如何控制和解决地方政府债务风险_

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★主持人：

《小康》杂志社编辑部主任周继秀

嘉　　宾：

魏加宁：国务院发展研究中心宏观经济研究

部副部长

孙明非：国家发改委经济体制综合改革司

陈穗红：财政部财政科学研究所研究员

严文彬：审计署驻广州特派员办事处

魏加宁盛世危言？

《小康》：您在２００３年曾经提出一个关于地方

政府的负债的研究报告，两年之后又是什么情况？

魏加宁（后称魏）：目前各地区、各层政府都

有不同程度的负债。某些地方财政负债超荷运转，

濒临债务危机。地方政府的层次越低，债务负担

越重，越是西部地区债务负担相对越重，越是贫

困地区债务负担越重。

中央政府对此非常重视，２００５年国家专门拨

出１５０亿用于解决县乡债务。但由于缺乏统一的

地方政府债务管理机构和科学的管理方法，地方

政府债务处于失控的边缘。尤其是随着近一个时

期以来各地投资热的快速升温，一些地方的债务

规模呈加速上升趋势。部分地区大量新增债务主

要用于偿还原有债务，而不能产生经济效益，使

地方政府陷入了债务自我膨胀的恶性循环之中。是集中在县乡政府。县乡政府债务规模很大，但比起２００６年我国国内生产总值的１８．２３万亿元和财政收入的３．１６万亿元，解决它还是有一定信心的。用发展的眼光看，只要有效控制好，这个历史包袱还是能够平稳消化的。严文彬（后称严）：估计在近１０年内还不会。主要是地方政府的还款高峰区基本落在２０１５年之后，与国家推行稳健的财政政策也密切相关。此外，中央政府要求企业不得拖欠民工工资、地方政府应该限期清偿历史形成的工程欠款等，这些措施在一定程度上延缓了地方政府债务的过度膨胀，促进了和谐社会的发展。但是，我们也不能过于乐观，毕竟形势还很严峻，如果近几年不采取有效的办法认真对待，将来可能会出现比较被动的局面。

《小康》：自１９９４年开始实行的分税制改革，

《小康》：您是如何看待地方政府负债现象？

这会不会导致地方政府陷于债务危机？

魏：一方面地方政府依靠各种非正规手段融

资负债，对于发展当地经济和维护社会稳定起到

了一定的作用，非法负债乃不得已而为之；另一

方面，隐性债务比显性债务更加危险，也更加难

以控制，必须引起高度重视。

从某种意义上讲，目前地方政府的债务风险

实际上已经超过金融风险，成为威胁中国经济安

全与社会稳定的头号“隐性杀手”。因此，地方政

府负债问题不能久拖不决，并且越早越主动。

孙明非（后称孙）：地方政府负债现象，主要规范了政府间财政分配关系，增强中央政府宏观调控能力，但随之也出现地方政府负债问题。那么是什么原因导致地方政府负债的形成？魏：从财政体制的角度来讲，一级政府完整的财权不仅应当税收权和支出权，而且还应当包括财产权和举债权。但是，目前地方政府却不拥有财产权和举债权，从而导致地方政府的行为失范。陈穗红（后称陈）：财政体制的缺陷是地方政府财政困难的重要原因之一。除此之外，地方政府治理不善也是一个极为重要的原因。现行财政体制下基层政府财力匮乏，不能满足其职能范围内应提供的公共产品和公共服务资金需要，以及

