关于创新农村土地流转制度的思考
农村经济2009年第9期
关于创新农村土地流转制度的思考
张红玲3 熊启泉
[摘要]土地流转能够有效改善土地资源配置效率, 进一步激活农业剩余劳动力的转移, 为建设现代农业提供广阔空间。不断提高的土地流转率, 表达了环境条件变化对新制度安排的强烈要求, 反映了以土地为代表的农业生产要素要求合理流动和优化配置的要求, 重大而迫切的现实问题。
[关键词][中图分类号]F 30112 [文献标识码]A [—0035(04) [作者]510642
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(简称农地流转) , 提高了经济效率, 。随着农地流转在全国各地迅速展开, 许多学者对此做了研究, 决策部门也非常关注。已有的研究主要从两个层面展开:一是从宏观方面探讨农地流转的基本情况、特点以及存在问题, 并进一步提出对策; 二是探讨农地流转的个体行为特征以及影响因素等。党的十七届三中全会在部署当前和今后一个时期推进农村改革发展时, 强调要大力推进改革创新, 加强农村制度建设, 完善土地制度和土地市场是农村改革的核心问题。但是, 在农村土地流转探索中也出现了一些不容忽视的问题, 这些问题是在农村改革和发展进一步深化过程中出现的, 也必须在改革和发展中加以解决。因此, 新的制度供给已经成为了一个重大而迫切的现实问题。
一、农村土地制度变革是环境变化的需求在制度经济学看来, 制度的基本功能就是以最小的社会资源实现社会福利的最大化, 每一项制度安排都有其特定的目标。恰当的制度变革就是制度目标与环境约束不断调适的过程。环境条件对制度的选择具有重要的影响, 我们判断一个制度好坏的标准是看制度与环境之间是否相容。这包含两个方
3本文作者张红玲现系仲恺农业工程学院讲师。
面的含义:一是在制度供给与制度需求之间要达到某种均衡状态, 若不均衡则要进行帕累托改进。二是制度对关联环境的适应, 若不适应则要对原有制度进行重新安排。从我国农村土地制度改革的历程来看, 每一次农村土地制度的变动都是制度目标与环境约束调适的过程, 是因为环境的变化而产生的制
〔1〕度变革。
11初始的农民私有制是政治的需要
新中国成立伊始, 通过土地改革所形成的产权制度是土地的农民私有制。这一制度安排是政治的需要。中国是农业大国、农民大国, 在资本主义发育极为有限的背景下, 中国共产党领导的政权革命所依靠的基本力量必然是农民。而在旧中国, 占农村人口不到10%的地主和富农, 占有70%~80%土地和大部分耕畜、农具。广大农民为了养家糊口, 不得不向地主租佃土地耕种, 忍受残酷的剥削与压迫。严酷的人地矛盾决定了谁赋予农民以土地的产权, 谁就能获得广泛的政治资源与社会支持。因此, 共产党领导的中国革命, 一个重要的战略是“打土豪、分田地”, 广泛开展土地改革运动。
21土地集体化是政治的需要, 也是经济的需要
新中国是一个贫穷落后的农业国家, 因而工业化成为重要的国家目标。国家工业化的原始积累主要来源于以压低农产品价格获取工农产品价格“剪
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刀差”。为了实现这一目标, 国家在计划体制下逐步实施了垄断农产品市场的“统购统销”、剥夺农民自主经营的“人民公社”、以及控制农民自由流动的“户籍制度”等相互匹配的制度体系。国家意志由此进入了农村集体经济组织, 生产什么、生产多少和如何分配都由国家计划来决定。尽管农村集体经济组织拥有土地, 但它并不能决定如何使用。土地的控制权事实上不在所有者而在国家手里。这种政社合一的集体化公有制, 不仅获得了法律保障, 而且进一步成为中国农村社会的基本制度和组织基础。
31低效率以及经济短缺与食品匮乏催生家庭
2009年第9期
