地方政府安全监管部门生产安全事故应急预案编制说明

地方政府安全监管部门生产安全事故应急预案

编制框架指南编制说明

一、起草过程

地方安全监管部门生产安全事故应急预案是国家安全生产应急预案体系的重要组成部分,是地方政府应对生产安全事故的规范性文件。为解决目前安全监管部门生产安全事故应急预案针对性、操作性不强，各级安全监管部门存在着应急预案不衔接等问题，提高地方安全监管部门特别是市、县安全监管部门生产安全事故应急预案编写质量，制定科学规范、可操性强的应急预案，做到事故类型和危害程度清楚，应急管理职责明确，应对措施正确有效，应急响应及时迅速，应急保障准备到位，应急预案有用管用，及时有效地应对各种生产安全事故。国家安全监管总局应急指挥中心组织起草了《地方安全监管部门安全生产应急预案编制框架指南》（草稿），并委托湖北省安全监管局及省安全科学技术研究中心组织修改完善和试点工作。

2010年4月上旬，湖北省安全监管局印发了《湖北省安全监管部门应急预案管理试点工作方案》，在全省组织开展省、市、县三级部门生产安全应急预案编修订工作，修订完善《地方安全监管部门安全生产应急预案编制框架指南》（以下简称编制框架指南）。6月，在湖北省襄樊市老河口市组织召开了湖北省《地方政府安全监管部门生产安全事故应急预案编制框架指南》试点工作会议，在初步完成了《编制框架指南》征求意见的基础上，形成了《编制框架指南》（征求

意见稿）。并选取了襄樊市（市级），老河口、谷城、枣阳（县级）安全监管局作为试点部门，由省安全科学技术研究中心组织指导试点单位进行修改和评审验证工作。通过试点单位的验证和修改，召开了安全监管部门、政府相关职能部门、企业代表及院校专家参加的评审讨论会议，形成了《编制框架指南》（讨论稿）。在国家安全监管总局应急指挥中心和湖北省安全监管局对文本进行审改后，分别于8月在湖北省襄樊市组织了由国家安全监管总局应急指挥中心、省政府应急办、省政府相关部门、省安全监管局有关处室、试点安全监管部门、企业安全环保部门以及院校专家参加的评审会议，讨论《编制框架指南》（讨论稿）。经讨论修改后，于10月14日-15日在重庆组织由国家安全监管总局应急指挥中心、国家安全生产科学研究院、重庆市安全监管局应急办及应急指挥中心、湖北省安全监管局及省安全科学技术研究中心、上海市安全监管局应急办、天津市安全监管局应急办、河南省安全监管局应急指挥中心、广东省安全监管局应急指挥中心等负责应急管理的领导、专家再次对文本进行了评审讨论。现经专题组进行修改汇总后，正式形成了《编制框架指南》（会议讨论稿）。

二、总体思路

根据省、市、县三级安全监管部门面临的事故风险不同、应急管理范围和响应要求不同，《编制框架指南》没有简单的将部门生产安全应急预案编制指南编制为一个模式和要素构成，而是按照各级工作职能实际，将《编制框架指南》

分为省级安全监管部门应急预案编制框架、市级安全监管部门应急预案编制框架、县级人民政府以及县级安全监管部门应急预案编制框架等三个部分分别描述。总体思路是为省、市、县三级安全监管部门提供符合各自实际的，具有科学性、可操作性的预案文本模板，指导省、市、县三级安全监管部门指减少一般的预案要素和各种雷同的应急预案文本，明确本部门应对生产安全事故的实际工作程序和措施，突出应急预案有用管用。

（一）指导省、市、县三级安全监管部门提高应急预案的针对性、操作性。

省、市、县三级安全监管部门应急管理和应急预案的主要区别在于，省级安全监管部门应急管理内容宏观，应急组织机构较为庞大，事故风险和应急对象范围较为抽象，应急信息报告和工作程序复杂，应急预案要素要求全面，而具体处置措施则比较原则和泛化；市级安全监管部门应急管理内容明确，事故风险和应急对象范围具体，应急组织机构较为简化。但是，和省级安全监管部门一样，应急信息报告和工作程序仍然复杂，应急预案要素要求全面，具体处置措施比较原则；县级安全监管部门和省、市相比，应急管理微观，事故风险明确，预案要素简单，应对措施和应急对象十分具体。 《编制框架指南》针对上述区别，分别明确了省、市、县三级安全监管部门应急预案编制关键要素以及描述原则。

