浅谈我国地方政府形象工程

浅谈我国地方政府形象工程及其对策

【摘 要】形象工程是一些领导为了自身利益不顾实际，不惜利用手中权力而搞出的劳民伤财、浮华无效却有可能为自己和小团体标榜政绩的工程。形象工程和一些政府领导自身素质和制度不完善有关。防治和解决形象工程重点是健全有关制度，而提高地方政府公务员的素质是关键

【关键词】我国地方政府 形象工程 防治对策

一、形象工程的含义

中国文化史表明，“形象”概念早在三千多年前就已经在我国出现，并且具有独立的﹑丰富的内涵。“形象”一词，源远流长，用多面广；其内涵和外延，虽不断丰富和发展，但至今人们尚未对它作全面、历史、系统的考察。形象可以解释为：人之相貌，物之形状。这个含义上的“形象”概念，出现得最早，我国古籍中多有所见。在古籍《尚书·说命》篇的正文及其疏注中，就讲了一个“殷王武丁寻找并任命傅说为相”的故事：武丁梦见天帝送给他一个名字叫“说”的助手，可以代替他治理政务，武丁仔细回忆梦中之所见，寻找于群臣百官之中，在寻求无果的情况下，进一步命令百工“刻其形象”， “使百官以所梦之形象”到民间去寻找；这样“按图索骥”，终于在傅岩这个地方，找到了正在筑路的奴隶傅说，并把他召到都城任命为大

1臣，主持政务。○另一本古籍《周礼·天官·司会》，在解释地契版图时明确

写道：“图，土地形象，田地广狭。”“土地之图，有其形象，即是民之田地

2广狭多少，皆在于图也。”○

在《现代汉语词典》里，“形象”的一般意义是指：能引起人的思想或感情活动的具体形状或姿态。因此，形象是能给人深刻印象的一个重要的外在表征。

在现代社会交往中，“形象”常常被提到一个重要的高度予以注重。近年来，“形象”又常常被缀以“工程”二字，以突出塑造、经营、系统性等意味，对形象的重视由此可见一斑。

二、我国地方政府形象工程产生的原因

所谓形象工程、政绩工程是某些领导干部为了个人或小团体的目的和利益，不顾群众需要和当地实际，不惜利用手中权力而搞出的劳民伤财、浮华无效却有可能为自己和小团体标榜政绩的工程。但形象工程已经演变成贬义词。形象工程的原因有以下几点：

（一）好大喜功, 急功近利

一些官员成天想的是如何为自己脸上添光贴金，如何“多快好省”地为自己博得卓著的政绩，很少顾及当地社会经济文化、人民生活水平的均衡发展和市场的需求。2007年5月18日，人民网刊登重庆市耗资7000万元装修翻新的重庆人民大礼堂近日竣工。会场花费数百万元贴上26万张金片，屋檐上的17万块孔雀蓝瓦片，墙上彩绘更属顶级，只有北京故宫、天坛采用。深圳宝安区公路局为了让办公楼大门达到“六星级”标准，斥资近3000万把办公大楼原来花费近2000万元的大门毁掉重新装修。河南省商丘永城市芒山镇3000万元建造的“大汉雄风”刘邦塑像。这样的事例真是举不胜举，这些事情早已被人们诟病群众反映十分强烈，政府也不断反对，但为什么风气不但不能收敛，反而有越演越烈的趋势呢？一些新官上任后觉得要是没有新点子、新举措就显不出自己的能力和水平。于是就急功近利大搞政绩工程。

(二) 权力无限、缺乏有效的监督机制制约

主要领导掌管着政府财政支配大权，一枝笔、一张嘴定乾坤，缺乏民主决策的机制，缺乏公开监督的保障，具备搞“形象工程”的方便条件。我国许多地方政府存在形象工程的问题很大的原因是因为我国缺乏有效的监督机制，导致地方政府形象工程泛滥。监督主要包括行政监督、法制监督、民主监督、上级监督、媒体监督，如果有效的利用这几个，地方政府形象工程的泛滥就不会有所改善。

最近苏北一经济薄弱县连云港市灌南县，投资上亿元修建的“惠民工程”——市民文化中心，在建成后却变成了县政府的豪华办公楼。日前，此事经媒体报道后，引起强烈反响，被网友指责为“穷折腾”。有些官员还声称灌南县豪华楼未用百姓钱，这句话一出，马上引起了广大市民的批评，有网友说：“不是老百姓的钱？还不都是纳税人的政府，又不是盈利机关，不是老百姓的钱难道是天上掉下来的？”评论认为，负责审批此工程的连云港市发

