申诉与申请再审探析

2012年新修改的《民事诉讼法》第一百二十四条第五项规定：“对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告申请再审，但人民法院准许撤诉的裁定除外。”此条修订，将原来的“按申诉处理”改为“申请再审”，完全摒弃了“申诉”一词，由此看来，立法的本意已表明新民诉法确立申请再审制度意在取消申诉，笔者认为这是一个了不起的进步，为我国完善申请再审制度提供了一个更为广阔的法律空间。这里，笔者试从申诉与申请再审的来源、法律演变、两者的不同、以及如何处理好申诉与申请再审的关系来阐述自己对申诉与申请再审的理解。

一、申诉与申请再审的来源及法律演变

看过很多申诉与申请再审的文章，都认可申诉权来源于1982年宪法的规定，是公民的一项宪法权利，属于民主权利范畴。但在民事诉讼领域中申诉的来源应当追塑到1979年《人民法院组织法》第14条规定当事人有可就生效裁判申诉的权利，但只要求人民法院对申诉应认真处理，未提及申诉可以进行再审。1982年的《民事诉讼法（试行）》体现得更为具体，规定当事人对发生法律效力的裁判，认为确有错误的，可以向作出裁判的人民法院或其上一级人民法院申诉，经过复查，申诉可能被驳回，也可能引发再审程序，因此，民事诉讼领域中的“申诉”是被我国《民事诉讼法》从1979年《人民法院组织法》和1982年完法中移植过来的，其集控告、情况反映、申请再审于一体，是一项内容浑浊不清的混合性权利。

申请再审作为启动再审程序的一项诉讼权利，最早出现在1991年《民事诉讼法》第一百七十八条中的规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向原审人民法或者上一级人民法院申请再审。”但是1991年民诉法对当事人提起申请再审并没有一些具体的程序规定，导致申请再审的审查程序混乱。司法实践中，法院对申诉与申请再审混淆不分，仍然将申请再审人称为申诉人，复查后或驳回或再审，其间还夹杂着对当事人的息诉劝说，法制宣传等大量工作。

2007年修订的《民事诉讼法》明确了申请再审的法定程序地位，并将申请再审的程序具体化，如当事人申请再审的管辖法院，法院审查期限，提起申请再审的期限，可以提出再审申请的裁判范围等等，这些具体规定真正落实了当事人申请再审的诉讼权利，然而2007年民诉法第一百一十五条第五款规定：“对判决、裁定已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告按照申诉处理，但人民法院准许撤诉的除外。”该规定依然确定了“申诉”的法律地位，为此，导致司法实践法院对申诉与申请再审的标准难以掌握，哪些属于当事人申诉，哪些属于当事人申请再审？而在法院内部究竟由谁确定是否再审的模式也不同，有些法院是由立案庭形式审查模式，有些法院是由立案庭与审监庭联合审查形式，还有些法院是立案庭实体审查模式。申请再审没有一个统一的规范性操作标准，司法运作混乱。

2012年修订的《民事诉讼法》设置了再再审程序，即由当事人先行向法院申请再审，法院驳回再审申请、或法院逾期未对再审申请作出裁定、或再审判决、裁定有明显错误的，当事人才可以向检察院提起抗诉，对于检察院提出抗诉的，法院应当作出再审的裁定。先由法院再审—检察院抗诉—法院再再审这种模式，说明立法本意上是要指引当事人按法律程序行使申诉权，因此笔者认为2012年新民诉法完全摒弃了“申诉”这一词，是我国审判监督程序上一个了不起的进步，为以后构建一个包括起诉、受理、送达、审理、裁判等在内的，与一审、二审地位平等的再审之诉程序埋下了伏笔。但是，遗憾的是2012年新民诉法仍然未规范申请再审的诉状形式，没有明确的管辖法院、无复查程序规定，也无进入再审程序的具体可操作标准或规定，只能等待最高人民法院是否能对此作出司法解释。

二、区分申诉与申请再审之不同

申诉和申请再审虽然都是由法律设定的当公民的合法权益遭受损害时请求国家机关予以救济保护的权利手段。但二者是不同的。

（一）提起的主体不同。

申诉是公民的一项广泛的民主权利，提起的主体没有条件限制，包括当事人以及其他公民。而申请再审的主体只能是当事人。2012年修改的《民事诉讼法》第一百九十九条规定，“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以提起申请再审。”说明当事人是申请再审的主体。

