对尽快出台中国[社会保险法]之我见

　　摘要：党的十七大提出科学发展观，实现经济社会全面协调可持续发展，构建社会主义和谐社会。社会保障关乎公民的基本福祉和利益，可谓民生之根。从此意义上讲，社会保险法出台已迫在眉睫。通过对世界社保制度的历史回顾，借鉴国际社保立法先进经验，立足国情，对出台《社会保险法》在时机选择、政府应承担更多责任、社保关系跨地区转移接续以及社保基金统筹层次等方面进行阐述分析，具有较强的现实意义。 　　关键词：社会保险；立法；决策；关键；制度建设 　　中图分类号：D922．284　文献标志码：A　文章编号：1673-291X(2009)16-0092-02 　　 　　一场突如其来的金融危机开始将人们目光引向社保领域。长期以来，中国经济内需不足，一个重要的原因就是社保制度不健全，人们对未来生活保障缺乏预期，不敢消费。这次危机带来一个启示是，社保制度不仅是构建和谐社会的重要举措，也是拉动内需和促进经济增长方式转变的制度保证。 　　 　　一、借鉴各国的社会保险立法经验，别让“议而不断”缠住立法脚步 　　 　　自从1883年德国诞生第一部社会保险法以来，至今世界上已有170多个国家建立起社会保障制度。分析各国的社会保险立法经验，可以发现以下特点： 　　第一，从历史进程看，全球社会保险立法大致划为三个阶段：19世纪末至20世纪初为社会保险法的起步阶段；二次大战前后为全球社保制度的快速发展期；20世纪50年代以来，发展中国家开始出台社会保险法。 　　第二，重大历史事件催生社会保险立法。历史上许多国家社会保障政策的出台，都发生在应对经济或社会危机的紧要关头。例如，19世纪末，德国出于缓和国内阶级矛盾的需要，出台社会保险法；20世纪30年代，西方国家在经历了一场经济大危机后，开始实施积极的社会保障国家干预政策，典型的例子是1935年美国《社会保障法》的出台。 　　第三，社会保障制度建设立法先行。不同于私营保险制度，社会保险制度的基本特点在于强制性和全民参与。因而，国家最高层面立法是建立制度的前提条件和根本依据。立法先行是各国的普遍做法，无论是在最初引入制度，还是进行制度改革时，大多国家都是先行酝酿立法，以法制来规范制度的实施。在某种程度上说，社会保险制度的确立过程实际上就是立法的讨论过程。有些国家社会保险立法历经十几年乃至几十年，中间出现反复波折甚至夭折，这充分说明了立法的重要性和复杂性。 　　第四，社会保险立法体现了民主参与和社会博弈过程。社会保险制度涉及国民的切身利益，各国进行立法时，都十分注重立法程序的严谨性。首先立法要在政府部门间协调一致，然后向全国上下征求意见，最终通过与各党派、工会等社会团体的谈判，达成共识。立法结局往往有三种情况：其一，社会各方相互妥协，立法获得通过；其二，社会反对声音强烈，改革夭折。其三，强有力的政府推进立法实施。 　　第五，从立法模式上分，有“单项”推进和“综合”立法两种方式。“单项立法”的特点是从某个社会保险项目开始，立法内容逐渐扩展；“综合立法”的特点在于社会保险项目统筹管理，实行统一的征缴和给付管理。比较而言，“单项立法”主要反映在早期社保制度的建立过程中。“单项立法”通常面临的一个缺陷是制度的“碎片化”问题，不同群体加入不同制度，加入时间有早晚，待遇有高低之分，带来保障权益的不平等，后遗症很多。 　　目前，中国社会保险立法已进入一个关键期： 　　第一《社会保险法(草案)》已经成形，并已向社会全面公开征求意见。事实上，早在20世纪90年代，《社会保险法》即已列入立法议程，但由于现实中的种种困难和制约因素，法律迟迟没有出台。对草案的热议反映了社会各界的心声和期盼。 　　第二，社会保险立法政策内容应择机抉择。近几十年来，受老龄化、经济全球化等因素的影响，世界范同内的社保改革风起云涌，也带动了一轮新的社会保险立法过程。进入21世纪，社会保险制度越来越融入一国经济和社会发展之中。这就要求我们在进行社会保险综合立法时，充分考虑宏观环境变化，作出社会保险立法决策。首先，应立足制度建设的长远战略目标，确立基本的保障理念和框架，而不拘泥于眼前问题的束缚；其次，在社会保险制度某些技术细节尚未定型的情况下，应为今后的改革留有余地，例如社会保险关系的转移接续问题；再次，应处理好原则性与灵活性的关系。以城乡社会保险制度的衔接为例，从长远看，城乡一体化制度无疑是最优选择，但现实中却存在着诸多制约因素。这种情况下，立法可以对统筹城乡制度作出原则性规定，并在立法政策上为将来的城乡制度对接预留通道。 　　第三，立足国情，借鉴国际经验。长期以来，一些“议而不断”的问题影响了社会保险立法进程。在立法过程中，这些问题不容回避，也难以回避。