二、现有农村土地流转制度变革的原因分析家庭承包制是迄今为止我国农村最深刻的变革
和制度创新, 其最重要的创新是赋予农民独立的经营权和剩余索取权, 从根本上再造了中国农业的微观组织结构。实践证明, 家庭承包制是我国农业中适宜的经营组织形式, 是我国农村中需长期坚持的一项基本制度。然而, 家庭承包制的产权安排并不是十分完善的。深化家庭承包制的改革一直是我国经济生活中最重要的一个议题。
家庭承包经营在封闭的小农经济背景下是相对有效率的, , 则存在天然缺陷。因为, , , 展, 使原来隐藏在以“均包制”为特征的土地制度
〔2〕
背后的一系列潜在问题, 变得更加突出。
承包经营制度
1959~1961年间的农业危机, 导致长期的低效
率以及经济的短缺与食品匮乏, 特别是核心人物的更替以及相应意识形态的修正, 任制终于在20世纪70年代末80, , 以治支持; 任, 换得土地的长期使用权以及上缴之余资源的剩余索取权。与1960年代初“包产到户”不同的是, 农民家庭对产量的承包已发展成对土地经营的承包。“交够国家的, 留够集体的, 剩下都是自己的”的新制度安排, 初步保证了农民对土地的经营权以及农业剩余的索取权。
1979年开始的中国农村改革, 本质上是财产关
11人地关系的变化与矛盾的转化是新制度变
革的诱因
首先, 法律规定农村土地归农民集体所有, 但是具体归属于哪一级所有还不明确。产权主体不明确, 造成土地使用权实际上落到了代理人手中, 出现了“集体的变为村长、乡长的”等现象。这种所有权主体多元性, 因其不确定性、封闭性以及规模不经济性的产生而引致了新的制度需求。
其次, 随着农村非农产业的发展, 普遍出现了以半自给性、小规模土地经营为基础的农户兼业化。在农村, 绝大多数农民还是把农地作为自己“最后的防线”, 宁愿让其抛荒, 也不会轻易流转出去。很多土地是在狭小的经营规模上分散使用, 这种土地的资源配置方式造成了巨大的效率损失。因此, 必须按效益原则配置土地资源, 来改变现有分散的、狭小的、低效率的土地使用格局, 造就土地集中机制, 从而实行规模经营。这就使得制度变革提到了议事日程。
再次, 随着农村城市化的快速推进, 大量的农地转为工业用地, 地价及土地资本收益也随之提高。农户原来视土地为不可或缺的福利保障, 现在却进一步视土地为增值手段。在这种情形下, 土地的集中与流转对土地的管理使用制度提出了重新调整的要求。与此同时, 农民因职业转换所提出的利益补偿诉求, 也促使土地承包权最终硬化或对象化到农户身上, 成为一种不可逆转的趋势。
系与利益关系的大调整。从包产到户到大包干的土地制度变革与农村微观组织系统再造, 确立了农户家庭经营的主导地位, 实现了土地所有权与经营权的分离, 并因此满足了农民对土地经营的真实权利, 从而使广大农民获得了财产支配权与经济民主权
(包括农民的职业转换与身份变迁) 。由此产生的激
励机制, 推动了资源配置效率的改善, 使得农业结构调整和非农产业发展成为可能, 并引发了农村经济流量的迅速扩张, 有力地改变了国民经济的原有格局与经济流程。
因此, 环境条件的变化对农村土地制度变革提出了新的需求。经过一次又一次大大小小范围的边际变革之后, 农民对产权明晰之需求的制度创新的生产性努力与对利益调整之需求的制度创新的分配性努力, 这两方面所产生的制度变迁的需求不仅没有因为边际变革渐进而弱减, 反而日益强化。
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最后, 由于土地资源增值收益的直线上扬, 在农地非农转移的过程中如何合理地分配利益, 处理好政府与农民、农民与社区集体的关系, 并保障农民的合法权益, 也直接涉及到土地制度的产权安排问题。
21农村土地流转中出现的新问题需要新的制
