关于我国现阶段公务员行政伦理失范的分析

关于我国现阶段公务员行政伦理失范的分析

—感悟“王怀忠的两面人生” 摘 要：伦理对人们行为的控制作用大为降低。伦理失范也就应运而生了。因此，在这个关键的时期，有必要对行政伦理失范做一些研究，以适应我国经济转型时期的需要，为我国社会主义现代化建设构建社会主义和谐社会提供一些意见。

关键词：行政伦理 行政伦理失范 公务员 原因 治理对策

伦理是一定社会用以调整人与人之间关系和行为的准则、规范的总会，是一种特殊的社会意识形态。伦理具有广泛性，渗透于各种社会关系中，其体系包括作为社会行为基本规范的伦理和作为特殊领域规范的伦理。前者的具体化就是普通公民要遵循的社会公德；后者则比较集中地表现为职业伦理领域。各行各业都有与本行业和岗位权利义务相一致的伦理标准和行为规范，并且是一种社会化了的角色伦理。

行政伦理即是一种职业伦理规范，在现代行政管理中具有不可忽视的重要作用。它是一种特殊领域中的角色伦理，它是政府工作人员在行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务过程中所必须遵循的行为规范。行政伦理实质上是指国家公务员在管理国家和社会事务的过程中，在公共行政领域所应遵循的伦理道德要求的总称，既包括作为个体的公共行政人员所应遵循的行政伦理要求，也包括作为群体的各级国家行政机关所应遵循的行政伦理要求。 行政伦理可能表现为有利于政府和人民利益的行政行为，也可能表现为有害于政府和人

［］民利益的行政行为1。因此，在我国目前正处于计划经济向市场经济转化的过程中，不可

避免的出现了一些不尽人如意的地方。伦理对人们行为的控制作用大为降低。伦理失范也就应运而生了。因此，在这个关键的时期，有必要对行政伦理失范做一些研究，以适应我国经济转型时期的需要，为我国社会主义现代化建设构建社会主义和谐社会提供一些意见。 以下即是我从几个方面来论述行政伦理失范的相关内容，同时，我会重点结合王怀忠的案例来分析这一现象。

一：行政伦理失范的涵义

行政伦理是指行政管理过程中行政主体应该遵循的价值规范，那么行政伦理失范就是行政主体在行使行政权力的过程中会为了私人利益而置行政伦理的规范和原则于不顾，利用公共权力满足私人利益，其本质即行政权力的异化。

在我国，公务员作为我国的行政人员，他的道德素质的高低直接关系到对党和国家的各项路线、方针、政策执行的状况；直接影响到行政效率的高低以及行政目标的实现情况；同时也直接影响到社会公德的履行和和谐社会的构建。因此在这里本文主要考虑的是作为我国行政管理主体的公务员的个体的行政伦理失范方面的内容。

所以行政伦理失范具体是指在行政管理过程中，公务员在行使行政权力的过程中为了自己个人的私利而违背了行政伦理规范的相关原则，背弃了行政权力的公共性和服务性。比如说，王怀忠作为阜阳市重要公职人员时，本应为人民服务，为人民谋福利的，但他的行为违背了这一原则，异化为尽最大的可能去为自己或自己利益相关人谋利益，个人最后的不明财产更是高达1059多万元。这是一个典型的行政伦理失范的案例，在他的例子中，我们可以见到多方面关于行政伦理失范的相关内容。

二：行政伦理失范的类型

行政伦理失范在社会的各个不同的领域会呈现不同的表现，在我国现阶段主要表现为以下主要的方面。

（一）经济类的失范，当然这一方面主要涉及的还是与金钱有关的一类的失范行为。即是经济类的贪污行为。一般来说，贪污是行政人员利用职权通过欺骗、瞒哄等手段非法占有公共财产的行为。主要包括这样的几个方面。

1. 权钱交易，在我国社会主义转型时期，经济的日益繁荣，而相比之下，管理体制的不完善，制度不能及时的得到完善，让一些想搞经济腐败的有权人钻了空子。他们有的通过“官

