关于对基础设施建设有关问题的调研

关于对基础设施建设有关问题的调研

市住建委

今年，市委在六届七次全会提出创建全省新型城镇化试点示范市，为全面深化创建工作，住建委对基础设施建设有关问题进行了深入调研。结合“五城同创”之一的国家生态园林城创建、“十二五”中期（即2013年6月30日止，下同）规划完成情况、我市城镇化进程、基础设施应急谋远的需求、资金保障和工程建设质量、安全、廉政要求，进一步明确基础设施的建设标准、规模、时序、资金及管理问题，为创建新型城镇化试点示范市提供参考。

一、关于基础设施建设标准

城市基础设施主要分为工程性基础设施和社会性基础设（本文仅研究主城区工程性基础设施）。工程性基础设施，一般指能源系统、给排水系统、交通系统、通信系统、环境系统、防灾系统等工程设施。住建委组织建设的工程性基础设施主要有排水（污水处理）、城市交通、环境、防灾等系统，包括城市道路、桥梁、隧涵、人行道、排水（污水处理）、园林绿化、燃气等内容。

目前，国家在城市基础设施建设方面尚无明确的定量标准。但是，我们可以将各类城市创建标准作为参考，评价基础设施的建设水平和未来一个时期的建设规模。在这些城市创建标准中，主要是以城镇人口基础设施人均占有量和与建成区的比值即设施的密度来衡量。如人均道路面积和城市道路的每百平方公里密度是考察一个地区城市道路建设水平。

下面，按照这一方法，来确定基础设施建设标准，为估算未来的建设规模提供依据。

1、人均道路面积标准。人均道路面积是指按城镇人口计算平均每人拥有的道路面积。道路面积是城市（县城）路面面积和与道路相通的广场、桥梁、隧道、人行道面积，人行道面积按道路两侧面积相加计算，包括步行街和广场，不含人车混行的道路。参照国际上现代化城市人均12平方米标准，后来该项指标被确定为全面小康的目标值。

2、园林绿化建设标准。当前，我市正在开展“五城同创”，其中“国家生态园林城”标准是“五城”之中与基础设施建设最密切、考该范围最广、标准最高的城市创建标准，生态园林城申报必须以获得“国家园林城市”、“国家节水型城市”、“国家卫生城市”、“国家环保模范城市”命名，且获得国家园林城市命名3年以上为前提。园林绿化基础设施建设参考这一套标准，具有权威性，既可以为基础设施的投资额度提供参考依据，也可以向为创建国家生态园林城这一目标而努力。（见附表一）

3、排水及污水处理标准。按照国家生态园林城市创建标准，城市污水处理率达90%，根据这一指标，制定科学合理的排水（污水处理）规划。

4、燃气设施建设标准。国家目前对燃气设施建设无定量标准，同时各类城市创建中也未涉及此标准。按照“十二五”规划，到2015年末，新建铺设天燃气管道87公里，天燃气年用气量11.2亿立方米，增加天燃气用户14万户，逐渐减

少液化石油气用户，燃气普及率达95%，管道气化率达60%。

二、关于基础设施建设规模

通常，城市基础设施规模要建多大是由城镇人口的规模决定的，能建多大则是由当地经济发展水平决定的。要确定我市城市基础建设规模，必须参考城镇化发展进程、“十二五”规划和城市创建有关标准。目前，我市的城镇化率达62.09%，预计到2015年城镇化率达67.5%，换言之就是未来三年有近6万人从农村转移到城市，未来三年，我市的基础设施建设模要按照6万人的标准新增。同时，按照“十二五”中期基础设施建设完成情况，也可对基础设施的建设规模进行评估。（见附表二）

1、城市道路规模。规划到“十二五”末城市道路人均14平方米，到“十二五”中期止，新增城市道路120万平米，人均道路面积14.43平方米，提前完成“十二五”目标。但按照城镇化进程，城市道路面积还需要新增72万平米。

2、园林绿化规模。规划到“十二五”末，人均公园绿地面积11.5平方米，建城区绿化覆盖率43%，建城区绿地率37%。主城区建成区绿化覆盖面积为1253.20公顷，绿化覆盖率达25.32%；建成区绿地面积为1220.28公顷，绿地率24.65%；建成区公园绿地面积为424.05公顷，人均公园绿地面积达

