我国公共政策评估存在的困难及其对策

我国公共政策评估存在的困难及其对策

公共政策是政府依据特定时期的目标 , 在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实

的过程中所制定的行为准则。从系统论的观点出发 , 我们可以把公共政策看作是政策主体、客体与环境相互作用的动态过程 , 它是由信息咨询、决断、执行和监控等子系统所构成的一个有机的大系统。它的实际运行表现为政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结等环节所构成的动态活动过程。

政策评估亦称政策评价 , 是政策运行过程的重要环节 , 也是政策运行科学化的重要保

障。本文认为 , 政策评估就是依照一定的标准 , 运用特定的方法 , 对政策的科学性、可行性及其实施后的效果、效益与效率所进行的综合评估。分析我国公共政策评估的主要困难 , 研究其对策 , 对推进我国公共政策评估的开展具有积极的意义。

一、我国公共政策评估的主要困难

政策科学作为一门独立的学科在我国是 20 世纪80 年代以后才开始出现的。随着我国

改革开放的不断深化 , 社会主义市场经济体制的确立 , 社会主义民主政治的发展 , 人们逐渐认识到政策科学对经济发展、行政效能的重要性 , 政策评估也因此而日益受到党和各级政府的重视。但是政策评估工作还面临着许多实际的、难以在短时间内得到解决的困难 , 它在世界各国刚刚起步 , 在中国的政策过程中更是一个相对薄弱的环节。主要体现为以下五个方面:

（1） 缺乏独立的、正式的政策评估组织; （2） 政策评估体制不够完善; （3 ）政策评估的目的不够明确; （ 4） 政策评估可行的方法、技术欠缺; （5 ）政策评估的结论不受重视。总体说来 , 我国中央政府较之地方政府更注重决策的科学化和民主化 , 如我国的金融制度改革、医疗制度改革、社会保障制度的改革和国有企业改革等一系列重大公共政策都是经过无数次的调查、研究、反馈信息 , 对以往相关政策进行综合评估的基础上得以形成的。实践证明了政策评估符合我国渐进决策模式的需要 , 有助于决策的科学化和民主化的实现。然而令人遗憾的是 , 我国地方政府往往只注重政策执行 , 而很少关心政策制定 , 更不用说政策评估了。这种现象在经济落后、层次较低的政府中就更普遍、更明显了。那么现实中阻碍政策评估的主要困难有哪些呢 ? 归纳起来有以下几个方面:

1. 政策目标的不确定性。政策评估的一项重要工作就是考察、检验政策执行是否达成了

预定的目标或达成目标的程度。在我国现实生活中 , 由于政策问题的复杂性、变动性以及政策制定者的一些主观因素的影响 , 使得政策目标常常难以明确。表现在: （1 ）许多政策目标不可能量化; （2） 大多数政策都具有多重目标 , 甚至有些目标之间还存在着矛盾（; 3） 在政策执行过程中 , 政策目标还可能因客观环境的变化而发生变更; （4） 有时政策制定者和执行者还有意用含糊的不太确定的形式来表达和说明政策目标 , 以此增加某种应变的能力;

（5） 不少目标是在冲突与妥协中达成的 , 无法全面分开和客观公正; （6）政策制定者或执行者在特殊或紧急情况下 , 不得不做出决策和实施政策时 , 往往难以明确确定和说明政策目标。

2. 政策影响的广泛性。在我国 , 一项政策实施后 , 其影响往往涉及到社会生活的许多方

面 , 其中包括预期影响 , 也包括非预期影响; 既包括政策系统内部的各种变化 , 也包括政策系统外部环境的变化; 既包括短期影响 , 也包括长期影响; 既有正面影响 , 又有负面影响。在所有的这些影响之中 , 一方面 , 有些因素难以测定 , 甚至根本无法测定; 另一方面 , 各种影响因素也往往难以用一个计量标准来衡量 , 这样一来就给政策评估带来相当大的障碍。一项政策的实施往往既有积极的影响 , 也有消极的影响。比如:我国国有企业分流下岗政策的实施既减轻了企业的负担 , 又提高了企业的效率 , 但却给社会带来了动荡、不稳定的因素; 西部少数地区为了脱贫致富而过度地放牧 , 造成了生态环境的急剧恶化; 大亚湾核电站的建成可以发电

和节约能源 , 但给当地居民带来了生命和健康的隐患 , 凡此种种 , 可见政策评估要对这些相互矛盾、错综复杂的因素进行客观公正的分析 , 进而得出科学的结论 , 其难度就可想而知了。除此之外 , 政策评估还应该考虑到政策环境对政策结果产生的影响 , 比如:我国台海局势会影响我国的对外政策; 入世更会影响到我国各个行业的政策 , 这一切都给政策评估增加了难度。