改委也涉嫌严重失职，不能“审批完就当甩手掌柜”，“这么一座大楼不是三两天就能竖起来的，只要上级部门有一点点监管意识、有上点点‘看门人’的样子，‘市文化中心’就不会盖成县豪华办公楼。”就不会变成一座形象工程。

（三）不科学的发展观、不正确的政绩观仍在作怪

在以GDP 为核心的片面的发展观和政绩观的引导下，一些人以为，只要把经济建设硬指标提上去，就容易出政绩。

（四）官员问责制度不完善

长期以来，我国各级政府把自己视作管理者，把民众视为被管理者，这种理念必然造成问责制度的缺失。我国政府官员经过授权拥有公共权力，必须接受监督并负有责任。但是实际过程中过于强调官员个人的主观动机而不论其工作成效，缺乏一种权力与责任对等的意识。有时即便是对责任官员做出了处理，也通常是久拖不决，甚至到最后不了了之。由于我国官官相护等官场上一些不好的风气，官员犯了错误往往会找一些相熟的高官把事情草草处理，最后不了了之。这样会造成官场腐败行为更加严重，因此加强问责制度的完善，特别是加强异体问责，包括人大对政府的问责、社会舆论和司法机关对政府的问责等，将有助于问责制度的完善。

（五）缺乏法制规范

对于我国地方政府肆意的建造形象工程国家缺少一套行之有效的处理程序和规则，政府的行动也缺乏完善的法制保障。比如地方财政方面，财政部每年都有拨款，尽管每年都要进行检查，但一些部门却年年都敢挪用，有恃无恐。不能说这与我们法制不健全、惩治不力无关。某些在封建社会都会杀无赦的罪犯，在今天却会逍遥法外。

最近网上流传的“世界第一区政府照片”郑州市惠济区“白宫”办公大楼遭到广大网友的评击，许多网友认为政府没有把钱用到真正需要用的地方，而是用在了办公大楼里和官员的贪污腐败上，这使到民众的不信任感与日俱增。如果这个形象工程在动议之初即能被制止，巨额资金就可以用于包括改善民生在内的实际事项上，免遭浪费。近年来，尽管形象工程遭到公众的反对与舆论的批评，但并未阻止一些地方的形象工程依然层出不穷地“涌

现”。

“白宫”办公大楼等形象工程暴露出来的问题不仅仅是政府管理方面的，还有法制规范方面的。对于地方政府形象工程，国家缺少一套行之有效的处理程序和规则，政府的行动也缺乏完善的法制保障。

2月13日，决策建造外观状似“白宫”的豪华办公楼备受媒体关注的原郑州惠济区区委书记冯刘成受贿贪污挪用货款一案被判处无期徒型，剥夺政治权利终身，并处没收个人财产540余万，追缴各种非法所得600余万元。 这些人落入法网，是罪有应得。但是群众付出的代价可是不轻啊！假如政府相关职能部门能够尽职尽责，主动出击，及时发现不法分子的犯罪动向，做好预防措施，那么这些不法分子根本就无机可乘。

形象工程不仅会劳民伤财，而且会给社会造成很坏的风气影响。据有关资料介绍有重庆万州标志性建筑之称的“三峡明珠观光塔”总投资3500多万元，建筑面积近5000平方米。政府为了一个只有标志性意义的建筑就花去了3500多万元，政府的这一举动遭到了很多人的反对，给社会造成了很坏的影响。建设形象工程还会带来一种“腐败”的副作用。腐败实质上就是以权谋私，表现为权钱交易、权权交易、权色交易、挪用或贪污公款及占有使用公物等。在建造形象工程时难免会涉及到一些经济利益，有一些自控能力差的官员往往会以权谋私，收受一些不法利益。政府建造形象工程会给人一种奢侈、浪费的感觉，给社会造成一种跟攀比的错觉。更严重的还会造成政府信用危机，形象工程大大损害了政府的形象，认为政府只顾享乐，不理民间疾苦，导致群众信心不足，对政府的信任丧失，信赖殆尽。

三、应对、防治、解决形象工程的措施、方法

（一）加强对地方政府领导的教育，提高自身素质

如果领导干部的道德风貌不好，甚至失信于民，就会对其他人以至整个社会产生很坏的影响，所以首先要抓好领导干部的道德教育。时时刻刻自觉地反思自己的行为，从日常生活中查找漏洞，防微杜渐。其次树立典型。一是利用现实生活中正面的典型事例激励领导干部，将精神内化为个体的实际行动，自觉调整和规范自己的行为。二是通过反面典型的事例警示领导干部不讲信用的严重后果，引导他们从中吸取教训，引以为戒。这种典型教育要

