食品安全监管体系存在的问题及对策 - 风雨的日志 - 网易博客

食品安全监管体系存在的问题及对策

食品药品 2007-06-10 09:23:50 阅读31 评论0   字号：大中小

食品安全，是指供人们饮食的，可维持、改善或者调节人体代谢机能，具有营养性、功能性、多样性的食物类产品在种（养）殖、加工、运输、销售等活动中，符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或危及其本人及后代的隐患。改革开放以来，我国食品供给格局发生了根本性的变化，品种丰富、数量充足、供给有余的食品极大地满足了人们的食品消费需求。但是，随之而来的食品安全事件，不得不引起人们对食品安全的高度关注，也使党和政府重新审视这一已上升到国家公共安全高度的问题。能否切实解决好关系人民群众身体健康和生命安全的食品安全问题，是党的执政能力和水平的具体体现，也是建设和谐小康社会的重要内涵。探索研究食品安全监管体系问题，解决监管效能不高的体制弊端，是推进食品安全的关键所在。

一、食品安全的重要意义和政府应发挥的作用

安全的食品供应在国家发展战略中占有极其重要的地位。其所产生的效果不仅是个人受益，而且带来更广泛的经济和社会效益，包括提高劳动生产力和减轻卫生保健的负担，营造和谐的生活和社会氛围，更重要的是体现了民族、国家的繁荣昌盛。反之，不安全食品的代价是非常沉重的。

（一）不安全食品影响健康和威胁生命。衡量食品安全状况的直接指标是食源性疾病的发病率，其严重程度从不舒服到慢性疾病甚至死亡。食源性疾病也是我国公众的一个主要致病来源。从目前统计看，我国每年食物中毒报告例数约为2—4万人，专家估计这个数字尚不到实际发生数的1/10。2003年卫生部共收到全国重大食物中毒事件报告379起，12876人中毒，323人死亡。与2002年比较，重大食物中毒的报告起数、中毒人数、死亡人数分别增加了196.1%、80.7%、134.1%。此外，霍乱和其他腹泻疾病，特别是婴儿腹泻，已被证实大量地是食源性的。曾在我国和部分国家爆发的SARS和禽流感疾病，其病源体也被证实寄生于食物性动物。不安全的食品已给人类正常生活和健康造成了严重危害。

（二）不安全食品影响对外贸易和经济发展。在经济范畴中，每年世界范围大约有10亿吨农产品处于霉菌毒素污染危险之中，粮食和豆科植物因污染至少造成10%—15%的损失，而蔬菜和肉、禽等非粮食食物损失更大。近年来，我国食品被进口国拒绝、扣留、退货、索赔和终止合同的事件时有发生，食品安全已经成为技术贸易壁垒中制约我国农产品和食品出口的最为主要的原因。2002年，欧盟以我国出口农产品药品残留超标为由，宣布全面禁止我国动物源食品，受损的企业近百家，4.96万劳动力直接受到牵连。我国输往日本、韩国的虾仁、鱿鱼、冻梭子蟹、冻河豚鱼等水产品均因细菌超标，内含重金属物而被提出退货。据统计，每年我国因食品问题造成的出口贸易损失约90亿美元。不安全食品使我国具有比较优势的劳动密集型产品如蔬菜、畜产品和水产品出口频频受阻，对外贸易和经济发展受到极大影响和破坏。

（三）不安全食品影响执政党的公信力。在社会范畴中，不安全食品不仅在经济上造成重大损失，也给民众造成了很大的心理恐惧和心理障碍，并且直接影响到消费者对执政党的公信力。如：发生在比利时的“二恶英污染”事件，导致执政长达40年之久的社会党政府内阁垮台。2001年，德国出现疯牛病后，其卫生和农业部长被迫引咎辞职。在我国发生的“毛发水”酱油、“吊白块”粉丝、假酒致人死命事件以及震惊全国的安徽阜阳劣质奶粉事件（造成1663名婴儿中189例轻中度营养不良，28例重度营养不良，死亡婴儿12人），引起了全国民众对食品安全监管的强烈不满和对食品安全的极大不放心。每年的全国“两会”，食品安全问题居人大代表和政协委员提案之前列。这充分说明，食品安全与政治稳定经济发展、人民生活紧密相连，与党的形象、执政能力和水平息息相关。

