等方面还存在诸多急需解决的问题，严重制约了农村信用社服务“三农”作用的发挥，需要通过不断地深化改革，在发展中逐步予以解决。

1、少数农村信用社的入股管理不当

在我国农村信用社的改革过程中，其自身的发展与国家资金密切联系，其改革目标与政

府的资金扶持相结合，政府激励农村信用社通过各种途径，以减少其贷款，增加资本。但由于我国农村信用社的不足，如资产质量不高、亏损挂账多及资本的补充率低等，这些均使我国的农村信用社难以适应农村经济的发展需求，难以实现资本充足的目的。基于这种因素的影响，少数农村信用社通过人为的方式，在短期内加大资本的充足，提高其资产的质量。也就是将准备到期或期限已到但无法实时收回的账款，采用展期或借新还旧的方法，将这些贷款转变为正常贷款，以减少不良的贷款。再者，有些农村信用社在实施入股管理时，操作过于简单，并且在发放贷款时通常将入股作为基本条件，甚至某些信用社为获取政府的政策支持，收集很多名为股金，但实为存款的假股金。

2、农村信用社的产权归属不明确

农村信用社顺利发展的基本条件在于制定归属清晰的产权制度，目的是为了在合作金融中的所有成员间构建一项密切联系的产权制度。然而，我国农村合作金融的产权制度至今尚未得到正确落实，造成我国的农村信用社还存在很多问题。自1996 年起，我国的农信社脱离于农业银行， 恢复合作金融组织的地位，农民可通过入股的形式成为社员，拥有其产权，信用社的产权关系本应明确。然而我国多数的农信社并非新建，而是由多次变化的原有信用社发展而成，其所有者的权益归属不清晰。加上多数地区的农村信用社在实际操作时，规定社员入股的金额一致，享有保息分红并可随时退股等，这些与原本的存款差距不大，造成社员未能形成单独的产权，难以和农村信用社建立固定的利益约束制度。

3、农村商业银行的优势

首先，农商行的资金来源广于农信社。基于我国农商行的制度为股份制，因此，随着股份制的改革，其为我国的金融产业提供良好机遇，我国农商行的资金来源将更加广泛，不再仅限于农信社的成员资金。若农信社的发展迅速，符合上市的要求，我国的农商行将申请上市，以收集更多的资金，扩大资金来源，利于资本结构的优化，降低风险，从而满足“三农”的需要。其次，我国农商行的服务质量高于农信社。由于我国的农村商业银行实施当代企业的管理方式，要求提高员工的素质，改善服务质量。重视客户服务，为客户提供更多的创新产品，以满足客户的需求。如，北京农商行为满足客户购买国债的需要，销售一定数量的国债，为农民提供良好的投资渠道。因此，基于上述因素，我国的农信社改制为农商行是必然趋势。

四、农村信用社改制农村商业银行的过程

我国农村信用社的改革主要包括以下几个方面：首先，优化信用社的管理阶层，信用社

的内部管理阶层应尽量减少，以确保管理层的高效管理。努力适应于行政体制及行政区域，加快发展，以提前反映行政体制的变化趋势。其次，我国的农村信用社在改革过程中，应不断加快生产经营，以扩大信用社的发展规模，从而提高防御市场风险的能力。最后，按照农村商业银行组织结构的发展规律，促进农村信用社的体制改革进程。依照农村信用社的基本原则，将我国的农信社改制为农村商业银行，建立省县两级的法人结构。

1、农村信用社改制的结构

目前，我国农村信用社的组织结构多为县级的法人结构，消除乡级的法人结构，有助于机构的精简，扩大个体结构的规模，提高其生产效率。基于业务考虑，城市市区内未设有经营网点，因此，部分地级市未存有法人机构。此外，现有的行政体制为省管县的体制，将有利于效率的最大化。目前，县级行政体制的成立，标志着我国对农村区域实施最完整的宏观调控。建立县级法人机构，有助于我国农村区域经济的发展，促进社会主义新农村的建设过程。而建立省级法人机构将我国的省级信用社改制为省级农商行，利于扩大发展规模。我国农商行的组织结构为总行、省级分行、县支行。

2、解决好农信社的人员短缺问题

基于各种原因，我国农村信用社的用人及分配制度已难以适应农村商业银行的建设要求。因此，应加以完善我国农信社的用人制度，以促进农商行的改制过程。首先，提高农信社的人员素质，按照工作要求，积极培训现有人员。考核农村信用社的人员技能，使其凭自身实力，找准自身的位置，进行精确的定位。其次，建立健全的人员管理制度，采用当代的人员管理方法，在各管理阶层中实施经理制度，设立更多等级的人才机构。最后，积极建设金融企业的文化，认真建设学习型的企业，使任何一位职员在工作中学有所成。树立员工爱岗敬业、勇于拼搏、大胆创新、吃苦耐劳的精神，为我国农村商业银行的发展作为应有贡献。

