我国城市水务管理问题的初步研究

我国城市水务管理问题的初步研究

摘要：首先介绍了与研究有关的概念以及水务工程体系和水务机构的组成；分别从企业和行政管理两方面介绍了我国城市水务发展的历史和现状；并就当前城市水务一体化管理实施中存在的问题进行了概括性的分析。

关键字：城市水务；一体化；水资源管理体系

1 水务相关概念的界定[1~7]

城市水务：城市水务是以区域水资源可持续利用支持城市经济、社会可持续发展为目标，为城市水资源开发、利用、治理、配置、节约和保护而进行的关于水资源规划与建设、防洪、输水、供水、用水、节水、污染防治、污水处理回用以至调水等活动的总称。

城市水务一体化管理：城市水务一体化管理是指对所辖区域内城市有关防洪、水资源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用以及水土保持等所有涉水事务进行统一管理的全新管理体制。水务一体化管理是一个上下机构、平行机构之间互动的管理过程，通过合作、协商和伙伴关系，确立认同和共同的目标等方式实施对城市水务的管理，同传统水务管理模式不同，城市水务一体化管理与传统水务管理的区别见表1-1。

表1-1 水务一体化管理与传统水务管理的区别

组织结构形式

管理范围

管理特点 传统水务管理 多通道、金字塔式 控制跨度小 僵化的部门制

在本部门上下级之间流

通，速度慢、信息不对称程度

高，部门之间信息无关联

单部门的分散决策

水务管理某一部门目标

最优

各分散管理部门的集权

化 组织形式 水务一体化管理 扁平组织结构 控制跨度大 灵活的民主制 信息在上下及平行部门间流、速度快、信息共享程度高 多部门参与决策 水务管理整体目标最优 建立在信息整合基础上的集中化 信息流通特点 决策特点 决策结果 权力特点

水务工程体系：水务工程体系包含以下4个子体系：

1）防洪排涝工程体系

主要包括堤防、调蓄工程、避险设施和排水系统等。

2）供水体系

包括：（1）水源：分为地表水供水工程、地下水供水工程和其他水源供水工程等；（2）自来水公司：指供城市生产和生活用水的公司；（3）给水管网：包括取水道、供水管道以及配套设施。

3）排水体系

包括：（1）排水管网：指汇集和排放污水、雨水的灌渠及其附属设施组成的系统，分为污水管、雨水管和合流管三种；（2）污水处理设施：指一级、二级、三级和其他处理工艺的污水处理设施；（3）再生水回用。

4）生态建设体系

包括：（1）绿地建设；（2）河湖水面管理。

水务机构：水务机构包括政府机构、企业和事业单位三部分。

政府机构包括各水务管理部门；

水务事业单位包括监测、科研、设计、咨询、规划和技术开发等与水务有关的事业单位； 水务企业包括水源工程管理单位、自来水公司（厂）、排水企业、污水处理厂等。 城市水工业：城市水工业是指以城市及工业为对象，以水质为中心，从事水资源的可持续开发和利用，满足社会经济可持续发展所需求的水量作为生产目标的特殊工业。 2 我国城市水务管理的历史及现状

2.1 我国城市水务企业发展历史及现状[8~11]

从1883年上海市建成第一家自来水厂到现在，我国城市水务行业已经有118年的历史。新中国成立后．政府投入巨资发展供水事业．到2000年底，累计用于城市供水设施的固定资产投资达到12100亿元，全国663个设市城市都建有供水设施．供水能力达到2.18亿m 3／d ．是1949年的91倍；城市用水人口发展到2.03亿人．是1949年的20倍；自来水普及率达到96.7％，全国城市人均用水量从1952年的每人每天38m 3发展到220m 3。

我国的污水处理事业也得到快速发展，1949年全国只有4座污水处理厂，总计日处理能力4万m 3，且多为一级处理。到2000年底．全国已有310个城市建立了污水处理设施，建设污水处理厂417座，污水处理能力3110万m 3／d ，污水处理率达到34.2％。城市化已经成为我国经济社会可持续发展的主要推动力之一

2.2 我国城市水务行政管理历史与现状[12~15]

建国初期，受当时生产力发展水平和认识水平的限制，我国的水资源管理实行的是分级分部门管理的体制，水利部门负责水利工程建设和农村水利管理；建设部门负责城市供水和城区地下水管理；地质部门负责全国地下水勘探与管理；参与水资源管理工作的还有航运、农业、卫生等部门。改革开放以来，水资源作为基础性的自然资源和战略性的经济资源，越来越成为经济社会发展的主要制约因素，水资源城市分割、地表水和地下水分割的管理体制越来越不适应生产力发展的要求，这种状况在城市地区表现尤为突出。但是对国务院形成的中国水资源管理体系和由水利部系统形成的中国水资源管理体系的对比不难看出，“多龙管水”的现象没有得到根本性的解决。全国水管理体制与机制明显存在许多不完善的地方，如对城市与农村水资源的管理、水量与水质的管理、地表水与地下水的管理、供水与排水的管理以及污水处理与回用等事务的管理，分别隶属于不同的部门和行业，有限的水资源不能得到合理的开发和利用，水利良性循环发展机制还没有从根本上建立起来，这种管理方式与国际上较成功的“一龙治水”的模式相比十分落后。