9.42平方米。按照规划，到“十二五”末还需增加绿化覆盖面积875.30公顷，需增加绿地面积611.22公顷，需要增加公园绿地面积93.6公顷。如果按照国家生态园林城市二星标准建成区绿化覆盖率≥40%、建成区绿地率≥35%、人均公园绿

地面积≥11.5。建成区绿化覆盖率还需增加14.68%增加807公顷、建成区绿地率还需增加9.36%增加514公顷，人均公园绿地面积还需增加2.07%，增加69公顷。

3、排水及污水处理设施规模。到十二五中期，主城区污水处理率已达到88.7%，主城区污水处理设施及配套管网建设取得突破性进展。但针对老城区雨污合流现状，正在逐步实施老城区截流式合流制排水系统改造工程，目前已经完成2座雨污水调蓄池前期设计招标工作，预计增加雨污水调蓄能力3万立方米。针对城市排水管网目前现状，将新建青天湖、桥东、莲花山3座污水提升泵站，在建的三座泵站预计今年年底前完成。

4、燃气设施建设规模。依据十二五规划，燃气设施还需增加天然气管道40公里。

三、关于基础设施建设时序 目前，我市在基础设建设项目计划编制和实施过程中总的指导思想是民生优先、发展优先，也是基础设施建设时序的总要求。按照应急谋远的思路，总体上做到“三个突出 ”：一是突出改善市民居住生活环境和提高市民幸福指数的民生工程，让人民群众有一个良好的生活工作；二是突出为经济社会提供平台服务的发展工程；三是突出完善城市功能和提升城市品位的品质工程。同时，努力把握“三个原则”：一是

把握跨年度续建工程优先完成；二是把握适度新增新建工程；三是把握“有所为、有所不为”，把有限的资金用于关键性重点工程。这是宏观层面的时序要求。

通过目前城市基础设施现状分析，我们也可以清晰地发现一些具体项目建设时序需要调整。一是必须在园林绿化建设上下功夫。由于建成区面积随着城镇化率的不断提高而增大，十二五期间，规划的几个大型的园林绿化项目均未启动，同时，建成区面积和园林绿化面积都是动态变化的过程，必须以“国家生态园林城市”创建为契机，尽早列入部分园林项目建设和实施多层次的增绿工程，狠抓绿地率的提升，为“创园”打下坚实的基础。二是要加快排水（污水）管网建设。虽然“十二五”期间主城区污水取得了突破性进展，但是“五城同创”中污水处理率、洋澜湖综合治理和老城区雨污分流改造均关系到“创卫、创模、创园”等多个城市创建工作，且考核的是建成区的污水处理工作，我们还有多个新区和特色镇尚未建设污水处理设施，要认真编制《鄂州市城乡一体化污水处理和再生利用专项规划》并尽快组织实施，确保全域污水处理达标。三是加快重大城市道路、桥梁建设。目前在建的吴楚大道、鄂州大道、重载车货运通道（新港路）都是支撑城市发展的重点工程，要认真协调解决这些工程中存在的问题和困难，确保工程按时完工。四是加快燃气设施建设。燃气设施建设是关系到千家万户的民生工程，必须加快建设步伐，按照城市一体化的要求，着力推进燃气管道向新城和乡镇延伸，进一步提高燃气普及率。

四、关于基础设施建设资金保障

资金保障问题是基础设施建设项目能否顺利实施的关键。要采取多种举措，拓宽融资渠道，破解城建资金的瓶颈问题。一是继续争取中省投资。根据国家和省级政策要求，积极做好城市供水、生活垃圾、污水处理、危险废弃物和医疗垃圾处理等城乡基础设施有关项目前期工作，并落实配套资金，争取国家投资。二是加大利用外资力度。要通过采取放开领域、简化审批程序、优化政务环境与投资经营环境、创新融资方式等措施，吸引外商直接投资。同时，继续加大争取外国政府援助贷款和国际金融组织机构贷款力度。三是扩大银行贷款。规范城建项目建设法人，对没有还贷能力的项目建立政府偿债基金，建立和完善还贷机制，吸引银行贷款。围绕创新贷款方式，出台《城市基础设施项目收费权和收益权质押办法》，搭建融资平台，加强银企合作，加大利用银行贷款。建立政府服务平台，充分发挥金融机构和社会中介服务体系作用，形成良好的投融资环境。综合利用信贷、债券、信托、股权融资等多种金融工具，满足城市基础设施建设资金需要。四是注重直接融资。城乡基础设施项目建设法人，要创造条件主动上市融资。在国家放开企业债券发行控制条件下，鼓励好的项目通过发放企业债券融资。五是扩大招商引资。要在建立公共产品的市场价格机制基础上，逐步理顺公共产品价格，为招商引资创造条件，鼓励省内外资金采取独资、合资、合作、联营、项目融资（BOT 、TOT ）等多种方式，参与公共交通、供水、供气、垃圾和污水处理、