3. 政策资源的混合和政策行为的重叠。任何一项政策都不是孤立、单独存在的。在我

国社会主义现代化建设过程中 , 往往会有许多政策同时被执行 , 也同时发挥作用 , 这样一来 , 无疑就导致了政策资源的混合和政策行为的重叠。政策资源的混合会造成实际操作中难以辨别某笔经费是否属于某项政策的单独投入 , 而且使得政策成本不易确定 , 从而增加了政策评估的难度。政策行为的重叠则使不同政策的效果混合在一起 , 相互影响 , 甚至相互干扰 , 因此 , 实践中很难分清某项政策的实际效果和影响力 , 难以进行高效的政策评估。

4. 有关人员的抵制。政策评估必然要涉及到有关事实的描述 , 是非得失的评判 , 责任利

益的分配 , 因此 , 政策运行的各有关人员会基于自身的利益而阻挠或反对政策评估的进行。而这种阻碍力量的大小往往是政策评估成败的关键所在。在我国的政策评估过程中 , 政策评估者与决策

者、执行者之间发生矛盾、冲突是常有的事。当因为决策者的主观失误导致错误而要承担责任时 , 他们会制造种种可能的理由来抵制或将评估引入歧途。而对于执行者而言 , 因为评估者强调的客观性和公正性使执行者感到威胁和愤怒 , 而且评估者会打乱他们的行动计划和日常生活 , 妨碍预期目标的实现。如果政策的错误有执行者的原因和责任 , 他们也多同决策者一样 , 想方设法阻挠或反对政策评估。政策对象由于从错误的政策或异化的政策中获得既得利益或者为了保护其局部利益 , 也会通过相关的途径干扰或阻碍政策评估。

5. 评估资料和经费的缺乏。资料和信息是进行政策评估的基础。如果没有足够、可用的

与政策及其运行相关的资料和其他方面的政策信息 , 政策评估就很难进行 , 更谈不上客观公正。然而在我国普遍的情形是由于有些政策机关不重视资讯管理 , 出现资料不完整 , 统计数据不准确等现象 , 使得政策评估难以获得精确的资料 , 用以分析政策的运行过程及其结果。再加上那些抵制政策评估的人员会拒绝提供相关资料或者只提供那些对他们有利的资料 , 这样一来就更增加了评估的难度。政策评估需要投入相当的经费、设备、时间与人力 , 这些投入能否获得也是评估工作的关键。在我国 , 除非有专用的资金来源 , 否则要从决策机关或执行机关获得评估经费是相当困难的 , 因此没有必要的评估经费 , 政策评估活动也就难以开展了。

6. 评估结论不被重视。在我国 , 政策评估的结论缺乏影响力 , 不被有关部门重视是一个不

争的事实 , 使得政策评估活动难以发挥其应有的作用 , 这也是导致我国评估研究发展缓慢的一个重要原因。当政策评估的结论与政策支持者的期望不一致时 , 往往会受到他们的指责、批判 , 认为结论有片面性 , 不值得重视。即使政策评估的数据相当明显 , 足以证明政策相关人员的绩效不佳时 , 他们也还会提出种种难以一时说清的理由加以反驳。当前这种现象在我国比较普遍 , 如不加以排除 , 政策评估就无法进行 , 政策评估也就失去了其本身的意义。

二、推进我国政策评估的对策

1加大宣传力度, 切实提高对政策评估工作及其意义的认识。与政策过程的其他环节相比 ,

政策评估无疑是最不引人注意 , 也是最薄弱的环节。当今世界一个普遍的现象就是政府每年在政策制定、政策执行环节上耗费大量的人力、物力、财力 , 然而却很少有政府或组织去关注政策评估 , 相应地在政策评估上的投入也少得可怜 , 而我国政府也不例外。究其原因 , 主要的一点就在于人们对政策评估缺乏应有的重视。因此 , 当务之急是必须转变人们的观念 , 加强思想建设。首先 , 要加大宣传力度。各级政府和政策评估工作者要利用各种媒介包括报纸、杂志、电视、网络等渠道加大宣传的力度 , 充分发挥我国社会主义媒体的优势 , 使人们

从根本上改变过去陈旧的观念 , 重新认识到评估的作用和意义 , 特别是各级政府和相应的政策部门 , 更应充分认识到政策评估在促进政策科学化、民主化方面的功能作用。其次 , 要端正政策评估的指导思想。政策评估的根本目的是旨在促进决策的科学化、民主化和政策效果的优化。因此 , 政策评估要本着实事求是的态度进行 , 除了总结经验 , 肯定成绩之外 , 更要发