一方面，我们要立足于二元结构的基本国情，找出这些问题产生的历史原因和症结所在；另一方面，我们也应树立前瞻意识，跳出局部纷争和枝节问题的纠缠，从国际社保改革的经验规律中，寻找有益的立法借鉴。首先，作为强制性的制度变迁，社会保险立法的主体是国家。权威立法部门的主导作用、民主参与以及部门间的协调合作是推进立法不可或缺的条件；其次，社会保险制度运行遵循基本的准则，例如缴费与待遇间的激励机制、资金的全国性统筹、保险关系的流动便携性等等，这些都是各国立法的基础原则，是不容折扣的；最后，判断争端问题是非的标准在于：制度的长期建设、参保人的权益保障乃至全体国民的福祉。 　　 　　二、对《社会保险法(草案)》中社会保险关系跨地区转移接续、政府承担更多制度整合责任、基金统筹层次等问题的看法建议 　　 　　1．政府应承担起更多的社会保障筹资责任。加强社会保障涉及到一个责任分担机制的问题，要依靠多个主体来筹资。如果更多地由企业来承担主要筹资责任的话，显然是不利于就业的。现在企业的成本在不断地增加，企业自然会减少对劳动力的需求，使劳动力市场的供求关系进一步恶化，从而不利于目前国家要增加就业的政策导向；如果把社会保障的筹资责任更多地推向个人，问题就更大了，在目前经济不景气的情况下，国民的收入相对都是下降的，如果由个人主要承担社会保障的筹资责任，是非常不利于提升消费需求的。因此，政府应该成为社会保障最重要的筹资主体。主要有如下三个方面的理由：　第一，政府目前在社会保障方面的投入是偏低的，应该加强投入。目前，我们在社会保障方面的支出占GDP的比重只维持在5％左右，这在国际上是非常低的，仅相当于西方发达国家20世纪50年代的社会保障支出水平。 　　第二，在我们国家当前的收入分配当中，政府占了很大的比重。居民收入占GDP比重偏低并不断下降，最高的时候居民收入占GDP比重达到56％，现在则下降到45％左右，而其他很多国家的这个比例都比我们高出10％一15％。如果政府在国民收入中拿走了大头，国内的消费需求就不可能真正启动。 　　第三，中央为了应对金融危机，已经实施和计划实施很

多投资计划，中央计划投入4万亿元，地方政府可能会配套投入10多万亿元刺激需求。但问题是，如果这些钱更多地用于基础设施与产业投资，而且这种投资主要由政府来主导的话，我们就有理由担心这种投资的低效率以及其可能造成重复建设等问题。在这方面我们曾经有过深刻的教训。 　　2．社会保险关系跨地区转移接续牵动千万流动者的利益，跨地区接续社保关系这个关系到社会保险可持续发展的重大问题其经济和社会意义显而易见，有利于建立全国统一的劳动力市场；有利于以农民工为主体的广大劳动人口的流动及其权益保护，这也是社会保险事业实现可持续发展的内在要求。社会保险关系跨地区转移接续的范围扩展程度，将直接影响社会保险参保人数的增长和覆盖面的扩展程度。 　　3．养老保险关系分段计算。分段计算是对养老保险关系转移与接续的积极探索，有利于在各种现实的体制约束下部分地解决养老保险关系跨统筹地区转移难的问题。但是，笔者认为，分段计算的养老保险关系转续办法是一个充满妥协意味的方案，权宜色彩十分浓厚，它回避了统筹基金跨区转移以及实现全国统筹这些养老保险改革中最为重要，也是最基础性的问题。 　　4．基本养老保险基金统筹层次，实现省级统筹，逐步到全国统筹。养老保险制度统筹层次低与转移接续难的问题其实是内生于制度设计的缺陷，不能简单地归责于一些地方政府存在的短视行为。事实上，在各个地方政府之间存在竞争的情况下，如果在中央政府层面缺乏一个统一的制度安排，地方政府在社会保险制度设计层面只能陷入“囚徒困境”，即社保关系转入就意味着承担责任，转出则是转嫁了责任。再加上统筹基金目前还不能跟随关系转移，被转入地就更没有积极性去接收新的社保关系了。这样，就不可能指望某一个或几个地方政府首先站出来矫正制度缺陷，因为这会直接影响本地的利益。因此，问题的关键在于，国家对社会保险制度要作出统筹规划和安排，以强制性制度变迁来弥补地方政府制度变迁激励的不足。必须改变制度分割的体制性障碍，维护社会保障制度的完整性和统一性。 　　养老保险关系转移与接续以及统筹层次的提高等改革，其实在技术上并不存在多少难点，关键是有没有足够的勇气和魄力打破区域利益分割。尽管分段计算的方案强调首先要达到各地平衡发展，但其实只是一个平衡各方利益的借口。我们再也不能也不应该满足于对原本就非常不合理的制度修修补补了，应该彻底反思现有制度，从全国范围进行考虑，着眼点应该直接跨越到全国统筹的高度上来。摈弃各种形式的利益之争是养老保险制度设计的关键，解决转移接续难问题一定要超越地区利益，应尽快实现全国统筹。