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为市场机制的作用发挥是伴随着产权流转的。如果资源的产权主体明确, 并允许产权自由转让, 同时与这一转让相应的收益得到有效地保护, 则产权主体才有可能最大限度地在产权约束的范围内配置资源以获取最大收益。如果某种资源在现有产权主体手中不能得到有效利用, 该资源就会由评价低的地方向评价高的地方流动, 由此形成资源产权的市场价
〔5〕
格, 那只“看不见的手”就可促进资源的合理配置。
度供给
在现有土地制度框架下, 土地使用权的流转早已发生。早在2001年, 广东农村的土地流转发生面积就已达到255万亩, 占全省耕地面积的7193%, 涉及农户105105万户, 占农户总数的9122%。流转方式有转包、转让、互换、小调整、入股、租赁等。不断提高的土地流转发生率, 表达了环境条件变化对新制度安排的强烈需求, 是农村生产关系适应生产力发展的客观要求, 它反映了以土地为代表的农业生
〔3〕
产要素要求合理流动和优化配置的要求。
我国30年来的农村改革, 最重要的成就之一就是推进了市场化取向的改革。然而, 从产品市场和要素市场两个方面看, 要素市场的改革相对滞后于产品市场的改革。显著, 年代初期, 中央规定土15年; 1993年中央作出决定, 原定的土, 再延长30年不变; 2007年颁布的物权法再度明确承包期届满, 可以继续承包; 党的十七届三中全会强调, 农民的土地承包经营权要更稳定、更长久、更充分、更有保障, 实质上是表达了农村土地的“永包制”。“有恒产者有恒心”, 是对农民基本财产权利的尊重。
土地要素的市场化, 也必然会引发其他要素市场包括农村资本市场的发育。当前, 农村经济发展的一个重要瓶颈是, 农村金融服务严重滞后, 而宅基地及其建筑物的流转和抵押, 无疑会有力推进农村金融及农村土地的资本化与市场化。一方面, 通过适当的集中与合理的土地置换, 可以避免农村居民点过于分散的住房方式所造成的土地浪费, 推进新农村建设, 并化解耕地红线失守的尴尬; 另一方面, “宅基地换住房, 承包地换社保”, 有利于提高农民非农转移的稳定性, 从而有利于弱化城乡二元
〔6〕体制并推进城乡一体化进程。
但是, 容忽视的问题。定, 、分散、无序状态。, 农村土地经营使用权理应是具有价值和使用价值的“准商品”, 需要按市场化运
〔4〕作进行资源配置。但当前农村土地流转的过程不
够科学, 也不够规范。多数农村土地流转仍处于自发状态, 人为的因素大。二是有些地方干部把土地流转作为增加乡村收入的手段, 在乡村集体组织的土地流转中, 忽视承包农户土地流转收益的主体地位, 截留、挪用农村土地流转收益, 与民争利, 损害了农民的利益。三是有些地方乡镇政府和村级组织随意变更甚至撤销农户的承包合同, 集中土地搞对外招商, 强迫承包农户集中流转, 影响了农村土地承包关系的稳定。四是有些地方干部放任农户擅自将土地流转, 改变了其农业用途, 违反了基本农田保护制度。有些地方存在着借农村土地流转, 绕过国家有关法规, 大量占用耕地, 改变农村土地农业用途的现象。
这些问题是在农村改革和发展进一步深化过程中出现的, 也必须在改革和发展中加以解决。如果任其蔓延, 将危害农村土地承包关系的长期稳定, 破坏本已稀缺的耕地资源, 严重影响农村的社会稳定和经济发展。因此, 新的制度供给已经成为了一个重大而迫切的现实问题。
三、土地流转制度创新的本质是推进土地要素市场化
制度经济学认为, 产权中的流转权极为重要, 因
四、农村土地流转需要严格而规范的制度匹配
11完善避免耕地资源流失的制度
一般来讲, 公共目的土地使用是以非盈利性和社会性为基础的, 但在市场经济条件下, 非盈利性的项目在逐渐缩小, 原来一些为社会服务的机构, 正在改变其性质。比如, 医院、学校、养老院和大中型公共服务设施等应是以非盈利为目的, 但随投入主体的增多和市场化运营, 这类机构部分或全部不再具有非盈利性目的。对于盈利性的企业用地, 必须严格加以区分, 推行市场化的供地方式流转。这