［］倒”、“官商”等经济违法行为，一夜之间成了“百万”、“亿万”富翁2。这一点在王怀忠的案

例中也有明确的说明：王怀忠在任阜阳市委书记的时候，其身边多是一些所谓“有所作为”的企业家，更有被称为“八大金刚”。特别是其中的李洲曾先后多次贿赂王怀忠，他的“亚杰国贸公司”在王怀忠的帮助下更是先后省了近1000万元的投资，这比钱就是侵犯了广大老百姓的利益而省下来的。

经济领域的贪污腐败无疑是损害了我国的财产的公共性，严重的危害了广大人民的利益。一些公务员在行使公共权力的过程中，出现了腐化的倾向，政治地位与经济地位的不平衡，使得他们为了经济利益而走上了腐败的路途。

2. 公款挪用，有的公务员也许遇到了经济困难时期或是单纯为了享受，就利用手里的权力挪用公共财产，有的也许会事后补齐，有的则直接的当自己家的用了，如果没人发现就会更变本加厉的擅自挪用公款去追求个人的利益。现实中比较多见的我认为是“公款消费”这一块可能会比较容易出现。因为这一消费一般是一次性数额不大且公务员也确有这一福利，所以比较易出现。还有就是现在的“私车公车不分”的情况，有的公务员的私家车加油也是政府报款的。

3．行政人员经商，有的公务员因为有权就会比较容易的与别人一起做生意。利用自己的权力为企业谋取一定的优惠，加入一定的股份，分配其中的利益，似乎是一个潜规则，当然这是隐藏在水底下的黑暗面。比如说王怀忠愿意为李洲谋取利益的一个重要前提是，李洲之前有承诺过，如果国贸大楼盖好了，股份他和王怀忠一人一半，这是一典型的间接经商的案例。

除此之外，经济类犯罪表现的形式是多种多样的，比如说非法集资、涂改票据、做假账、伪造证据、侵吞公款甚至为了个人私利以权压法，不按法定权限、程序履行职责，有法不依、执法不严、违法不究、循私枉法甚至执法犯法。但主要还是以上主要的延伸，它们的结果大多是带来大量财产的不明。

（二）政治类失范，这主要是说公职人员在履行职责的过程中犯了政治性的错误，危害了国家的利益。这主要是指官僚主义作风。官僚主义一般指公务人员脱离实际，不关心公众利益，官气十足，铺张浪费，贪图个人安逸和享受，导致工作效果和效率低下的工作作风和领导作风。其具体表现为:沉湎于文山会海，应酬接待; 对待上级布置的任务是有决定而无落实，有布置而无督查，以文件落实文件，以会议落实会议。比如说，王怀忠在阜阳市被称为“四见三拍”干部即“只见奠基不见竣工，只见剪彩不见效益，只见投入不见产出，只见投资不见收效”及“拍脑袋创意，拍胸脯决策，拍屁股走人”。

（三） 组织人事类失范，我国传统行政文化的浓缩可谓是“官本位”思想。“学而优则仕”是社会公认的准则，现在这种思想为更多人接受。所谓“一人当道，全家升天”。这在当代主要表现是权权交易，是指在权力再分配的过程中以权换权、权权交换，以权谋权力的最大化。我国目前的管理体制决定了各级行政领导在各类行政人员录用、提拔、任命等方面拥有一定的决定权。一些人就利用手中的权力拉帮结派、任人唯亲、上下勾结，搞自己的权力圈。更有一些人则跑官、要官、甚至出现卖官、卖官的现象。这些官场上的“黑色交易”严重的损害了政府的对外形象。如在王怀忠任阜阳市委书记的时候，从1998年12月的时候就开始大力

拉帮结派，建立自己的更大的团体组织。增加编制，乱射机构，他的原则是“因人设事，随意进入”，在他任职期间共提拔12602人，使得干部人口严重失控，机构膨胀，人员超编达46.5%，事业单位也超编27.8%，造成严重的后果。