近年来，随着我国经济的快速发展，城市化水平迅速提高。在城市供排水事业快速发展的同时，城市水务管理中普通存在管水源的不管供水、供水的不管排水、排水的不管治污以及治污的不管回用等多龙治水的局面，水资源城市分割和部门分割的管理体制，越来越不适应城市水务发展对于水务管理体制的要求。在党的十五届五中全会关于“改革水的管理体制”的精神指导下，各地贯彻水利部治水新思路，以推动水务一体化管理作为水资源管理体制改革的突破口。从1993年开始，水务管理体制改革经历了以下发展阶段[17~26]：

（1）水务一体化管理的萌芽阶段（1993—1999）

该阶段的代表有深圳市和陕西省洛川县，其改革起因于水资源管理的实际需求。随着这两个地区改革的初步成功，水务管理体制的改革渐渐在全国兴起。这一阶段的水务管理体制改革的范围较小，处于积累经验阶段，截至1999年底，全国成立水务局149个。

（2）水务一体化管理发展阶段（2000—）

这一阶段水务管理体制改革进展迅速，其代表有上海、黑龙江、内蒙古和河北等省、市、区。各地政府为了保障城市用水安全和区域水资源的优化配置，贯彻党的十五届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划》关于“改革水的管理体制”的精神，进行了水务管理体制的改革探索，共成立各级水务局760个。

3 我国城市一体化水务管理的目标分析

各地水务管理体制改革的目标主要表现为：

（1）体现精简、统一、效率和一事一部的机构设置原则，克服了部门职能交叉、政出多门和办事效率低下的弊端；

（2）有利于制定统一的水规划，使城市水资源综合规划与水源、供水、节水、排水、污水处理和再生水的回用有机结合，促进城市建设的协调发展；（3）水务部门统筹调度地表水和地下水，有效配置城市、农村以及区外水资源，水工程的联合调度能够充分发挥工程效益，有效地缓解供需矛盾，提高城市防洪和供水保障率；

（4）有利于水务统一管理的法规和技术标准，为依法管理和规范各项涉水事务提供了法律保障，有利于实现水务统一执法，加大执法力度；

（5）有利于统一制定水资源费征收标准和供水排水的价格政策，统一征收有关规费，加大行政管理力度，有利于基础设施建设的投资回收和建设统一的水务市场，强化了水务资产运营；

4 城市水务一体化管理实施中存在的问题分析

水务管理体制改革在全国范围内已经取得了重要突破，取得了一定的成绩，但是改革中

也发现了一些问题：在管理体制方面，还有一些水务局没有真正实现涉水事务一体化管理或一体化管理的程度有待提高，与城建系统、环保系统的分工协作关系没有完全理顺，系统内政企、政事不分的问题较为普遍；在运行机制方面，由于合理的水价（包括自来水和再生水的水价）形成机制尚未建立，多元化、市场化的投资渠道尚未形成，水务现代企业运营机制改革滞后；在政策法规方面，现有的行政法规不适应城市水务统一管理新体制的要求，水务管理技术标准体系有待建立和完善；在队伍建设上，水务系统的思想观念、人员结构和业务素质不能适应城市水务一体化管理新体制的要求等等[27]。

4.1 信息与激励问题

从现代产权经济学的角度来看，管理体制的有效性根本上依赖于两大因素：一是信息，能否有效克服水务管理上下级之间、平行部门之间、政府和事业部门之间、政府和企业之间、事业和企业之间的信息不完全、信息不对称问题；二是激励，能否对与水相关的利益者提供有效激励，并使其激励相容。基于形式上的水务一体化管理模式，显然不能够有效解决信息和激励问题。

4.2 法制层面：

现有法律法规不能满足新体制的要求。受水资源分割管理体制和行业立法的影响，涉及水管理不同部门的政策、法规不尽一致，水务工作缺乏系统的政策法规保障。

5 结束语

城市水务一体化管理中出现的问题是新事物发展过程中的问题，是新旧体制交替中的问题，从一定意义上来说是很难完全避免的，这些问题需要在理论和实践中进行逐步探索。城市水务一体化管理绝不只是水务相关职能部门之间的简单合并，其管理目标的设定必须具有一定的科学性和前瞻性，针对这一问题，笔者在本论文第四章~第七章的研究内容中，分别从城市水务一体化建设的行政管理层面、水务企业运营层面、水环境治理对策层面以及水产业走循环经济道路等层面分别对城市水务一体化管理进行了理论上的探讨和研究。 参考文献：

[1]梁勇成升魁闵庆文，水资源管理模式的变迁与比较研究[J]，水土保持研究，2003,10(4)：35-37,108

[2]吴季松，为什么要以水务局管理城市水资源[J]，江苏水利，2000，4：3-5

[3]苑希民，中国城市水利面临的严峻形势[J]，中国水利，2001,3：32~33

[4]石玉波，健全体制创新机制推进水务工作改革与发展[J]，中国水利2002,4：14~16

[5]张增光，中国给水排水行业的现状与发展趋势[J]，山西建筑，2004，30，12：101-102

[6]云美玲，方彪，加强城市水务工作保障城市可持续发展[J]，内蒙古水利，2005，4：53-54