有意识地将正面典型与反面典型进行强烈对比。

（二）健全有效的监督机制

利用一切可以利用的手段来防微杜渐，加强民主、法制监督，建立有关法律法规，规范公务员的行为。当代信息科技迅猛发展，我们应该好好利用网络谋体这一有效的手段来对监督公务员的行为。有效的监督机制的功能发挥必须有广大民众的积极配合，让民众对一些官员的违法行为进行举报，让地方政府形象工程无处可藏。从科学的角度看，政府应该对形象工程涉及的各个方面集思广益，充分发挥智囊机构和民众的作用，让他们出谋献策，想出一些更好的预防措施。他们往往能够带来的一些新的视角，新的逻辑，新的对策。

（三）提高地方政府的危机意识

一些地方政府到处进行形象工程的建设导致民众对政府存在很大的意见，就是缺乏危机意识的表现。正所谓生于忧患，死于安乐。政府要居安思危，做到防患于未燃。古代的秦朝能够振长策而驭宇内，吞二周而亡诸侯履至尊而制六合，执捶拊以鞭笞天下，威振四海，南取百越之地以为桂林、象郡；却匈奴七百余里，胡人不敢南下而牧马，士不敢弯弓而报怨。但是打天下易，守天下难。贾谊论述过秦亡的观点：“一夫作难而七庙隳，身死人手，为天下笑者，何也？仁义不施而攻守之势异也。”秦朝的灭亡告诫我们要有忧患意识，不能无视百姓的苦处。唐太宗说过：“水能载舟亦能覆舟。”

（四）建立全面的绩效评估机制

政府绩效评估是对政府官员政绩优劣与高低进行考量的问责机制。拓展绩效评估主体范围，确立科学的绩效评估指标，规范绩效评估程序和加强绩效评估制度建设，是完善政府绩效评估的问责机理与强化政府绩效评估的问责功能的主要途径。政府在绩效评估中需要引进战略管理，树立应用地方政府绩效评估方法战略理念，地方政府可以向企业单位学习，运用平衡积分卡建立科学的绩效评估指标体系，运用系统思维建立健全绩效评估信息系统，借助SWOT 分析合理选用绩效评估工具，对政府绩效评估方法进行改进，推进政府绩效评估方法的创新和发展。

（五）健全相关的法律、法规

建立健全的相关法律、法规，做到有法可依、有法必可依、执法必严、违法必究。宪法应对政府形象工程做出详细的规定；描述什么是形象工程，达到怎样的程度才算是形象工程，给出一个具体的指标，这样使形象工程化抽象为具体。

要想杜绝“形象工程”，首先要治一治一些干部的“形象工程冲动症”。这是一个“疗心”的工作，也是一个治本的工作。说到底，是落实科学发展观的客观要求。唯有真正“拆除”一些地方官员心中的形象工程思维，让形象工程意识在各地官员心中轰然倒下，才能从根本上防止形象工程之风，从根本上防止财力浪费与民众利益损害。一些地方之所以会建设华而不实的形象工程，就在于一些官员心目中“矗立”着顽固的形象工程思维。形象工程思维不除，形象工程浪费就不会停止。而要“拆除”部分地方官员心目中的形象工程思维，就必须通过制度建设让官员们不敢、不能、不想建设形象工程。

所谓“不敢”建设形象工程就是要实行严厉的责任追究制度，对建设形象工程的官员坚决实施问责；所谓“不能”建设形象工程，就是要建立工程建设科学论证与征求民意制度，防范个别官员出于好大喜功等原因擅自拍板建设形象工程；所谓“不想”建设形象工程，就是要完善官员政绩考核制度，让喜好建设形象工程、政绩工程的官员失去升迁机会，从而使其消弭建设形象工程的欲求与冲动。唯有如此，才可能将形象工程思维“连根拔除”，最大限度地避免各类形象工程的出现。

虽然我国在形象工程方面还存在很多不完善的地方，不过，我国最近在形象工程方面还是取得了一些可喜的成绩。2007年3月18日，中共中央、国务院下发《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》（中央11号文件）。其后，中央七部委于当年4月启动楼堂馆所清理工作，检查范围是2005年1月1日以后开建和所有在建项目。在中央11号文件中，将党政机关修建豪华办公楼，明确定位为滥用权力的腐败行为。

【注释】

①《尚书·说命上》. 十三经注疏. 上册. 北京:中华书局影印本,1980.174

②《周礼·天官·司会》. 十三经注疏. 上册. 北京:中华书局影印本,1980.679

【参考文献】

①罗长海著《企业形象原理》. 清华大学出版社.2003年8月第一版

②刘海英著《地方政府间财政关系研究》中国财政经济出版社.2006年6月第一版 ③辅导材料编写组《治理整顿 深化改革》改革出版社1989年4月第一版