（四）失职类失范，主要是说，公务员在履行公共职责的过程中，没有履行好自己的职责，主要表现为渎职和失职。是指掌握权力的人不履行自己应负的责任和义务，不谋其政，不尽其职，空占其位，对公共权力和职位敷衍了事，徒有虚名，有的甚至玩忽职守，只谋私利，生活堕落腐化，丧失了起码的道德人格，更何谈为官的道德要求，他们已经使国家和人

［］民的利益遭受了重大损失，给人民群众的生命安全造成严重威胁进而破坏社会稳定3。王

怀忠在任重要职务时，为了自己的利益，损害了人民的利益，在自己的位置上为了自己的利益而使国家的利益受到损失。在其位不做其位之事，严重的背离了“为人民服务”的理念。

（五）生活作风类失范，主要是说，作为国家公务人员，在履行公职中，没有树立好的道德规范，生活作风败坏，严重影响了公务员作为国家形象代言人的形象问题，使老百姓对政府人员投来怀疑的眼光。王怀忠在当了县级干部后就乱搞男女关系，自己有固定的情妇，还把嫖娼作为带动当地经济发展的一个方面，严重的影响了阜阳对外形象。总之他作风上的专横跋扈，生活上的腐化堕落。

以上是在当今的公务员行政伦理失范的比较重要的类型，当然，由于人们的政治经济文化等各领域的逐渐的融合，所以他的失范类型的外延也在不断地扩展，到时要具体事情要具体分析。

三：行政伦理失范的原因分析

行政伦理失范在任何国家都存在，在我国新旧体制转轨的社会转型时期, 一定程度的行政伦理失范是社会历史发展进程中难以避免的。在我国社会处于转折时期，造成公务员行政伦理失范的原因是多方面的，主要包括以下主要的方面。

1. 社会主义市场经济发展带来的弊端。随着改革开放的进一步完善，我国社会主义市场经济也在不断地得到发展。但作为市场经济不可避免的会存在一定的自发性和盲目性。在市场经济的浪潮中，也会带来一些西方国家的不好的地方，追求物质利益的最大化等。造成社会普遍的道德伦理的下降，从而严重的影响了我国公务员为人民服务的质量。在王怀忠的案例中，我们知道，青年的王怀忠还是干事业的，有自己的理想的。这也是与我国计划经济的社会氛围相适应的。他的主要的贿赂行为还是集中在1997年之后，这也是随着我国市场经济的不断开放而带来的。

2. 政治体制带来的弊端。社会转型期，新的体制未建立，旧体制的弊端仍然影响着我们，一是行政权力“公权私化”。尤其是行政领导职务的刚性，即一旦获得了行政职务，在规定的退休年龄之前，只要无过错或有过错而不被追究，他就只能上不能下，即便退休，其身份、级别、待遇也不改变。这就必然造成官员的过剩和滞留，进而形成错综复杂的行政伦理关系。二是“官僚泛化”现象普遍存在。由于种种原因，我国的行政机构臃肿，行政权力全面介入社会生活，行政人员可以以自己的特殊身份地位合法占有各种稀缺资源。谁一旦获得行政权力，谁就有了进行权力“寻租”的大量机会，就可以充分利用手中的行政权力，实现自身利益最大化。特别是在建立社会主义市场经济体制的过程中，这种现象更为普遍。自1983年行政体制改革后，王怀忠被推为亳州地委书记，1986年亳州撤县建市提升为亳州市委书记，自此便开始飘飘然。这一过程也体现了我国的政治体制所带来的一些弊端。

3. 价值多元化的冲击。社会转型时期面临着文化价值方面的复杂局面:一方面，我国是有着悠久历史传统的国家; 信奉的是诚信、义务、团结、奉献等具有为人民服务思想的理念。但另一方面，我国又是一个急剧现代化的国家，不仅利益、地位分化会产生价值观念与生活观念的分化，而且各种来自异域的新思想和新观念也会随着国家的开放纷至沓来。这些新情

况新变化将会持续且深刻地影响着我国社会，也会对国家的行政伦理带来挑战和影响，导致人们的价值取向也向多元化方向转化。旧的道德规范被冲破后，新的道德规范尚未完全得到确立并加以完善。人们的价值观、道德观被严重扭曲，如果公务员不能正确认识基本的行政伦理准则和规范，那么，在履行行政职责时就难免会出现偏差，行政伦理失范也就不可避免了。