园林绿化等城乡基础设施建设。要进一步完善BT 融资方式，加大BT 的还款周期，创新还款模式，加大BT 、BOT 在基础设施领域投资的比例额度，比如用其他资产进行臵换，以减轻城投公司的筹资压力。六是采取大集团运作方式建新城。比如与联发投、高新投、长江投、中合建等大型的投资集团合作，进行规模化、多功能的地块运作，构建投融资的大平台来建设新城。七是地方利用自身财力来融资、投资。 五、关于基础设施建设管理

（一）完善项目决策审批机制和工程前期工作。在项目决策阶段，要做好工程的项目建议书、可行性研究、初步设计、勘察、施工图设计、施工图评审等前期论证工作，避免工程仓促上马。建立投资项目公示制度、听证制度，增加政府投资决策工作的透明性。建立项目投资计划评审制度，维护投资计划的严肃性和控制性作用。在勘察设计等前期工作阶段，勘察、设计单位应确保项目勘察和设计成果的深度达标，在施工过程中，为防止出现因勘察、设计深度不足，延用旧标准、技术与实际脱节，造成工程设计变更，从而增加工程投资的现象，应建立对勘察、设计单位经济责任追究制度。

（二）规范招标投标和发包管理。严格执行《招标投标法》，对规定范围内的政府投资工程，均应通过招投标程序确定实施单位。进一步强化对招标投标活动的执法监督和行政监管。协调公安机关开展专项整治行动，加大对围标串标、买标卖标等违法行为的打击力度；相关行政主管部门要加大

对出借资质和挂靠资质投标、非法转包和违规分包行为的打击力度；市招投标监督管理部门要加大对招标代理机构违规操作行为的查处力度。项目中标后，要加强与项目有关现场人员、机械设备、工期进度、违法违规查处等工作的管理力度。对于年度城建项目建设计划外临时新增的抢险工程、迎检工程、应急工程，如达到招标标准，原则上应按照法定程序组织招投标。个别项目因时间原因，无法履行招标程序的，为开辟绿色通道、减少流程、加快进度、规避风险，必须进一步研究建立规范的流程，强化各流程监督，真正将廉政风险防控落到实处。

（三）严格合同和工程款管理。除招标过程中要约定投标单位法定代表人和项目经理到场参与开标外，在签订合同过程中，必须要求中标单位法定代表人或项目经理到招标单位签订中标合同。做好合同备案管理工作，重点审查招标人与中标人是否按照招标文件规定和中标人投标文件承诺的内容、条件、价格签订合同。合同价应与中标价一致，中标承建范围应与招标范围一致，并遵循“工程量清单”计量规则和计价方法，以控制项目总造价；要逐步完善合同管理体系和制度建设，建立健全合同归口管理、分级管理、授权管理等机制，签订合同主体应由建设主体签订，避免多层级签订合同。严格按照《鄂州市市政基础设施建设管理办法》和《鄂州市城市建设资金管理办法》规定，由项目建设单位（项目法人）具体负责核定工程进度，确定各项目工程进度款拨付额度和拨付对象。城投公司应将当期融资数量提前告知建设

单位，建设单位根据城投公司的当期资金量和各项目的实际情况，制定切实可行的资金拨付计划。城投公司严格按照建设方资金计划，将工程款直接拨付至各单位基本帐户。不得违规操作，不能将工程款付至施工企业基本帐户之外的银行账户，不能超前付款或拖欠付款。

（四）严格施工管理，严格变更签证。要进一步加强施工环节的管理，充分发挥市政基础设施建设领导小组和项目指挥部的作用，加强对项目建设的组织领导，加强施工全过程的管理，及时协调处理施工过程中的问题和困难。在施工环节，要严格变更签证，包括杜绝随意变更和“先干后变、先干后算”的现象，特别要加强工程变更的可行性研究和评审，尤其是重大设计变更、签证，必须建立分级审批和先报批后实施的制度。签证必须达到量化要求，尽量避免定性化和含糊不清的签证，避免滥用权力的现象发生。