因此，一个要发展强大的国家，一个对人民负责任的政府，必须把保障食品安全摆在重要的战略地位，充分发挥政府在保证食品安全中的主导地位，使得国家公民作为一个整体，能够受益于更安全和更营养的食品，从而提高国民的健康水平和素质，实现以人为本的执政目的。首先，要高度重视食品安全问题。把食品安全摆在建设社会主义和谐社会和国家安全的高度，使各级政府把保证食品安全作为一项首要任务来认识，不断增强抓好食品安全的责任感和使命感。其次，要从法律意义上为食品安全提供保证。制定涵盖食品生产、加工和销售所有阶段的食品安全基本法律，统一制定与食品相关的标准，解决目前食品安全法制滞后，标准混乱的状况。再次，要从监管体制上为食品安全提供保证。从上到下建立统一的食品安全监管体制，有效解决“八九个大盖帽管不好一餐饭”的现实问题，确保从农田到餐桌整条食品安全监督链的畅通。最后，要从行政机制上为食品安全提供保证。畅通食品安全的信息渠道，维护公众安全饮食和科学饮食的知情权，做好食源性疾病的监测研究、风险评估、快速预警和紧急处理工作，其中法治和体制问题至关重要。

二、我国食品安全监管体系现状及弊端

目前，我国食品安全监管体制主要采取以分段监管为主、品种监管为辅的“多机构模式”，其中至少有九个部门和机构直接介入食品安全：农业部、卫生部、商务部、国家工商总局、国家质检总局、国家食品药品监督管理局、国家认证认可委员会、标准化委员会和国家环境保护总局。这种多部门管理导致了对食品安全不良协调的监管模式。

（一）缺乏最终负责食品安全风险管理的机构。在政府现行的监管模式下，多部门参与食品安全管理，却没有一个部门或机构最终负责与食品安全相关的风险管理。尽管国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》，对不同部门和机构赋予了不同的责任，但它并没有将食品安全风险管理的总体职能指定给任何一个部门或机构。结果这个重要职能在实际操作中不能很好地实现。2003年，国务院增加了国家药品监督管理局对食品综合监督、组织协调和重大事故查处职能，但由于没有具体的法律授权和管理领域，风险管理的职能实际空缺。

（二）政出多门造成监管混乱。2004年9月，国务院下发的《关于进一步加强食品安全工作的决定》中明确规定：“质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监督职能划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管”。而2004年年底，中央机构编制委员会办公室下发了《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》，规定在食品生产加工、流通和消费环节，“卫生部门负责食品流通环节和餐饮业、食堂等消费环节的卫生许可和卫生监管，负责食品生产加工环节的卫生许可，卫生许可的主要内容是场所的卫生条件、卫生防护和从业人员健康卫生状况的评价与审核，要严厉查处上述范围内的违法行为，并将卫生许可证的发放、吊销、注册等情况及时通报质检和工商部门”。两个文件对监管职能上的不同划分，造成部门之间监管职责不明，市场监管不力，一旦出现食品安全问题，就会出现相互推卸责任并难以追究责任的尴尬。

（三）政府赋予的职责与法律赋予的职能相矛盾。国务院对国家食品药品监管局职责中明确规定：“国家食品药品监督管理局负责食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故查处，负责保健品的审批。”而《中华人民共和国食品卫生法》第六章第二十二条中明确规定：“表明具有特定保健功能的食品，其产品及说明书必须报国务院卫生行政部门审查批准，其卫生标准和生产经营管理办法，由国务院卫生行政部门制定”。国务院颁布的《化妆品卫生监督条例》第一章第三条中明确规定：“国家实行化妆品卫生监督制度。国务院卫生行政部门主管全国化妆品的卫生监督工作，县以上地方各级人民政府的卫生行政部门主管本辖区内化妆品的卫生监督工作。”政府和法律赋予了两个部门一个监管职能，食品药品监管部门这个职责该不该承担起来，卫生部门这个职能该不该交，无所适从。