4. 公务员个人双重角色的冲突。公务员一是我国行政权力的执行者，又是作为一个人（有欲望有追求）的社会人。他既要维护广大人民的利益又要维护自己的利益。在这样的角色冲突下，有的公务员在利益的选择下，会走上违背人民意愿的倾向。即公务员一方面作为个人，有追求自身利益最大化的要求，同时，又拥有社会公共权力，容易造成角色冲突，利用手中的权力谋取私利，实现自身利益最大化。王怀忠作为国家公职人员，要履行一个官员的职责，同时作为一个社会人又要满足自己的经济精神的要求，但他没有处理好这两者之间的关系，便走上了一条不归路。

5．缺乏强有力的社会监督和制约机制。缺乏强有力的监督和制约机制是行政伦理失范的客观条件。处于转型期的中国，社会主义民主与法制建设不够完善，监督机制不健全，在一定程度上也加剧了行政伦理失范的程度。孟德斯鸠曾说过，人一旦有了权力，就会滥用权力，为了防止滥用权力，只能用权力制约权力。没有监督的权力必然产生腐败。强有力的监督体制可以很好的督促行政人员好好的履行职责。在王怀忠的案例中，我们可以看到，他作为一个“查了十八次的人被提了十八次的人”说明，我想，第一次没有查出他的问题在他以后的发展中起了关键的作用。在王怀忠的眼中，没有用钱解决不了的事，为了对付检查，“需要什么材料就准备什么材料，该盖谁的章就盖谁的章”。这说明了我们的制约机制的不够完善和监督体制的不到位。王怀忠从1993年任地委专员到1998年市委书记，这么长的时间中，居然没有人给予重要的证据来证明他的罪行，这也是监督的不力的表现。

6. 行政伦理建设滞后于社会发展的现实。我国在社会主义制度确立后，一直非常重视公务员行政伦理道德建设，从建国初期的全心全意为人民服务到在新的历史条件下，贯彻落实“三个代表”重要思想，强调立党为公、执政为民，在公务员行政伦理道德建设上始终严格要求，与时代同步。但是在传统体制下，由政治力量所支持的社会舆论不会次于法律的约束性。由于缺乏法治环境，缺乏相应的机制和制度，随着领袖崇拜和政治人格化的神圣性的消解，公务员行政伦理道德失去了往日的政治约束力。特别是随着传统计划体制各种弊端的暴露，与党政不分、政企不分、机构重叠臃肿、职责不清相伴随的是人浮于事、官僚主义、责任意识淡漠、缺乏进取心等严重违背行政伦理道德的现象。

7. 从众嫉妒等心理因素的影响。从众心理是一种很普遍的社会心理和行为现象，用我们最通俗的解释就是“人云亦云”，或者是“随大流”。很多人在生活中有这样的心理：既然大家都这样认为，我就这么做了［4］。“出事大家顶”的责任分担心理有时是很可拍的心理现象。而嫉妒心理的产生是差别和比较的产物，属于一种内心情绪体验。差别和比较的结果是：在差别和比较中产生心理的不平衡，基于此而想使那些不平衡得到平衡。所采用的形式大多是消极的。总是与不满、怨恨、烦恼、恐惧等消极情绪联系在一起，构成嫉妒心理的独特的情绪。嫉妒内容主要表现在名誉、地位、钱财、爱情上［5］。从这两个心理方面来说，公务员贪污现象的不断涌现，是其他公务员不免会产生从众的心理、同样，面的社会上那些千万百万富翁，他们也会产生嫉妒的心理，而往往赋予消极的方式即是贪污腐化的方式。可以说王怀忠政治上退化变质，经济上贪得无厌，作风上专横跋扈，生活上腐化堕落，组织上任人唯亲等均与他的嫉妒从众心理是分不开的。