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一些中央出政策、地方付账项目加重了地方政府

的负担，再加上中央对地方的转移支付不到位，使

得地方政府不得不以负债的方式运营。还有相当

大的部分是由于地方政府的不当投资所致，有的

地方政府不顾自己的财力和条件所限，盲目投资

建设项目造成亏损拖欠，用寅吃卯粮的手段大上

“形象工程”和“政绩工程”，造成公共资源浪费

和负债加重。

地方政府支出安排中普遍存在决策不民主、

信息不透明、责任不明确的弊端，是导致地方政

府因支出不当而加重债务的重要原因。

孙：县域经济实力较弱，能够提供财力资源

有限。政企不分进一步加剧了县乡财政困难。许

多基层政府在上个世纪八九十年代大干快上乡镇

企业和在近些年盲目上项目，大量的直接投入和

因竞争加剧、决策和经营不科学造成的亏损，使

地方财政雪上加霜。据有关方面统计，基层政府

因搞企业经营不善导致的债务占目前县乡债务的

２０％以上，是比重最大的一块。

其次，政府间财权事权不匹配。１９９４年分税

制改革后，借鉴中央政府的思路，省、市两级也

采取与县乡政府分税来集中财力，而同时，将支

出责任尽可能向县乡转移。有统计，仅就义务教

育，县乡财政负担了７０％左右，而中央、省级仅

负担３０％左右。此外县乡政府还负担了基础设施、

计划生育、社会治安、抚育、退伍军人安置、民

兵训练、防疫、农业科技等等支出。而且，事权

配备上，我国行政体制的一个显著特点是，只关

注权限程度大小的区分，而不重视事权范围的分

工，地方各级政府的事权分工不清晰。浙江台州

市的一位领导同志就说：“我这里除了外交、国防，

几乎什么都管，上级政府事无巨细往下压任务，我

再无巨细往下压，仅就事务范围，乡长、县长、我

和省长都差不多”。

再次，政府管理体制不健全。基层政府的权

力尚缺乏制约，机构膨胀、人浮于事的体制矛盾

依然存在，公共支出成本控制和分配不合理，对

基层政府乱收费和借款行为缺乏真正有效的约束

机制，等等。

严：国家对地方政府的举债没有实行严格的监控和有效的管理，以及干部的考核机制还不完善。《小康》：控制地方政府负债最大的困难是什么？魏：由于地方政府负债行为直接违反《预算法》等相关法律法规，各级地方政府不愿意公开各自的负债的情况，又因为地方财政缺乏必要的信息披露机制，透明度较低，很难弄清其规模、结构和分布。对于地方政府的负债欠账项目缺乏统一的统计口径和统计数据，不仅负债的真实规模无法准确统计，而且负债率、偿债率等监控指标也无法运用，债务预警机制难以建立。隐性债务猛如虎《小康》：财政支出中还包含有相当部分是没有计入正常显性财政收支的隐性负债，您认为如何将隐性债务显性化？陈：地方政府有债务并不一定导致债务危机，但大量隐性债务的积存确实大大加重了债务失控的风险，因此十分有必要建立有效的机制使地方政府的负债能够真实地显示出来。我认为地方政府债务显性化的关键是要有建立有效的政府财务信息披露制度。需要改革目前的政府会计体系，采用一定程度的权责发生制基础，正确计量地方政府资产和负债状况，同时建立政府财务报告制度，定期、规范地披露政府财务状况，内容应当经过审计机关和立法机关审议批准。严：由于政府任期制，地方政府往往从政绩出发，认为或有债务不需要本届政府偿还，因而有意不披露或有负债。再加上目前政府的债务统计只限于直接债务，未包括或有债务，致使中央政府至今无法掌握地方或有债务的真实规模，但有关专家估计，地方或有负债的金额并不在直接债务之下。我国的地方债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机，一方面将会大大限制地方政府对公共产品的投入，使经济发展的外部环境难以改善，延缓地方经济发展；另一方面国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和离退休人员养老金等支

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防止各部门各自为政的的将会使国家金融和经济安全、透明。不仅举巨大的冲击。使用效果也

仅就全国乡镇债务总额来要透明。另一方面，可以设立偿讲，至今仍是一个谜团，很多数债基金。各级政府应在建立公据都是逐级估计而来，而且上共财政的政策框架下，以防范

报时就带有浓厚的向上申要资和化解财政风险为重点，从落金的意图。另外，目前中央对下实偿债资金入手，结合预算编的转移支付还没有明确用于偿制改革，逐步把政府债务纳入债的部分，很多转移支付都具预算管理，建立起一套科学有

有专项专用的性质，这当然是效的政府债务管理机制，以预现行转移支付的不足之处，但算约束举债和还债行为，实现从“一要吃饭，二要建设”的原地方财政、经济的可持续发展。

则看，转移支付总体上还只能这里可以参考广东省政府的做保证一般公务正常运转和人员法，受亚洲金融危机影响关闭工资的需要，很难支撑偿债的广东省国际投资公司后，广东重任。事实上，地方很多官员偿省政府每年在预算内根据一定债的冲动很强，以应对可能出现的社有很大的寻租空间。了一个方面和一时的和谐，体长远的和谐显然是不明智的。可以扩扩大对社会基础设施地投资，地方财大审计力度，有利于财政宏观管对债务进行清理审核，调节宏观经济景气，维护国家财愿违，反而可能

化解之道因此需要慎重对待。

《小康》：地窘境？仍然有可能程度比较高、偿债能力比较强、如果地方政府治理不范的大城市和沿海城市进行仍然不能避免债务危机。试点。即使在中西部地区，付提供信用支持。有可能冲

严：控制债务规模，29期49

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