指导应急预案编制简单化、图表化，提高应急预案的针对性、操作性。如应急响应，《编制框架指南》中省级安全监管部门应急预案编制框架包括分级响应程序、指挥与协调、现场紧急处置、安全防护、信息发布等多个关键要素需要描述编写。而市级安全监管部门应急预案编制框架包括分级响应程序、应急响应和终止、应急响应措施三个关键要素。而到县级安全监管部门应急预案编制框架则减少为应急响应程序、应急处置方案两个要素。

我们在试点和调研评审过程中还发现，县级人民政府安全生产事故应急预案作为应对基层安全生产事故灾难的规范性文件和具体行动方案，还存在着照搬省、市政府事故灾难综合预案模板的问题，不符合实际，内容空洞，缺乏指导性和可操作性。我们在县级应急预案编制框架中，分为县级人民政府安全生产应急预案编制框架和县级安全监管部门应急预案编制框架进行指导。

（二）明确省、市、县三级安全监管部门应急管理以及应急预案的定位和作用。

《编制框架指南》主要指导安全监管部门明确自身应急管理和处置的定位，发挥本部门应急预案的作用。即以安全生产事故灾难应急预案（专项）为总纲，根据安全监管部门自身的职责和要求，编制生产安全事故应急预案，明确本部门应对生产安全事故过程中的工作范围、信息报告、主要程

序和应对措施。摆脱原有的上行下效，照搬照套，按照安全监管涉及的行业领域编制的多个雷同的部门应急预案体系。而将部门应急预案文本统一、要素简化、范围清楚、职责明确、程序有效、保障到位。

三、核心内容

《编制框架指南》分为省级安全监管部门应急预案编制框架、市级安全监管部门应急预案编制框架、县级人民政府安全生产事故应急预案编制框架、县级安全监管部门应急预案编制框架等四个部分。

（一）省级安全监管部门应急预案编制框架核心内容共分为总则、组织指挥体系及职责、预防与预警、应急响应、后期处置、保障措施、宣传、培训和演练、附则、附件九个部分。要素内容全面，突出在应对重特大生产安全事故时，省级安全监管部门的机构职责、信息报告、应对原则和处置程序，属于部门综合类预案，是生产安全事故应急救援预案体系的总纲，作为本部门开展应急管理和处置工作的依据。

（二）市级安全监管部门应急预案编制框架核心内容共分为总则、危险源与风险分析、组织指挥体系及职责、预防与预警、应急响应、后期处置、应急保障、宣传、培训和演练、附则、附件九个部分。要素和省级预案编制框架基本一致，但其中二级要素大为减少，并明确增加了危险源与风险分析这个关键要素。突出市级安全监管部门开展危险源与风险分

析，明确部门职责范围内的应急重点目标、面临的重大危险源和主要事故风险、现有应急能力以及在预警预防、应急响应方面的方法、程序和措施。指导市级安全监管部门明确科室（人员）职责和任务，规范工作程序，统一合并雷同的应急预案。

（三）县级人民政府安全生产事故应急预案编制框架，是县级安全监管部门代表政府编制的安全生产事故灾难综合应急预案模板，是地方政府应对所有安全生产事故灾难时，所依据的管理型综合应急预案，是所有县级生产安全事故部门预案的总纲。核心内容共分为总则、事故风险分析、组织指挥体系及职责、预防与预警、信息报送、应急响应、后期处置、应急保障、培训与演练、附件十个要素。既符合综合预案所要求的要素内容全面完整，起到综合预案总纲的作用。又突出县级人民政府应对生产安全事故所要求的事故风险、预防与预警、信息报送以及应急措施的具体化。

（四）县级安全监管部门应急预案编制框架是指导县级安全监管部门编制部门预案的指南，核心内容共分为总则、预防与预警、组织指挥体系及职责、信息报告、应急响应、应急保障、附件七个要素。预案要素简单，事故风险明确，应对措施和应急对象十分具体。重点规范其主要应急职责，预警信息报告程序，报告事故信息的流程、内容和要求，现场先期处置的措施，各种事故应急处置的具体方法和内容，基

本应急资源分布等具体内容，指导应急预案编制简单化、图表化。突出了基层安全监管部门在应对任何生产安全事故时，赶赴现场处置的任务以及应该采取的基本程序、步骤、方法和措施。

