国家公务员绩效考核指标体系实证研究

SOCIALSCIENCESINNANJING No.7 Jul.2006

行政学研究

国家公务员绩效考核指标体系实证研究

秦晓蕾

1

王强

2

(1南京大学商学院博士研究生南京(2南京大学公共管理学院教授南京

二 六年第七期

210093)210093)

摘要:国家公务员绩效指标体系设置及实施好坏直接关系着政府发展的方向,本文以此为问题,从苏南政府机关绩效调查的数据入手,对绩效考核指标的设置、绩效考核指标实施、绩效考核指标的反馈及绩效价值导向进行实证分析、找出问题并提出对策,最后提出了本研究的不足和对公务员绩效考核实证研究发展的展望。

关键词:公务员;绩效考核;指标体系;实证分析

中图分类号:D035.2 文献标识码:A 文章编号:1001-8263(2006)07-0064-05

南

京社会科学

一、文献回顾

在西方公共部门,各国普遍实行的公务员指标体系,注重对公务员实绩的考核成为西方公务员考核的中心宗旨。英国在1854年开始推行公务员功绩考核制,经过1870年及随后的不断改革,已建立起注重工作表现与功绩的考评制度,考评内容包括考勤与考绩两个方面。英国现行的考绩,是一种考察报告审核制,考核内容分为10项:业务知识、人格性情、判断力、责任心、创造力、可靠性、机敏适应性、监督能力、热心程度与行为道德。美国则在50年代开始改革考绩制,实行工作考绩制,着重对与工作有关的能力与表现实行考核,包括工作数量、工作质量和工作适应能力三个方面的因素。政府部门和公共组织的绩效评估在80年代受到了极大的重视和青睐,这是因为传统的官僚政治体制不注重效果,导致了机构臃肿、效率低下、资源严重浪费。进入90年代,当代关注的焦点逐渐转向了效益和 顾客满意!,质量被提到了重要地位。1993年,美国第103届国会颁布了∀政府绩效与结果法案#(GPRA)从而以立法的形式明确了绩效评估的概念与制度,将政府绩效评估运动推向了高潮。除了美国和英国外,荷兰、澳大利亚、法国等国家都将绩效评估作为政府改革的一个重要组成部分,以此提高政府效率和服务质量。JonathanBoston(2000)在研究公共部门绩效评估变革时,以新西兰最近发生的公共绩效评估的变革为例,认为任何公共人力资源的变革都是整个公共管理体系中的一个重要环节,在他的文章中谈到,公共绩效评估的关键问题(Standardproblems)在于1、选择合适的标准来评估和界定什么是 成功!;2、决定怎样去测量及获得相关的依据(securingtherelevantevidence);3、怎样解释这些依据(Interpretingtheevidence);4、达到全面评估(Arrivingatanoverallassessment)。

西方新公共管理的思潮也冲击着我国行政管理学者的思想,于是学者们也开始用全新的视角来对我国公务员绩效指标体系进行研究。

石伟,崔修利(2004)对公务员的德、能、勤、绩四维度的绩效结构进行实证研究,通过对2003年

行政学研究

SOCIALSCIENCESINNANJING No.7 Jul.2006

某市直系统领导干部的考核结果,运用因素分析发理念,运用企业先进的绩效评估指标体系考核方现,大部分考核数据都仅能获得1个公共因素。他法,推动了考绩为中心的公务员考核指标体系发们认为现行的公务员考核德、能、勤、绩四维度的绩展。

效结构可能存在问题,

二、调查问卷的编制与数据整理

王韬、吴建南(2004)试运用层次分析法与模为了获得全面翔实的数据,本次调研采取相关糊评判法来对国家公务员考核定量化进行研究,采文件资料阅研、员工问卷调查、以及抽样访谈相结用层次分析法,确定了一级考核指标因素和二级考合的方式,做到点面结合,期望能对政府部门绩效核因子的权值,并建立了模糊综合测评的模型(以指标的现状、员工意愿及目前存在的问题进行全面非领导职务公务员为例说明了该模型的应用方法,了解和准确把握。在调查问卷的编制上,笔者从操在他们的非领导职务公务员考核指标体系中,一级作层面、制度层面、价值层面进行调研,具体来说,指标为思想品德、工作能力、勤政为民、工作实绩、除了对公务员的考核指标进行调查外,我们还对考廉洁奉公。