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方面的制度是残缺的, 制度建设的关键应从法律角度保证不同性质的用地采用不同的供地方式。
21严格土地征用制度, 完善土地补偿机制
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律保障, 明确集体土地所有权主体代表, 消除所有权主体多元性问题。
其次, 要完善农户的承包权、稳定农户的土地使用权, 丰富土地承包权的权能范围, 赋予农户对土地享有排他的占有权和使用权、自由的处分权和转让权、独享的收益权, 并通过延长土地承包年限来稳定农户的土地使用权。
最后, 运用法律对农户拥有的权能予以明确和保障, 使农村土地流转走上法制化轨道。为了避免土地流转与集中过程中可能出现的垄断, 避免官商资本对农民的排挤, , 有必要对进入主体的身份、土地征用的强制性并不代表低价位, 解决征地补偿中农民利益损失问题应成为征地制度改革的重点。在征地补偿和出让地价过于悬殊的地方, 应尝试将农民纳入出让金与征地成本之间的差额分成, 以减少农民利益的损失, 要建立完善的协商机制和司法裁决机制。采用法律介入征地过程来提高征地纠纷解决的效率。严格按照土地利用规划安排土地征用、使用, 同时, 加强对征用土地的监管和处罚力度, 严厉制止各种强占与寻租行为。
31建立集体土地的产权登记制度和价格评估
体系
土地登记在城镇土地管理中发挥了巨大的作用, 但在广大农村, 土地所有权、之间关系混乱, , 之间的流转不规范, 属法律化, 是合理推动有偿流转的基础和前提。农地不同于城市用地, 其价格表现的形式和内容不同。不同地区, 地价相差很大。有了地价评估, 不仅给农村征地补偿提供了依据, 也给农民之间的转让行为、企业的转让提供了方便。
41改革现行户籍制度, 建立和完善农村社会保
, “新土改”政策对不, 从而因土地。因此, 在适当的时候应该匹配恰当的税收调节机制。为保证国家粮食安全的公共利益, 应该对基本农田保护区的农民所支付的机会成本实行财政补贴, 以增强农民参与基本农田保护的积极性。
五、结论
构建和规范农村集体建设用地的流转制度, 可以使农民更充分地参与分享城市化、工业化的成果, 显化集体土地资产价值, 促进农民获得财产性增收。同时, 规范集体建设用地市场秩序, 使隐性交易行为大大减少, 加强政府对集体土地市场的调控和监管, 农村土地流转将开启城乡一体化的新路径。参考文献:〔1〕诺 斯1制度、制度变迁与经济绩效[M ]. 上海:上海三联书店, 1994.
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障体系
长期以来, 传统户籍制度严重制约着我国农村劳动力的转移。而且, 相对于我国城市化发展进程, 目前户籍制度改革的进程还是比较落后。户籍制度改革后, 农民进城务工虽然可以获得城市户口, 但在教育、医疗、住房、社会保障等方面享有的权利与城市居民相差甚远。启动户籍制度改革, 打破传统户籍制度的限制, 允许户口的自由迁移, 并保证把户口转入城市的农民与城市居民在各方面得到同等待遇。要建立和完善农村社会保障体系, 建立农村最低生活保障制度、农村医疗保障制度、农村养老保障制度以及救灾扶贫网络的建设等, 保障进城农民享有平等的就业权利。各级政府应该加强劳动力市场的管理, 保证城乡劳动力在同一水平上进行公平竞争, 实行同工同酬、多劳多得的政策。特别要强化可持续就业能力的培训机制, 避免城市流民阶层或城市“平民窟”的产生。
51完善相关法律制度
责任编辑:
罗从清
校 对:
首先, 明晰土地产权, 完善权能范围, 加强法