论学校的法律地位

试论我国高等学校的法律地位

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摘要：学校的法律地位应定位于授权性行政主体。学校行使职权、履行职责的行为具有法定性。历史上学校是行政主体，从现代国家立法现状来看，学校具有授权行政主体的身份。学校在我国立法和司法实践中具有授权性行政主体地位。

关键词：学校；法律地位；事业单位；行政主体；

学校(本文指公立学校)的法律地位是指学校在其依法享有职权和依法履行职责的过程中所形成法律关系中的地位。。学校法律地位的确定对于把握学校享有职权和履行职责的范围以及对其自身行为所产生的后果应承担什么样的法律责任具有重要意义。在党中央大力倡导构建社会主义和谐社会的同时，和谐校园建设也在如火如荼地展开。但近几年，频繁出现的校园不和谐因素有相当一部分是学校侵犯学生的合法权益造成的。在实际诉讼中，针对学校作为被告的诉讼，法院没有统一的做法，有的把它纳入民事诉讼的程序，有的将其列入行政诉讼的范畴。主要原因在于现行法律规定与学校享有的特殊权利存在矛盾。学校的法律主体地位不明确。

一、我国现行法律对学校法律地位的规定

在我国，对学校的法律地位进行界定的法律依据主要是《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》和《事业单位登记管理暂行条例：》。《民法通则》第三章将法人类型分为企业法人和机关、事业单位、社会团体法人，其中，第五十条规定有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格。具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格；依法需要办理法人登记的。经核准登记，取得法人资格。《事业单位登记管理暂行条例：》第二条规定：事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的。从事教育、科教、文化、卫生等活动的社会服务组织。据此。我国民法学者一般认为事业单位法人是指从事社会各项事业。公立高校是事业单位的一种，其民事法律地位是事业单位法人。受《民法通则》的影响，《高等教育法>第三十条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利。承担民事责任。”通过以上分析，我们可以看出无论《民法通则：》还是《高等教育法>规定的仅仅是公立高校的民事法律地位。至于高校在公法上的法律地位，我国现行法律并没有给予相应的规定。那么我们可以先参考一下在国内外历史上有关学校的法律地位的相关理论。

二、在国内外历史上，学校的法律地位被定位于行政主体

学校具有行政主体的资格是国家教育权的必然要求，国家通过控制教育教学活动的实施来控制教育。这一行为最初表现为国家举办“官学”，由国家直接决定学校的招生、授课、教学内容等。例如西周时期，天子所设的“国学”和诸侯所设的“乡学”都是“政教合一”、“官师合一”的机构，即“学在官府”，教学科目全由国家所定。春秋战国时期，随着社会制度的变革，“官学”衰落，“私学”兴起，教师不再是官吏，而成为一种职业。到秦汉时期，随着地主阶级的掌权，国家对教育教学活动实施权的控制又进一步强化。“官学”又成为主流，秦有“禁私学以吏为师”的政策法令。自汉代以后。在教学机构上则“兴太学、置明师，以养天下之士”，并设博士为教官，形成太学、学校、庠序的官学系统，使封建教育定型化，教师成为国家供养的官吏。由于教育教学活动本身的业务性质，国家不可能完全禁绝“私学”，故“私学”一直广泛存在。但在隋朝建立科举制度后。科举制度使国家牢牢控制了教学目的、教学科目和教学内容，所以适当放开办学权并不损害国家对教育教学活动实施权的控制。相反会减轻国家办学的负担。于

是我们看到，“私学”不仅被官府承认，有时官方还拨付一定经费．颁发教材。如果“私学”离经叛道”。“不事科举”。“官府则禁而毁之”，明代就有四次大规模对“私学”予以控制。“严禁私学败坏青年”。

在国外，罗马帝国时期，帝国政府加强了对私立学校的监督、考察，随后又将私人办的学校改为统一由国家管理，把教师改为国家官吏。中世纪时，教会控制了教育权，文艺复兴后，从德国开始，展开了“教育权”国家化运动，各国先后完成了国家对教育权的重新控制。这一时期出现的资阶级教育思想家拉·夏洛泰发表《国民教育论》，明确提出教育只能依靠国家，教育本质是国家事务。这一思想被资产阶级革命后的德、法等国所采纳实施。由此可以看出高等学校具有民事和行政两者的主体特性，这是高校的法律地位难以单独定性。