8．其它的影响公务员道德修养方面的家庭学校氛围方面的原因。在广大的家庭教育中，大都还是把公务员作为摆脱贫困、无地位的情况。还要面对家庭的一些矛盾，在王怀忠的案例中，我们也看到，其妻子韩桂芬收受贿赂的行为无疑助长了王的气焰。他个人的成长也是一个原因。同时，大学教育的某些弊端也影响了公务员的素质。例如，学术腐败问题。有的学生把论文粘过来粘过去，反过来反过去的抄，他们总是认为写得越多就越好，也就是：花架子行为、形象工程在校园学习中的典型表现。

总之，造成公务员伦理失范的原因是多种多样的，我们不能单方面的加以考察。有的只是侧重点的不同。王怀忠是：官出数字，数字出官，带病上岗的典型；搞的是形象工程，政绩工程，花架子；采用浮夸风，弄虚作假，不实事求是，欺骗组织；做的是欺上瞒下，索贿受贿与组织对抗，走上了一条自我毁灭的道路。在社会主义现代化建设中，我们应该有效地制止此类事件的发生，培养一批求真务实，拥有正确的政绩观，树立落实科学发展观，催进物质文明精神文明和政治文明的协调发展。

四：行政伦理失范行为的治理对策

防止和治理行政伦理失范行为是促进行政伦理建设、推进社会民主政治建设、保证行政管理目标得以实现、健全行政监督体系的需要。公务员作为构建和谐社会的主体，必须进一步的提高行政伦理建设，使之适应和谐社会的要求，促进和谐社会的构建。对公务员的行政伦理建设可以从以下几个方面推进：

1. 建立健全社会监督机制。道德作为一种调节社会行为的力量，必须具有其外在的威慑力，否则等于就开了“空头支票”。作为行政伦理规范也是一样，如果没有有效地社会监督机制的作用，那么对于公务员的行为就没有很好的约束作用，那么滥用权力的行为就会出现。我国处于社会主义转型时期，监督机制正在不断地得到完善但仍旧有许多的不如意的地方，比如说大官压小官，小官压老百姓的行为时时常发生。随着科学技术的不断发展，网络等新型化的信息流通方式的运用，使得社会监督的渠道也在不断地得到扩展与延伸，会越来越有益于我们的监督。从而更有效的规范我们公务员的行为。公务员更要自觉的而不是被动的，虚心而不是抵触，真实而不是虚假地接受八小时之外，来自社会团体的、人民群众的、新闻媒体的批评和监督，增强行政组织决策的科学化、制度化和民主化，提高行政行为的透明度和公开度。

2. 建立与完善公务员考核机制。公务员作为国家行政人员进入社会管理的队伍。进入的时候是经过层层的选拔即所谓的“德才兼备”的人员。但随着他们进入这个领域，他们所面对的环境也在不断地变化，他们所面对的挑战也在不断增多。往往会面对金钱、利益、名誉等与他们的身份相抵触的情况，这个时候就比较容易走上背离人民的道路。这就需要建立完善的考核体制。所谓考核是指国家根据法定的管理权限，按照公务员考核的内容、标准、程序和方法，对所属公务员执行公务、履行职责的情况进行全面考察和评价，并以此作为升降、奖励、调整、培训等的依据［6］。考核应始终贯彻平等公正、客观公正的原则。要将年度考核、平时考核、定期与不定期考核有效地结合到一起，不要总是出现“只升不降’的情况。只有这样才能不断地完善我国的考核机制，从而督促公务员的合法行为。

3. 提高公务员的个人道德素质。公务员作为我国行政管理的明信片，应该具备良好的道德素质，维护国家的尊严和荣誉，不做损害人民大众的事情。同时在

特殊时期我们面对多元文化的冲击，在各种不良为文化的影响下，公务员要保持清醒的头脑，这就要求在对公务员的培训中也有强调对道德的培养，有时甚至是决定性的因素。“次品”总比“危险品”好。主要包括行政道德教育（他律）和道德修养的教育（自律）。行政道德教育指政府要制定相应的伦理培训规划，有计划地对公务人员进行伦理培训，提高公务员的综合能力即他律。自律是指公务员要自觉地进行自我改造、自我锻炼、自我学习，努力提升自己的道德修养。

