论[反垄断法]对行政性垄断的规制
重庆科技学院学报(社会科学版)2009年第8期
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No.82009
论《反垄断法》对行政n生垄断硇规制
胡昱杉
摘要:联系行政性垄断的特点及我国相关立法的不足,阐述了通过《反垄断法》规制行政性垄断的必要性。分析了已施行的《反垄断法》有关行政性垄断的规定,认为仍有修改完善的必要。关键词:反垄断法;行政性垄断;反垄断执法机构;行政性垄断的责任中图分类号:D920.4
文献标识码:A
文章编号:1673一1999(2009)08—0(')53-02
作者简介:胡昱杉(1983一).女,四川大学法学院(四川成都610064)硕士研究生。收稿日期:2009-02-23
历经30年改革,我国现今仍处在完善社会主义市场经济体制的关键时期。培育充分、有效竞争的市场经济机制.对于促进社会公平正义、提升自主创新能力、提高社会经济活力的重要性是不言而喻的。与发达的市场经济国家相比.我国的行政性垄断可谓是一道独特。风景”,它是我国经济生活中名副其实的“看得见的手”。
垄断正成为我国现实生活中一个严重的社会问题。
二、规制行政性垄断的必要性
规制行政性垄断需要发挥法律的作用。(一)规制行政性垄断是市场经济的客观要求
反行政性垄断如今已是世界性的共同话题.在实行市场经济的今天.它也是我们无法回避的问题,原冈在于现代国家
一、对于规制行政性垄断的争议
素有“市场经济大宪章”之称的反垄断法,在我国经历了十多年的酝酿终于浮出水面。2006年,立法部门对反垄断法草案进行了初步审查。处于经济转型期的俄罗斯、乌克兰等国家的反垄断法都对行政簪断做出r专章规定。对我国的反垄断法中是否应包括反行政垄断的内容.曾经出现过争议。
在理论界,以中国社会科学院法学研究所王晓哗研究员为主的赞成论者认为,反睾断立法必须要立足于一国具体的国情。我固目前的反垄断立法要有准确的历史定位,目前行政垄断才是我国经济生活中主要的垄断形式。因此,我国反肇断立法除了要借鉴西方发达国家的立法经验对经济性垄断做出规制外.还必须依法对目前非常严重的行政垄断进行规制,要旗帜鲜明的反对行政性肇断”。
以中国人民大学法学院史际春教授为主的反对论者认为.行政垄断本质上是由我国转轨时期政治经济体制的过渡性造成,一部反垄断法担负不起反行政垄断的任务,行政性垄断只能通过进一步的政治体制改革来消除,而无需在反垄断法中加以规定“。
我国的立法部门对是否应在反垄断立法中规制行政垄断的问题犹豫不决。在2005年11月的反笮断法草案中.行政性垄断一章被全部删去.但在2006年立法机关的初审中,行政性氇断又被作为一章整体出现在草案中。
在我国经济体制转型过程中.有两股力量阻碍着健全统
职能转变过程中出现的“政府失灵”——政府不当干预经济。
在“市场失灵”之后.人们看到政府可以成为调节经济的力量,但政府职能的全面转变造成的另外一个后果就是直接导致行政权力有机会进入市场。一旦政府的公权力普遍且深度介人市场.政府或其授权的组织就有足够的能力去夸大和促进与它有利益关系的经济单位的发展3】,这就存在着严重扰乱经济生活和扭曲资源配置的可能性,造成市场经济的效率降低。与我国相似的经济转型国家普遍把行政性莹断纳入《反垄断法》的规制范围,其根本原因也是由于这个大的背景。正如徐士英
教授所说:“政府公权力和市场力量在限制竞争方面相互结合
的现象是所有市场经济国家所共有的。即使是市场经济相当成熟的国家.也同样不可避免地出现这种公权力与私权利结合产生的政府限制竞争行为(ep我们所说的行政性垄断)……只要一个国家的政府对经济进行干预和调节,就有可能存在政府失灵。而当这种‘政府失灵’与‘市场失灵’一样严重影响市场的竞争秩序时,政府机关.国有企业以及各种授权承担管理职能的公共组织就应当顺理成章地成为竞争法的调整对象。这是政府干预经济造成的行政行为经济化对法制的客观需求。在政府干预和市场运行之间砌起一道防火墙是必不可少的。州41
(二)我国对行政性垄断的法律规制不足
从我国目前立法的现状看,有关行政性垄断的法规还存
在许多不足。
第一.法律体系不完善。我国在出台反垄断法前,各种反
一、开放、竞争、有序的市场体系:一股力量来自于市场机制自
身,表现为经营者达成垄断协议、经营者滥用市场支配地位的行为以及经营者之间进行的可能具有排除、限制竞争效果的集中,这三种情形是所有实行市场经济体制国家和地区都有可能出现的,因而为各国的反垄断法所禁止;另一股力量来自于政府.主要表现为中央政府部门、地方政府及其所属部门以及具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力.人为地对市场进行条块分割.这是中国及其他经济体制转型嗣家所特有的现象。行政
垄断性的法规散觅于各种单行法律法规和零散而众多的条例、通知、暂行规定中。诸多立法形态的反垄断规定由于缺乏
统一的立法依据.往往表现出中央与地方或者地方之间的规定的不一致甚至相互冲突的现象,无法构成一个有机联系的反行政性垄断的法律体系。
第二,法律文件的效力层次低,且规制范围窄。我国目前
除了《反不正当竞争法》、《价格法》、《招标投标法》和《药品管理法》对行政性垄断做了一些规定外,绝大多数的规制文件是
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由国务院及其部委颁布的一些行政性法规,规章和政策性文件与法律文件效力层次参差不齐,且普遍效力较低,这显然与以反行政性垄断为重要内容的法律规范的J越用地位不相称。