3、完善农村商业银行的法律边缘化问题

根据我国《商业银行法》的相关规定，我国农村的商业银行应依法开办发放贷款、公众存款及办理结算等业务，明确农商行中各机构的设立条件，以及明确农商行的法律主体地位。但在我国人民银行的相关文件中，农村商业银行的这些法律义务并未得到体现，因此，如何解决我国我国农村商业银行的法律边缘化问题？首先，明确农村商业银行的法律主体地位，保障其法律权益。重新修改我国现行的《公司法》及《商业银行法》，明确我国农商行建设股份制商业银行的法律地位，结合农商行的实际情况，有效规定农商行中组织结构的设立。其次，依照我国《公司法》与《商业银行法》的相关规定，制定有效可行的《农村商业银行法》，防止我国农村商业银行具体政策的随意调整，保证其的可靠性。

4、坚持商业化经营原则。

考虑到一些地区的农村信用社虽然已经商业化经营，但与其他商业银行相比，其服务区域、对象以及其发展基础仍有较大差异，特别是它们主要还是以服务农民为主。因此，将农村信用社改制为商业银行，要妥善处理好商业化经营与服务“三农”的关系，不能因农村信用社改制而造成对农村金融服务的冲击。改制为商业银行的农村信用社仅限于大中城市和其他经济比较发达、商业化程度较高、对支农服务要求较少的少数地区。具体条件是：（1）有较强的管理能力；（2）全辖农村信用社资产总规模10亿元以上；（3）不良贷款比例15%以下；（4）组建后资本金不低于5000万元，资本充足率达到8%。 五、农村商业银行发展中存在的问题

1．产权结构与法人治理结构不健全

由于农村信用社旧体制的惯性影响，改制后的农村商业银行，其法人治理结构无法有效运行。农村商业银行的产权归全体股东所有，但在实际操作过程中，作为农村商业银行产权所有者的小股东往往缺乏行使权利的动力和能力。股东的决策权大小取决于出资额占总股本的比例，农村商业银行的所有权归众多小股东所有，股东数量过多，股权过于分散，多数股东因为其产权微小，自身利益与银行利益相关性不大，无意识去行使对农村商业银行财产的占有、使用、收益、和处分权，导致“内部人控制”和“外部人干预”现象突出。

2．政策意图与商业本质不统一

作为农村信用合作社改革的产物，农村商业银行成立之初便被无形地赋予了更好地承担起支持“三农”的使命。国家长期依靠行政权利干预信用社的正常经营，政府对农村信用社资金的来源与运用都具有垄断性的支配权，更注重改制后的农村商业银行对地方的贡献；而改制后的农村商业银行作为一个企业主体，却以自身利润最大化为经营目标，目标的差异和冲突容易导致农村商业银行对农业和农村中小型企业的金融支持不足。

3. 信贷质量不高，缺乏风险管理方法与手段

农村商业银行在利益动机驱使下，有信贷扩张动力，但缺乏对自身行为的约束，导致信贷资产质量下降，信贷风险增大。其经营方式和手段落后，员工整体素质不高，对于利率市场化不能适应。利率风险管理方法和手段的滞后，导致现在的农村商业银行资产负债管理方面有关利率风险管理的欠缺。由于农村商业银行中间业务收人欠缺，资产结构单一，投资渠道少，承受利率变化能力弱，应对措施缺乏。在利率变动情况下，往往出现经营风险，导致业务经营亏损。

六、对改制后的农村商业银行风险的控制措施

针对农村信用社转型为农村商业银行后存在的风险，建议从以下几个方面加以防范：

1．对经营风险的防范。

首先，组建后的农村商业银行应该对资金的来源和运用进行合理科学的安排，统筹规划，对负债结构的变化进行密切关注，及时的调整资产结构，按照人民银行的规定提取法定存款准备和一般存款准备，按照相关的财务管理规定计提风险准备。其次，农村商业银行的贷款投向应该定位于“三农”以及中小企业的短期融资，提高资产的流动线，根据外部经济环境的变化，及时的调整和优化银行的信贷结构，分散信贷风险，强化对大额贷款的监督控制， 对相关的授权授信行为进行规范，严格的执行相关的操作规程，采取多种方式对不良贷款进行化解。再次，农村商业银行应该募股充实自身的资本金，达到相关资本和风险资产的比例要求，在今后的经营管理中形成有效的资本补充机制，把风险控制和内部管理放在重点的位置上，建立健全监督机制，建立有效规范的法人治理结构，设置相关的内部监督岗位和机构，加强对相关业务经营管理的监督检查，严格处罚机制，准确的掌握处罚力度，及时的做出处罚处理。

2．对行业风险的防范。

一方面，对于行业竞争风险，组建后的农村商业银行应该努力的开拓新业务，推进在工具、技术和市场等个方面的创新，在较为完善的产品服务的基础上，发挥自身的服务特色，建立自己的产品品牌和服务品牌，推进管理、制度和组织创新，不断提高自身的服务质量和经营效率，扩大市场，争取客户。另一方面，对于行业的自身风险，改制后的农村商业银行应该遵循审慎的原则，把风险管理作为内部管理的重点和核心，自觉的接受相关部门的监督检查，做到强化管理、稳健经营，尽量防范各种风险。