三、相关问题说明

（一）省级安全监管部门应急预案编制框架

1、总则部分。由编制目的、工作原则、编制依据、适用范围四个二级要素构成。作为省级部门综合预案，这些内容必不可少，以此规范和指导全省安全监管部门生产安全事故应急救援工作的目的、政策、目标以及范围，体现以人为本、预防为主等应急管理的核心思想。其中工作原则要素简洁明确的突出“以人为本、安全第一，预防为主、统一领导、分级管理，属地为主、条块结合，职责明确、规范有序，平战结合”等原则。

在适用范围要素中，许多试点单位、院校专家和政府有关部门代表提出了要突出安全监管部门重点监管行业所应对的生产安全事故意见和建议，如危险化学品、烟花爆竹、矿山、石油气开采储运、冶金等。另外，有些事故没有达到《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院第493号令）规定的条件，但是由于社会影响大、专业要求高，省（直辖市、自治区）人民政府认为有必要由安全监管部门处置的事故也应列入适用范围；依据《生产安全事故信息和报告

处置办法》（国家安全监管总局令第21号）的要求，不少较大涉险事故信息也被列入省级安全监管部门应急处置的范围。因此，综合各方意见，将适用范围明确为：

明确危险化学品、烟花爆竹、矿山、石油气开采储运、冶金等行业（领域）及其他工矿商贸领域的生产安全事故范围，一般包括：

造成10人以上死亡（含失踪），或者危及10人以上生命安全，或者50人以上中毒（重伤），或者直接经济损失5000万元以上的生产安全事故。

超出市（地、州、盟）人民政府应急处置能力的生产安全事故，或跨市（地）级行政区的生产安全事故，或需要响应的生产安全事故。

省（直辖市、自治区）人民政府认为有必要由省级安全监管部门处置的生产安全事故。

（二）组织指挥体系及职责。由应急组织机构与职责、现场工作（督导）组职责、专家咨询机构三个二级要素构成。部分试点单位和政府有关部门代表提出了预案主要明确安全监管部门自己内部的职责分工，相关部门的职责、现场应急救援指挥部、应急专业队伍的职责则在安全生产事故综合应急预案中描述清楚了，不用再重复描述。同时，参考了市、县试点单位意见，充分结合实际工作，增加明确了现场工作（督导）组的职责和组成。

（三）预防与预警。由事故预防原则、信息监测与报告、预警行动三个二级要素构成。其中，事故预防原则要素中，明确在日常管理方面，政府及企业事故风险分析和应急能力评估的要求，以此引导省级安全监管部门无论是日常应急管理还是应急预案编制都应以事故风险分析和应急能力评估为防止事故发生所遵循的基本原则和要求。信息监测与报告要素中，增加了明确预警预防信息的主要来源的相关描述，规范预警预防信息采集渠道、时机以及内容。

预警行动要素中，原有事故预警级别划分的描述，鉴于实际工作中没有开展生产安全事故预警分级发布工作，而是实际采取了应急值班、信息报告、派出工作组等预警行动。因此，将生产安全事故预警级别的划分和颜色的说明予以删除。增加了明确视情况可能需要采取的预警响应措施，省级安全监管部门向可能受事故影响单位或人群传递事故预警信息的方式、单位和责任人等内容。鉴于生产安全事故具有一定的局限性，为确保预警行动的有效性，根据专家意见，明确了省级安全监管部门主要是明确接收和转达相关预警信息，而具体针对性的事故预警以市、县为主的原则。

（四）附件。由相关应急机构和人员联系方式、事故应急专家名单及联系方式、风险分析图表、各种规范文本、与本预案相关的应急预案四个二级要素构成。明确了事故报告、信息通报、新闻发布等文本格式，并做好与其他预案的衔接。

其中，新增加了风险分析图表这个要素，主要目的是引导安全监管部门应急预案编制图表化、简单化。

（二）市级安全监管部门应急预案编制框架：

1、总则部分。明确了应急预案适用范围应按照地区（城市）的实际，突出安全监管部门职责范围内应对的主要生产安全事故及重大风险。同时，明确建议可以将局内部组织实施的各种部门预案统一为内部一个整体的应急预案，明确各科室（人员）职责和任务，并按照事故类型明确不同的应急处置措施。而对于编制目的、工作原则等通用要素，则要求表述准确，简洁明了。

2、危险源与风险分析。明确了职责范围内可能引发较大以上事故的危险源分布、主要风险分析及现有应急处置能力的评估，突出市级安全监管部门通过风险分析并以图表的形式清楚显示具体的危险源分布、事故风险和现有应急能力。