（四）食品安全标准制定工作滞后。我国食品标准由国家标准、行业标准、地方标准、企业标准四级构成。现已制定和发布的国家标准1000余项、行业标准1000余项。由于制标工作涉及多个部门，缺乏协调，造成食品标准之间既有交叉重复，又有空白点。甚至出现同一产品相互矛盾的两个标准，使得标准的权威性大打折扣。例如，国家农业部和卫生部对干燥制作的蔬菜制定了不同的二氧化硫残留标准，这不仅使生产者不知道应该执行哪一个标准，而且执法人员检查时，也不知道应该用哪一个标准。而我国国家标准只有40%左右等同采用国际通行的食品标准，多头管理形成的标准混乱、滞后，使我国食品标准无论是框架体系还是主要内容等都与国际标准有很大差距。以茶叶农药残留标准为例，我国迄今仅规定了六六六、滴滴涕等9种农药的最大残留限量，而欧盟对茶叶农药残留的限定达56项，日本制定的茶叶农药残留指标高达64项。

三、改进我国食品安全监管体系的三点对策建议

我国食品安全的现状与现阶段食品工业发展水平不高、政府在食品安全方面的投入不足有关。但同时，现行管理体制问题已明显制约着我国食品安全的健康发展。我们要坚持依法治国，借鉴发达国家在食品安全监管中的有益经验，按照十六大提出的行政体制改革总目标，依法强化政府对食品安全的监管责任，探索解决我国食品安全监管体系问题，实现统一高效的监督管理，提高食品安全的保障水平。为此，特提出以下三种建议。

第一，实现国务院对省级食品药品监督管理的垂管。借鉴丹麦管理食品安全的模式，将工商、卫生、商务等主要部门的食品安全监管职责划入国家食品药品监督管理系统，通过法律赋予国家食品药品监督管理系统执法权限，并将现在全国省以下垂直管理体系改为国务院垂管。把人民群众最实际的生活健康问题实行国家的统一管理，一是真正体现了执政为民的宗旨和食品安全的国家战略地位；二是可以充分利用现有药品监管的资源，做到少投入、多产出，降低行政成本，并在监管模式上与发达国家接轨；三是解决发达地区和欠发达地区由于政府投入不一，对食品安全保障程度不同的现状，实现不同地区人民群众对饮食安全的同等保障；四是有利于人民群众对政府工作的监督和政府问责制的执行，提高监管效果。上海市已在这方面进行了实践，取得了明显成效。

第二，自上而下成立食品安全协调委员会。目前，我国绝大多数省、市、自治区都成立了政府领导下的食品安全协调委员会，在该委员会的统一协调下，整合监管资源，明确监管职责，解决本地食品安全多头执法、效果不佳的问题。但是，国务院尚未建立这样的协调机构，使有食品监管职责的各部委在食品安全上各自为政，不能形成全国一盘棋。因此，建议在国务院建立食品安全协调委员会负责全国食品安全的总协调，是现阶段节约行政成本，提高监管效能的权宜之策。

第三，新建食品安全管理机构。将所有的食品安全责任（包括食品卫生和标准）、政策和执行检查，都从现在的政府部门中剥离出来，按立法程序确立其法律地位，对食品安全进行全程监管。该机构采取分品种安全强制认证、行政许可、监督检查、监督抽样、行政处罚等措施规范食品市场，行政监督、技术监督、执法监督三管齐下，彻底解决目前多个部门分散行使食品安全监管职责时出现的各种漏洞和问题，使食品安全监管工作更加高效有力。