三、原因分析

高校的法律地位如此不确定，甚至可以说是混乱，究其原因：首先全部大学收归国有；其次，大学作为一种机构并非独立于国家政治体制之外，而是政府机构的附属物；第三，承担国家高等教育这一具体工作的大学，其具体的办学活动必须严格按照国家的意志来进行。因此大学制度实际上也就是国家政治制度在大学的落实。而这种国家政治制度在大学落实的具体社会组织形式就是单位。单位，作为一种组织形式，不同于西方具有明确的技术规范和程序规范的组织和以效率为先的企业组织。它是在特定的历史条件下，根据一系列具体的社会制度安排所形成的一种极具有中国特色的“制度化组织”。单位这种社会组织形式的社会功能包括三个方面的内容，即政治管理、社会资源分配和专业化。这种功能作用于大学必然使大学政治化和行政化，大学有部属和省属之别，这与民国时期国立、省立、市立的划分有很大区别。“立”强调的是设立，而“属”凸显的是附属，这个“属”字很好地表明了高校在当下中国的现实地位。大学与政府之间的关系成为行政隶属关系，大学成为政府的附属物。大学被冠以行政级别，也分为三六九等，有所谓副部级大学，厅局级大学，副厅局级大学。大学内部的机构更是与党和政府各机关对口设置，这使得公立高校看上去更像一个政府机构。

由于单位制度支配着高校这一事实的存在，《民法通则》才有了事业单位法人的概念和规定，高校作为事业单位当然也是事业单位法人。但是事业单位法人这一法律规范无法涵盖“单位”的政治属性和行政属性，这就造成了公立高校法律地位上的事实与规范之间的紧张关系。行政法学理论为缓解这种紧张关系，因此在一些情况下公立高校的法律地位是行政主体，在某些条件下又是行政相对人。基于上述分析，我们可以看出单位制度的特殊性是导致高校的法律地位不确定的主要原因。

四、从现代国家立法现状来看，学校具有授权行政主体的法律地位，具有授权行政主体资格 由上可以知道我国学校的法律地位是混乱的以及其混乱的原因，那么究竟应该怎么定性呢，我是这样认为的，学校是具有授权行政主体的法律地位。所谓授权行政主体是指行使法律法规赋予或有权机关依法转予的非固有行政职权的行政主体。现代各国的教育法律法规都授权教育教学机构(主要为各级各类学校)行使教育教学活动实施权，使之成为落实国家教育权的教育实体。自国家产生后。学校基于教师知识上的优势而产生的教育他人的资格和权利，必须得到国家及法律的认可才能存在，学校的教育教学活动实施权必须由国家以法律或其他方式授予或认可才能合法行使。由此而产生的法律后果是，无论国立、公立或是私立学校都成为法律法规授权的组织，有关国家将国立、公立学校的教务人员规定为国家公务员。在法国行政法上．认为学校属于公立公益机构，是一个人格化的公共行政机构。它在特定范围内提供一种或多种专门的公共服务。其有三个要求：专门服务、公共服务及人格化。法兰西研究院、各高等研究院、大学和中学等公立教

育机构均属于公立公益机构。我国台湾的《教师法》第35条也规定：“教师在职期间应参加保险。公立学校教师依公务员保险法。”因此，学校及其人员行政主体法律地位的确立，表明学校的职权来自于法律法规之授权性规定。

在我国教育立法上，学校的性质即为国家实施教育职责的专门场所。《中华人民共和国教育法》第25条明确规定：“国家制定教育发展规划。并举办学校及其他教育机构。”我国其他相关法律、法规对实施教育教学活动的国家性也有相应规定。原国家教委颁布的《关于当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》中指出：“实施义务教育，主要是政府行为；我国普及义务教育以政府办学为主。主要依靠公办中小学校。”同时我国《教育法》《教师法》《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》和有关未成年人保护的法律也对学校的职权职责作了明确的规定。如我国《高等教育法》第18条规定：“高等教育由高等学校和其他高等教育机构实施。”这就是一条典型的授权条款。我国法律对于私立学校也有相应法律规定．私立学校在实施国家教育教学活动的职责时。其授权范围和公立学校相比，并无不同。我国教育法律法规在规定学校权利和义务时，并不区分公立和私立学校。如《社会力量办学条例》第10条规定：“社会力量举办的教育机构及其教师和学生依法享有与国家举办的教育机构及其教师和学生平等法律地位。”但教育本质决定了学校作为行政主体的资格与其他分担政府统治职责的行政主体相比。更多体现了公益性和社会性，这在我国教育法律中也得到了体现。如《中华人民共和国教育法》第28条规定：“学校及其他机构行使下列权利⋯⋯”法律在这里使用的是“权利”一词而非“权力”。同时，教育活动的社会性、公益性已为各国普遍接受，《联合国教科文组织关于教师地位的建议书》中明确指出“教育是有关一般公共利益的带根本性的事业。国家应把兴办教育视为一种责任”。在我国司法实践中，学校作为授权行政主体的法律地位。实质上已为最高审判机关所认可。所以我认为学校具有授权行政主体的法律地位，具有授权行政主体资格。

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