核周期设定、考核主体、考核实施操作工具、考核结王鲁捷、陈龙、崔蕾(2005)对市级政府绩效评果反馈等情况进行了调研。共发放问卷300份,回估指标进行了研究,他们根据平衡评分卡的原理,收284份,回收率高达95.3%。访谈则采取封闭从地方建设、公民服务、内部管理、创新和学习四大式访谈方式,主要对象为公共部门的高、中层核心方面对政府绩效指标体系进行设计。

管理层,共访谈8位。调研对象结构分析如下表所总而言之,中国公务员指标体系研究在原有示:

德、能、勤、绩的基础上,加入了新公共管理的基本

三、调研结果

在考核指标的具体设定中,按所选指标频数高低,(一)考核指标设定

依次是工作完成的量、业务水平、廉政勤政、组织纪考核指标的设定一直是绩效评估中的难点和律性、敬业精神、工作完成的质等。可以看出,这些重点,所以西方诙谐的称之为 阿基利斯的后脚政府部门的绩效考核指标总体来看还是比较量化跟!,意为它是考核中的薄弱环节。我们调查的这的,也非常关心专业工作的绩效,其次是对组织的些政府机关基本上是一些行政执法类管理部门,访忠诚度,对工作态度等方面的重视,在调查结果中,谈的几位组织领导因注重不断学习、更新知识而对培育下属能力是最不被关注的指标,这是一个值得组织的战略有着非常清晰而深远的认识,但是组织我们关注的问题。

领导是否能通过绩效评估的指标设计把他们的战(二)考核指标的实施

略目标、战略思想进行层层分解从而贯穿到组织中在绩效考核实施过程中,考核主体的设置也是层、基层的每个细节末梢?从调查的结果来看,大非常关键的,在考核主体的研究中,有360o

考核,多数的员工是认可的,也就是说大多数的公务员在即全方位考核,包括上级、下级、同级的考核;180

o

明确的工作计划的指导下工作,认为绩效指标是否考核,即上级、同级为考核主体的绩效考核;90o

考与组织战略相联系的调查结果表现得更为肯定。

核,即只有上级作为考核主体的垂直考核。一般来

65

二 六年第七期

南京社会科学

SOCIALSCIENCESINNANJING No.7 Jul.2006

行政学研究

果只进行垂直考核,只会形成 对上负责,对下不负责!,把有利于自己的信息汇报给领导,将不利于自己的信息过滤掉,产生严重的信息不对称,最后导致政府失灵。因此,在直接上级进行考核的同时,也应引入其它考核主体。调查数据显示,有105人选同级考核,只有43

人选下级考核。

看,效率最高的当属90度绩效考核方法,但对于政府部门这样一种特殊的组织,

却恰恰不能只用

二 六年第七期

南京社会科学

在这里特别要分析的是 您所服务的公民或企业群体!这个考核主体,在调查结果中,只有54个人选择了由 您所服务的民众或企业群体!进行考核。随着我国政府由 婆婆!型向服务型政府转变,民众满意原则越来越受到社会的重视。民众作

90度绩效考核方法。从调查结果来看,有245位公务员选了直接上级考核,是政府部门最主要的考核主体。直管领导作为独立的评估主体,具有不可替代的优势,评估对象的直接领导熟悉业务、熟悉部属,了解下属部门的运作情况,工作质量的高低,政令贯通的程度。同时,直管领导的评估还可以作为一种平衡艺术,使一些在其他评估指标中难以被精确反映的工作绩效表现出来,以某种定性方式弥补现行定量评估的缺陷(卓越,2004)。但如为考核主体,不仅体现了政府建设开放、民主型政府的思想,更能在每年迅速地反馈政府的服务质量、行风建设、勤政廉政建设等一系列情况。美国国家公共生产力中心主任马克∃霍哲教授(2001)非常重视公民作为评估主体的作用,他认为: 只有政策制定者和市民积极主动地参与业绩评估----即参与让政府机构对他们的开支负责,对他们的行为负责,对他们的承诺负责这样的评估过程,上述的多重目标才能实现。!