疑的。上级机关能否真的做到责令改正.也是一个问题。另外,《反垄断法》规定在国务院设立反垄断委员会.反垄断委员会有协调反肇断行政执法工作的职权.但法律也没有对其管制行政乍断的职责作出明确规定,
第三.关于行政性垄断的责任问胚.对于一般氇断行为,《反垄断法》规定了行政责任和民事责任,但对于行政垄断则只规定了行政责任,且以行政处分为主.即对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。有学者分析了这种责任形式的合理性”。笔者并不反x,tx,I责任人员给予处分,但是,行政荸断的本质特征在于行政主体滥用行政权力限制竞争,行政垄断的责任主体应该首先或主要是行政机关.而且在其他一般垄断行为中往往存在受行政售断行为保护的企业,有时他们还负责具体实施相应限制竞争行为.他们从行政垄断中获取利益,因此也应当承担相应的赔偿责任。如果没有获利方或者获利方难以进行赔偿的话.应当考虑建置国家责任制度。由行政主体代表同家为其行政攀断行为负责.赔偿凶为这种垄断行为而给消费者或竞争者造成的损失。3j。
第四.关于其它法律的优先适用问题。《反肇断法》第51条第2款规定:“法律、行政法规对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力实施排除、限制竞争行为的处理另有规定的,依照其规定。”据此.一些行政法规的效力将优于全国人大常委会制定的《反垄断法》,这无疑会削弱《反垄断法》的权威,影响《反年断法》的实施效果。电信、银行、邮政、铁路、石油等行业郡有自己的监管机构或主管部门,如果这些机构都“另有规定”,且效力都高丁《反垄断法》,那么《反垄断法》就成了一纸空文了。而且《反垄断法》中包含众多的社会公共利益条款和产业政策的规定,如《反垄断法》第l条、第7条和第4条、第15条.第28条。这些内容尽管有其合理性,但却町能使企业和政府以“社会公共利益”为名.而主张产业政策优先,行行政垄断之实。
第三,缺乏明确而权威的反行政性垄断的执行机构。我国
《反不正当竞争法》所规定的行政性垄断的监督检查主管部门是工商行政管卵部门,这显然足不妥当的。埘于行政性垄断行为,1=商局只有检查权,没有处分权.这就商接影响了执法的力度。矧时,T商行政管理机关是各级政府的职能部门,人、财、物均受制于当地政府。难免受到地方政府的干预,影响执法过程的独立性与公正性。在实践巾,工商管理部门查处行政性垄断案件的屡屡受挫,更显得反行政性譬断的举步维艰。反行政性垄断的主管部门的}殳置不当是导致我国反行政性垄断执法疲软的重要原因。
三、《反垄断法》关于行政性垄断的规定
我国《反垄断法》第8条对禁止行政垄断做了原则性的规定,即行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,排除、限制竞争。《反垄断法》第5章列举了行政肇断的各种表现.第7章规定了行政垄断的法律责任以及法律适用。《反垄断法》第37条规定:行政机关不得滥用行政权力,制定含有排除、限制竞争内容的规定。明确把抽象行政垄断行为纳入其规制的范罔.这无疑是一个重大的进步,但同时该法对行政垄断的规定仍然存在许多不足。
第一,关于对垄断行为的界定问题。《反垄断法》第3条所界定的垄断行为包括经营者达成肇断协议、经营者滥用市场支配地位、具有或者可能具有排除限制竞争效果的经营者集中。只确认了世界各国通行的三大实体规范.即垄断|办议、滥用市场支配地位和经营者集中,没有包括行政性譬断。这就难免使人对行政性謦断行为违法性的认定产生怀疑,这种规定也导致《反华断法》难以对行政性垄断进行有效的管制和处罚。这与俄罗斯、东欧等同家相比明显落后。比如俄罗斯《关于竞争和在商品市场中限制垄断活动的法律》第4条规定,垄断活动是指经济实体或联邦行政权力机构、俄联邦各部fJ的行政权力机构和各市政当局所从事的与反垄断法规相抵触的行动,以及会趋向阻止、限制和排除竞争的行动。
第二。关于反垄断执法机构对行政性焦断的制裁权问题。《反譬断法》第51条规定:“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组匀{滥用行政权力,实施排除、限制竞争行为的.由上级机关责令改正:对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构叮以向有关上级机关提出依法处理的建议。”对于行政性肇断行为,行使制裁权的主体是“上级机关”.反垄断执法机构只有建议权。反垄断执法机构的建议.究竟能有多大的影响力?这实存难以令人有乐观的估计。上级机关并不是一个确定的司法机关,上级机关的工作人员也不一定具有很强的反垄断意识。法律也没有对上级机关纠正下级机关行为所需要的立案、调查、听证裁决等程序性事项作I叶j规定。更令人担忧的是,目前《反垄断法》缺乏独立权威性的执法机构.因此反譬断执法机构能杏敢于提出建}义,其建议能否得到“上级机关“的重视.恐怕都是值得怀
四、结语
《反垄断法》的颁布,为以《反攀断法》为主导构建行政性垄断的法律规制体系迈出了历史性的一步。反行政性垄断,因其复杂性和特殊性而注定是一个艰巨漫长的过程。《反垄断法》要想有效实施,还需要诸多相关的配套法规来补充和完善。我们也必须对《反垄断法》的功能边界保持清醒的认识,《反墨断法》作为我们反行政性毕断的主要武器,但不是唯一的。在强调《反譬断法》规制{i政性垄断积极作用的同时,不能
忽视与其他法规和部门严密配合。
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