3．对政策性风险的防范。

农村商业银行面临的政策性风险和其他各种的不可抗力，例如：自然灾害、战争等具有很强的不可控性，农村商业银行应当通过相关渠道密切的关注外部经济环境的影响，掌握国民经济的发展情况，加强与当地人民银行及银监局等相关部门的及时沟通，努力做好对货币政策和利率政策的走向及趋势分析，及时的调整自身的资产负债结构和经营策略，尽可能的提前对风险进行规避。

4．对其他风险的防范 。

一方面，组建后的农村商业银行应该立足中小银行的地位，通过科学的竞争策略来化解

风险。建立健全对资本的管理，完善有效的资本金的补充机制，不断增强农村商业银行的实力和规模，根据环境的变化不断的改善经营机制，使农村商业银行能够有效的适应竞争和经济发展的需要；强化业务创新，重视对特定客户群体的营销，突出自身的服务特色，建立自己的产品和品牌；积极的与国内的大银行以及外资银行等大的金融机构开展合作，通过合作实现优势互补，进而实现“双赢”；通过对人事制度进行改革并进行系统的人才发展规划，培养并吸纳优秀的金融人才。另一方面，改制后的农村商业银行应该从工作环境、薪酬福利以及思想道德等方面加强对员工的管理，改善激励机制，通过实施合理科学的激励和绩效考评办法，使农村商业银行的员工在晋级提升、收入分配以及安全保障等方面都能得到公正合理的待遇，调动他们维护银行利益的积极性；加强思想教育，开展对员工的职业纪律、职业理想以及职业作风的教育，使其树立正确科学的世界观、人生观和价值观，给农村商业银行提供精神保障。 七、促进农村商业银行发展的对策建议

1. 健全内控机制，强化统一法人治理结构

农村商业银行要严格按照现代金融企业的要求来构建公司治理结构，更多地关注利益相关者的利益，不仅要考虑公司价值的最大化，更要注重银行本身的安全和稳健运行。要强化内部治理机制的完善，通过内部管理控制机制优化银行的治理行为。要完善公司治理结构，真正形成以董事会为核心，由监事会、经理人等共同构成，各司其职，相互制约的银行公司治理架构。同时，要建立健全各项内部控制制度，明确每一项业务的规定程序和手续，使业务有章可循，有据可依，通过制度的有效运作提高业务开展的透明度，切实防范可能产生的各种风险。

2. 协调商业化经营与政策性支农，积极服务新农村建设

“改制不改向”是农信社改革的基本原则，这就要求改革后的农村商业银行在走商业化道路的同时，也要承担政策性支农的职能。作为以盈利为主要经营目标的企业，农村商业银行一定要确立正确的经营目标，其经营业务要与农村经济的发展相结合，积极寻求政策和市场的最佳结合点，通过支农业务的创新与发展来促进其经营管理水平的提高，更进一步地促进支农业务的发展壮大，最终建立一种自身经营管理和支农业务相互依存、相互促进、协调发展的良性循环机制，从而实现支农的社会效益与自身经济效益的“双赢”。

3. 优化资产结构，提高信贷资产质量

农村商业银行贷款的决策要由经验决策向科学化、民主化转变，力求做到定性、定量分析，为贷款项目提供必要性、安全性、效益性的科学依据；要抓住由原来的多级法人转化为

一级法人的有利时机，实现贷款管理由粗放式管理转向集约式管理，同时贷款监督由单项静态监测转向动态全方位监测；要实施审贷分离，发挥制约机制；借贷方式要由信用担保转向质押、抵押担保，用以减少或转嫁风险；要委派业务素质高的人员担任信贷工作，实行量化考核，信贷质量高低与信贷人员经济利益挂钩，奖罚分明。

4. 引进高层次人才，提高员工综合素质

在内部基础设施建设方面，农村商业银行的当务之急是大力进行人力资本投资，不仅要对现有员工进行专业知识和业务培训，提高他们的综合素质，更为重要的是应制定高层次人才引进战略，通过灵活多样的激励措施，大力从外部引进高层次人才，调整员工素质结构，努力营造管好、用好人才和吸引人才的良好机制。这是增强农村商业银行竞争力，提高其科技水平、研究开发能力和经营管理水平的重要举措。

六、总结语

总而言之，随着我国市场经济体制的不断发展，我国的农村信用社已无法适应其发展要求，因此，农村信用社改制农村商业银行的过程已成为一种必然的趋势。虽当前我国的农村信用社在改制过程中还存在一定问题，信用社的产权尚未明确，以及资产充足率不高，但只有对我国农村信用社改制进程的问题进行全面分析，并对此提出相应的措施，包括改善农村信用社的人员问题、解决农村商业银行的法律边缘化问题等，方可促进我国商业银行的建设过程。