行政学研究

SOCIALSCIENCESINNANJING No.7 Jul.2006

在操作方法的调查数据中,我们发现在这些政大程度上满足了社会 企业 公众的需要,这府部门宽带网络已很普及,但他们并没有把先进的就是顾客满意原则。从调查结果可以看出,大多数网络技术运用到考核当中去,考核基本还是用手工的公职人员对自己组织的绩效评估的价值取向并操作。

不十分清楚,几乎每个价值取向都有同等比例的人(三)绩效考核结果反馈

选择。或者从另一个角度看,这个政府部门的绩效

在考核结果反馈调查中,仍有29.2%公务员评估同时兼顾了三个价值取向。

不清楚自己的考核结果,从激励角度来看,如员工根本无法知晓自己的绩效等级,那么绩效评估将不具有激励作用。而调查数据显示,相当一部分公职人员根本没有机会和直接领导进行绩效面谈,看来,大多数的公职人员并不知晓自己获得绩效等级的原因,更不清楚自己需要哪些改进。这也是公共部门绩效评估显露出来的一个很大的问题,为了考核而考核,长此下去,大家就会对此失去积极性,走

四、分析与讨论过场则成为必然。

(一)问题分析

经过认真的调研和分析,笔者发现调查对象的考核指标问题突出表现在以下几个方面:

1.考核指标结构维度不能清晰地指向战略目标。

同时也没有结合单位具体使命的不同在德、能、勤、绩、廉基础上对指标结构进行再设计。在二级考核指标中,德、能、勤、廉的考核个人能力、特质的指标所占比重偏多,而对工作实绩的衡量指标过少。

2.考核指标中忽略了公务员学习与成长指标的重要性。

培育下属只是高层、中层领导主观意识与经验累积的主观表现,没有在绩效考核指标中予以细

(四)考核指标主导价值探索

化,更没有关于职员职业生涯开发的指标。

政府绩效评估的价值取向,一直是我们研究的3.考核主体过于单一。

重点,政府部门绩效评估的价值取向,是以效率价除了直接上级的考核外,应该引入公共部门服值、公共价值还是以满意度原则为中心,则各有说务对象的考核;公共部门的很多公职人员每天的工法。在民主的政治架构内,政府行政就其本质而作便是为公民或企业群体提供生产或生活各方面言,不是管制,而是服务。作为管理对象的社会 的保障或便利,因此,其工作绩效怎样,公民或企业 企业 公众是政府行政环绕运行的中心,政府群体最有发言权。

只不过是一个富有高度权威的公共服务组织。因4.考核技术手段还只停留地手工操作阶段。此,评价政府绩效优劣,主要不是看它投入了多少这说明公共部门的管理层对于绩效考核并不资源,做了多少工作,而是考察它所做的工作在多