4．严格用人机制。人选的对不对，人用的合不合适直接影响了后面的工作的履行。如果用人机制得不到有效地完善，还是“走后门”、“托关系”这样的关系社会，我想怎样也不会有好的结果，只能是“小团体泛滥”、“权力圈”等奇怪现象的出现。在选拔公务员的时候我们一定要贯彻“平等、公开、竞争和择优”的原则，保证公务员的质量。我国的公务员录用主要采用的还是考试录用，它是指政府根据用人计划，按照规定的条件和程序，通过公平竞争考试，择优录取人

［7］才进入国家公务员队伍的做法。可以说这保证了我国公务员相对的录取公平，

因为在具体的操作中还是涉及了某些人的主观判断，这是不利于我国公务员的纯洁性的。这就要相关部门在用人机制这一块好好的把好关，尽量最大化的保证录取的公平公正性。

5. 加快行政体制改革。当旧的体制逐渐失去约束力，而新的体制尚未形成时，体制的缺失造成了权力约束的真空，从经验上来看，这种约束的弱化使腐败呈迅速膨胀、广泛蔓延的态势［8］。而且我国的行政伦理失范总是和政府职能过多、权力过大有关。因为政府职能过多、权力过大，就会使行政官员滥用权力成为可能。所以，加快行政体制改革也刻不容缓。这主要包括两方面的内容即：一是要转变政府职能，摆正政府在市场经济中的位置，实现管理行政向服务行政的转变。二就是要承认政府的权力是有限的切实把政府的行为限定在一定范围之内，使政府在它应该发挥作用的范围内充分发挥作用，减少“权力真空”，防止“权力滥用”，从根本上防止行政伦理失范。

6. 加强行政法制建设。我国在行政伦理监督法制化方面做了不少工作, 并取得了一定的成就。例如, 《公务员法》、《国务院工作人员守则》等。依法治国当然也包括行政伦理失范方面的法律保障，我国目前还没有这方面的专门法律，也也给某些不法人员钻了法律的漏洞，因此促使法律立法也是刻不容缓的事情。同时也应加紧制定专门的行政道德法典以及法律实施细则, 以加强行政伦理监督。通过在法律上的确认，得到法律的认可，然后建立制度化的公务员伦理约束将会对我国的行政伦理建设发挥重大的作用。

对治理对策的探讨还会随着时间变化它的外延会不断地扩展。在我国社会主义现代化建设中会遇到许多的新问题心情况，需要我们保持警醒的头脑，既要看到我们在行政伦理建设方面取得的成绩也要看到它的不好的一面，认真研究问题，提出解决问题的途径，不断推进我国公务员的素质，是我国公务员队伍更加的纯洁从而成为政府和国家的美丽的风景。

以上即是我关于行政伦理失范相关内容的阐述。总之，关于我国公务员的行政伦理我们既要保持警醒的态度又不能消极的认为我国的公务员都是不称职的，不能犯以偏概全的错误，更不能认为我们的公务员是国家最忠诚的代表。我们要辩证的看到这个问题，然后再实践中不断提出解决问题的方法，从而推动公务员伦理建设，共建和谐社会。

参考文献

［1］ 王辉 段华洽 丁先存. 新编公共行政学. 安徽大学出版社.2008.150

［2］ 王辉 段华洽 丁先存. 新编公共行政学. 安徽大学出版社.2008.165

［3］ 王辉 段华洽 丁先存. 新编公共行政学. 安徽大学出版社.2008.165-166 ［4］ 刘青. 生活中的心理学. 机械工业出版社.2006.16

［5］ 刘青. 生活中的心理学. 机械工业出版社.2006.21

［6］ 王辉 段华洽 丁先存. 新编公共行政学. 安徽大学出版社.2008.140 ［7］ 王辉 段华洽 丁先存. 新编公共行政学. 安徽大学出版社.2008.139 ［8］ 王学俭 张新平. 政治学原理新编. 兰州大学出版社.2006.65