现问题 , 找出不足 , 探究原因 , 发挥其诊断和批判的功能 , 而不应是决策者沽名钓誉的手段。

2. 加大对政策评估的投入。任何一项工作都离不开必要的人力、物力、财力的支持。俗

话说:“巧妇难为无米之炊”, 就是这一道理 , 政策评估也不例外。然而事实上 , 我国各级政府对政策评估的投入都十分的有限 , 因而可以说 , 投入不足是制约政策评估工作顺利进行的一大障碍。因此 , 各级政府除了从思想和观念上要重视政策评估之外 , 更应在现实中加大对政策评估的投入 , 以确保政策评估的顺利进行。具体说来 , 主要在三方面:一是评估人才方面。各级政府要配备掌握评估方法与技术的评估人员 , 这是保证评估工作顺利进行 , 评估结论客观、公正的前提。二是要建立相应的评估组织。没有相应的评估组织的存在 , 政策评估工作将难以开展。三是要投入必要的经费。经费的充足与否在一定程度上决定了评估工作能否顺利推行 , 可以说 , 没有相应的投入 , 政策评估将成为“水中月、镜中花”。 3. 拓宽和健全政策评估的信息渠道及系统。信息是决策的前提和基础 , 也是评估的依据。没有真实、详尽的资料 , 政策评估的客观性、科学性将无从谈起。所以我国政府应该拓宽政策评估的信息渠道 , 建立起覆盖全社会的信息网络系统 , 最大限度地实现决策中心、评估组织和公众之间的有效沟通 , 最大程度地避免信息的截留、失真 , 以保证政策评估组织能够获得真实、详尽的信息。为此 , 我国各级政府和决策机构除了法律应予保密的信息之外 , 其他一切有关公共政策制定的背景、执行状况、评估结论等情况应通过公告、网络等各种形式及时向社会传播 , 增强政府行政过程的透明度 , 杜绝“黑箱”操作。对于政策评估组织来说 , 将有利于其在节约成本的前提下尽可能多地获取信息 , 降低评估成本 , 有利于评估方法和评估结论的传播 , 便于及时了解政策效果。对于公众来说 , 可以借助各种信息渠道 , 发表自己对有关政策的意见和建议 , 以促进决策的民主化。

4. 要选择恰当的评估方法和技术 , 以提高评估结论的可信度。政策评估决不是一项轻而易

举的工作 , 要求评估者应熟练地掌握各种评估方法和技术。目前常见的评估方法有前后对比法、对象评定法、专家判断法、自我评定法等; 政策评估的技术主要有计划评判技术、重要路径法、成本利益分析、成本效能分析等等。这些方法的内涵 , 使用的方法 , 演算的程式 , 成本利益折扣的原则均须精练。应该说每种方法与技术都有其优缺点 , 都有其适用的范围。因此 , 评估者要能够根据我国具体的情况 , 灵活地加以选择和运用 , 必要时可以综合运用各种方法和技术 , 以提高评估结论的可信度。

5. 明确政策目标 , 精选评估对象。政策分析者在评估一项政策的成败之前必先诊断有无任

何社会问题的存在 , 以及界定各项目标 , 用以指出如何进行或采取何种行动来改善哪种情况。评估者在评估政策之前必须了解此项政策制定的初衷是为了解决什么问题 , 它的预期目标又是什么 , 否则政策评估将失去“参照物”, 评估者将无所适从 , 评估的结论更谈不上有效性。因此 , 任何一项政策都要尽可能地明确目标。此外 , 还应精选评估对象。理论上说任何一项政策都应得到评估 , 现实中由于人力、物力、财力的有限性 , 以及政策本身的因素 , 不是每一项政策都可以得到评估。因此 , 评估者必须审慎精选评估对象 , 以确保我国有限的评估资源得到充分、高效的利用。

6. 把政策评估纳入制度化轨道。要真正有效地进行政策评估 , 制度是保障。为实现我国政

策评估的制度化 , 应朝以下方面进行努力:首先 , 实现政策评估工作的程序化。通过制度规定除象征性或符号性的公共政策外 , 各项政策在可能的情况下都应进行程度不同的评估。评估者应本着实事求是的精神 , 力求评估系统、全面、公正。评估结束后应及时撰写评估报告 , 并将评估结论公布于众。其次 , 要建立评估基金。政策评估是一次庞大而复杂的系统工程 ,

需要大量的人力长期深入到实践中去收集各方面的信息 , 需要耗费巨额资金。因此 , 必须建立政策评估基金 , 以免政策评估成为“空中楼阁”。最后 , 要重视评估结论 , 消化、吸收评估成果。任何一项公共政策都必然涉及到社会资源的分配 , 为防止决策者随意决策 , 执行者滥用职权 , 必须通过制度将评估结论与有关人员的奖惩直接联系起来 , 真正实现政策过程的权、责、利相统一 , 使政策评估在我国发挥其应有的作用。

总之 , 政策评估发展的历史较为短暂 , 在我国尚处于起步阶段 , 需要加以建设、规范、完善和发展的地方还很多。我们既要看到政策评估在整个政策过程中的重要意义 , 也要认清其所面临的困难和今后的发展方向 , 因此说 , 政策评估发展任重而道远 , 需要各级党委、政府与社会各界的有志之士共同付出长期不懈的努力。