（二）受理的机关不同

根据现行的《民事诉讼法》第一百九十九条的规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审；当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，也可以向原审人民法院申请再审。”申请再审的受理机关是上一级人民法院或者原审人民法院，只能是法院。而申诉作为一项民主权利，受理机关是多样的，可以是人大，政府信访局，检察院、法院等机关。

（三）提起的时间不同。

申诉的时间无限，而申请再审的时间有限。新《民事诉讼法》第二百零五条规定为：“当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后六个月内提出；有本法第二百条第一项、第三项、第十二项、第十三项规定情形的，自知道或者应当知道之日起六个月内提出。”

（四）审查适用的法律程序不同。

申诉无次数限制、无管辖级别限制、无案件类别限制，而申请再审作为一项诉讼权利，审查是严格根据《民事诉讼法》及相关的司法解释的内容进行的。比如当事人申请再审必须以书面形式进行，提交申请再审书；审查再审申请有规定的期限；案件受理范围应按照《民事诉讼法》第二百条规定的十三种情形予以审查；审查结果必须以裁定的形式作出等等。

三、如何处理好申诉与申请再审关系

当今社会信访问题突出，同时由于种种原因导致司法实践中申请再审与申诉的处理方式混乱，为了更好的维护法律的权威，维护社会的稳定，笔者提出以下几点拙见。

第一，进一步完善申请再审的制度。扩充民事诉讼法不得申请再审的案件范围。《民事诉讼法》第二百零二条规定了解除婚姻关系的判决不得申请再审，可增加按照督促程序、公示催告程序、破产程序审理的案件，达成执行和解协议且已履行完毕的案件等不得申请再审。

第二，可规定申请再审案件预收费制度。《诉讼费用交纳办法》中对审判监督程序审理的案件，除当事人有新证据足以推翻原判决、裁定，向法院申请再审，法院经审查决定再审的以及当事人对法院一审判决或裁定未提出上诉，一审判决、裁定或者调解书生效后申请再审，法院经审查决定再审的两种案件需交纳诉讼费以外，均不需交纳案件受理费。可对《诉讼费用交纳办法》进行修改，增加申请再审预收费制度。我国诉讼费实行的是败诉方承担诉讼费原则，对申请再审被驳回的案件，申请人预交的诉讼费，不予退回，而对裁定再审案件根据再审审理结果以败诉方承担诉讼费原则来确定诉讼费承担。这样可以避免当事人为逃避上诉费而申请再审，有利于引导当事人理性行使申请再审权，也不会影响真正有诉求的当事人申请再审。

第三，严格区分申请再审与申诉，坚持“诉访分离原则”。

现今对申请再审的审查，法院均会有部门负责，然而对于申诉，有的法院设立单独的一个部门负责，有的法院则由同一部门负责申请再审与申诉。不论处理申请再审与申诉是否同一部门，实践中往往存在诉访不分离的问题，妨碍了申请再审审查工作的进行，同时也引发更多的信访问题发生。首先，应当设立专门机构负责申请再审审查，该机构不能同时处理申诉案件。其次，应当准确把握提起申请再审的条件，对符合《民事诉讼法》规定的申请再审，均提起再审，对不符合法定条件的，不能提起再审，不能将符合提起再审的案件按照申诉方式处理，也不能为了息诉罢访而将不符合法定条件的案件提起再审。

第四，树立尽可能在法律程序内解决问题的观念，坚持“申请再审优先原则”。

当前，我国申诉信访问题严重，不少人存在信访不信法的观念，认为走法律程序不如上访来的快速、有效，甚至认为只要一上访自己的要求就会立刻得到满足，严重阻碍我国建设成为真正的法治国家的进程，不利于社会的稳定、和谐社会的构建。当前信访问题尤其是涉诉涉法信访问题，给各级法院特别是基层法院带来了沉重的压力。信访问题并不仅仅是法院的因素造成的，还有历史文化因素、当事人自身因素，社会因素等等因素造成的，要解决这一问题，需要全社会的力量，但是树立正确的法治观念是解决信访问题的一项重要措施。应当树立当事人依靠法律手段维护自身权益的意识，积极引导当事人通过法律手段解决问题，坚持申请再审优先原则。“申请再审优先原则”就是对于生效判决、裁定、调解的案件，可以申请再审的申诉信访人，尽量引导其申请再审。并且对于应当申请再审而坚持申诉信访的案件，原则上不予处理。

放眼当前审判监督改革的方向，笔者认为，我国应尽快取消诉讼法中的申诉制度，完善申请再审，使之上升为“诉”的一种，而非仅仅是“申请”。

（作者单位：江西省万安县人民法院）