3、预防与预警。由危险源监控、信息监测与报告、预警措施三个二级要素构成。不同于省级预案编制框架，重点明确本地区危险源和重大事故隐患监测监控的方式、方法，以及采取的预防措施；明确相关预警信息的范围；明确生产安全事故预警预防的发布程序、内容、方式、途径；明确对应的预警预防信息和必须采取的预警响应措施等。措施具体，突出针对性。

3、应急响应。通过试点单位调研，市级安全监管部门应急响应要素应重点明确不同等级应急响应的具体措施。包括事故信息报告、应急值守、派出工作组、协调指挥内容、社会动员、事故信息沟通等内容，并落实到人。

4、后期处置。明确现场应急结束后的相关内容及要求，指导安全监管部门规范现场应急处置结束后的善后和应急评估工作，防止疏忽或遗漏。

5、应急保障。共包括通信信息、应急队伍、应急物资及装备、医疗救护保障、交通运输保障、治安保障、经费保障8个二级要素构成。其中，综合专家意见，经费保障是应急保障的重要内容，不可或缺，明确增加了经费保障要素。

6、附件。和省级预案编制框架相比较，增加了事故应急处置措施这个要素，明确针对不同事故展开处置的相关响应程序、技术性措施和注意事项等。主要是提高针对性和指导性。

（三）县级人民政府安全生产事故应急预案编制框架：

1、总则。简单明了的描述明确应急预案编制目的、编制依据、适用范围、工作原则和应急预案体系等内容。其中， 鉴于本预案是全县所有生产安全事故应急预案的总纲，应明确描述本预案和其他部门应急预案的关系和层级。

2、事故风险分析。由风险分析、事故描述两个二级要素构成。通过市、县级试点单位的实际运用，此要素作用极

大，必不可少。县级人民政府不同于省、市人民政府，面临的生产安全事故风险十分具体，预案编制必须根据本辖区内的主要事故风险和存在的重大危险源，明确事故发生的规律和特点以及事故发生后可能对社会造成的影响程度或波及范围。

3、预防与预警。县级应急预案和省、市相比，面临的事故风险明确，应对措施和应急对象十分具体。因此，许多专家认为针对不同事故风险预警预测的内容、方法和措施也不同。综合各方意见，预防与预警要素明确了明确各类事故风险预测预警的主要信息内容、方法和原则措施。明确预测预警的部门及职责，及时向辖区可能受事故影响单位或人群传递事故预警信息的方式、对象和责任人等内容描述。

4、组织指挥体系及职责。其中指挥机构及职责要素中，根据地方政府实际，明确了在成立应急处置指挥机构的基础上，应根据突发事件类型和应急工作需要，设置相应的应急救援工作小组，明确各小组的工作任务及职责。用于指导县级人民政府应急机构的设置以及职责的明确。

5、信息报送。明确县级人民政府和安委会办公室信息处置、报告的程序、内容。

6、应急响应。由基本应急程序、扩大应急程序两个二级要素构成。重点放在明确两级响应程序、规范先期处置和扩大应急的基本程序、措施。内容简洁明了。

（四）县级安全监管部门应急预案编制框架：

1、总则。由于县级安全监管部门应急工作具体，处在第一线，但是普遍人员较少、资源不足。评审中，不少专家提出了能否通过预案编制框架的指导和规范，将县级安全监管部门原有的危化品、烟花爆竹、矿山、石油气储运、冶金等行业（领域）的事故以及参与应对的其他部门事故等各种部门预案合为一个整体的部门预案。因此在总则中，明确了应急预案适用范围应包括所有的生产安全事故，只要发生事故，就要赴事故现场进行处置。

2、预防与预警。由风险分析、预警预防和信息传递两个二级要素构成。主要指导县级安全监管部门及时掌握需要应对的事故风险以及事故后果，规范预警预防的来源，明确信息传递方式。

3、组织指挥体系及职责。许多专家和政府有关部门代表认为县级安全监管部门处在第一线，只要发生事故就要派出工作组到现场处置，应明确其机构分工和职责。根据上述意见，结合市、县试点单位的实际情况，要素突出描述按照事故类型和应急需求，明确科室及人员分工。

4、应急处置方案。在明确两级应急响应程序的基础上，增加了明确参加各种事故应急处置的具体方法和内容。

5、应急保障。重点放在资源、专家、队伍、装备等数据信息的掌握和调动上，要求表述以图表形式，简洁明了。

国家安全监管总局应急指挥中心通过组织湖北省、市、县三级安全监管部门以及相关部门、专家的试点和评审，正式形成了《地方政府安全监管部门应急预案编制框架指南》（会议讨论稿）共领导、专家评审讨论。

二〇一〇年九月三十日