重视,大多认为这是一种流于形式无需花太多精力、太多成本的事情,不愿意投入太多的技术支持。

67

二 六年第七期

南

京社

会

科学

SOCIALSCIENCESINNANJING No.7 Jul.2006

行政学研究

%1&卓越:∀公共部门绩效评估的主体建构#,中国行政管理,2004,5。

%2&[美]戴维:∀奥斯本等.改革政府∋∋∋企业精神如何改革着公营部门#,上海译文出版社,1996年3月版,第121页。

%3&[美]加里∃德斯勒:∀人力资源管理#,中国人民大学出版社,PrenticeHall出版公司,1999年6月版。

%4&[美]迈克尔∃比尔等:∀管理人力资本#,华夏出版社,1998年10月版。

%5&[美]史蒂文∃科恩、威廉∃埃米克:∀新有效公共管理者#,中国人民大学出版社,2001年11月版。

%6&周志忍:∀当代国外行政改革比较研究#,北京国家行政学院出版社,1999年4月版。

%7&焦柯闻:∀政府投入的绩效评估#,∀行政事业财务#,2000,5。

%8&[美]保罗∃尼文著:∀平衡计分卡#,中国财政经济出版社,2003年3月版,第203-204页。

%9&[加]加里∃P∃莱瑟姆、肯尼斯∃N∃韦克斯利:∀绩效考评#,中国人民大学出版社,2002年版,第130页。

%10&陈建明:∀关于中国实施绩效管理的障碍性分析#,∀中国行政管理#,2005,11。

%11&戚鲁:∀南京地税绩效管理探索与实践#,∀中国行政管理#,2005,11。

%12&祁光华、张定安:∀我国公共部门绩效管理问题分析#,∀中国行政管理#,2005,8。

%13&王鲁捷、陈龙、崔蕾:∀市级政府绩效评价研究#,∀中国行政管理#,2005,8。

%14&王韬、吴建南:∀国家公务员考核量化测评方法研究#,∀陕西省行政学院陕西省经济管理干部学院学报#,2004,2。

%15&Gabris,GeraldT.Ihrke,DouglasM.DoesPerform anceAppraisalContributetoHeightenedLevelsofEmployeeBurnout?PublicPersonnelManagement,Summer2001,Vo.l30(2):157.

%16&JonathanBoston,Thechallengeofevaluatingsys temicchange:thecaseofpublicmanagementreform.Interna tionalPublicManagementJournal2000,3.:134

%17&Taylor,PaulJ.;Pierce,JonL.EffectsofIntrodu cingAPerformanceManagementSystemonEmployees'Subse quentAttitudesandEffort.Fall1999,Vol28(3):423.

PublicPersonnelManagement,

5.基本上没有绩效面谈或其它形式的绩效反馈。

这使得大多数员工并不知道自己获得绩效等级的原因。没有绩效面谈,会阻碍上级对下级的正式信息传输机会,但这并不代表下级并不关注自己获得某个绩效等级的原因,由此,非正式途径的信息传输则会成为主要渠道,直接导致的后果就是信息传输扭曲,上下级关系、组织氛围都有可能受到影响。

(二)对策与建议

针对以上分析问题,笔者谨提出以下两点建议: 二 六年第七期

1.根据国家的整体战略目标-十六届三中全会提出了科学发展观,再结合本单位的具体使命,对绩效考核维度可进行再设计(现有些样本单位已在实行一些改革),把结果指标与过程指标相结合,外部服务公民或企业群体满意指标与内部管理指标相结合,加入学习与成长指标维度,突出对公务员实绩的考核。

2.绩效考核说到底只是一种管理手段,它的目的是激励,所以不能为了考核而考核。首先必须获得单位高层公务员的重视与支持,把公务员考核纳入到整个单位的人力资源管理轨道中去,比如考核结果对考核对象的薪资涨幅、职位升迁都有一定的决定作用等等,这样才能赋予考核真正的意义。

五、研究不足与展望

本文的数据主要来自南京、常州两地的政府部门。因而,我们的研究主要反映了我国较发达地区政府机关的实际。另外,我们的数据是截面数据,这也是本项研究的一个主要限制。在数据整理过程中,有些调查样本单位已对绩效考核进行了改革,所以应对样本进行追踪调查,以进行后续研究。

在我国关于公共绩效管理的实证研究还不多,本研究可以考虑在理论框架、数据分析方法上进一步完善的基础上,扩充样本数据、并对样本进行跟踪调研,以推进公共部门绩效考核实证研究的发展。

南

京社会科学

%责任编辑:宁 津&

参考文献: