城市政府在社区经济中的职能

作者：杨长江

湖南社会科学 1999年06期

　　社区经济是在改革开放的历史条件下发展起来的，实行社会主义市场经济体制后，其发展更快。和其它经济形态一样，社区经济也离不开城市政府的支持与引导。在推动社区经济发展的过程中，城市政府要有所为，有所不为。自由放任，不加干预，社区经济不一定能健康地发展；干预过多，管理太细，社区经济也未必能发展得健康。

　　城市政府在社区经济发展中所起的作用，取决于社区经济发展的吸纳度。吸纳度是由社区经济发展自身的需要，社区人群的文化心理、价值观念、生活水平等因素所决定的。如果吸纳不了，其作用力会空耗，达不到促进社区经济发展的目的；而城市政府的作用达不到吸纳度时，也很难推动社区经济的发展。

　　当社区人群、社区经济行为者的价值取向、心理素质、文化观念有利于诱导社区经济成长时，当社区经济发展需要政府干预、表现出很大的吸纳度时，城市政府就应该审时度势，履行职能。城市政府在社区经济中的职能主要是规划职能、引导职能、协调职能和整合职能。

　　一、规划职能

　　从本质上讲，社区经济是市场经济的产物，脱胎于市场经济，服从于价值规律，按照市场经济的方式运作，体现市场经济的特征，也需要有相应的市场条件和市场环境。因此，在城市政府社区经济发展中第一位的职能是规划职能，具体表现为市场设计职能。

　　每一个社区都拥有一定的资源，都拥有一定的地缘优势与区位特征，拥有一定的支撑社区经济的条件。城市政府则应根据社区资源、地缘优势、区位特征、市场需求，分析社区经济发展的条件，研究社区经济发展的布局，搞好社区经济发展的规划，找准社区经济发展的定位。有的社区人流量大，人气旺盛，有发展空间，则要设计餐饮业、零售业、批发业；有的社区文化人群密集，文化氛围浓厚，则要设计文化市场；有的社区商业传统悠久，相近产品集中，底蕴深厚，特色鲜明，则要设置专业市场，等等。要通过实事求是又有前瞻眼光的市场规划和市场设计，使市场供给与发展需求大体协调，从而促进社区经济快速发展。

　　城市政府履行市场规划和市场设计职能，不能凭主观臆断、想象推测，而要讲求科学化。要进行认真的市场调查，充分考虑市场的内在要求与发展的客观条件，充分考虑市场的效率和前景。只有场，没有市，达不到规划和设计的目标。这就要求把社区经济的服务功能和辐射功能结合起来。所谓社区经济的服务功能，是指市场要面向社区本身，考虑社区成员自身的需要，为社区成员工作、学习、生活提供方便、快捷、优质的服务。以社区服务联系社区群众，以社区服务凝聚社区人心，以社区形成凝聚力、产生归属感的基础。市场的规划和设计之所以还要考虑市场的辐射功能，是因为城市是一个大系统，组成大系统的各个子系统就是社区。如果社区都不具有一定的辐射功能，城市的辐射功能也就萎缩或者消失了。要增强社区经济的辐射功能，首先要解决市场的特色问题，没有特色的市场，底蕴不深，就难以对经营者产生凝聚力，难对消费者产生吸引力。同等条件，舍近求远的消费只会是个别，不会是一般。市场特色很大程度上反映在专业化程度、价格水平、服务质量等方面，专业化程度高，品种丰富，选择余地大，而且价格合理，服务质量高，特色鲜明，就会聚合形成社区经济的辐射极，释放能量，向周边社区、其他城市延伸。

　　 二、引导职能

　　社区经济发展受市场的主导，社区投资活动受利益的驱动，市场机制对社区资源配置起基础性作用。但是社区成员参与经济活动适应和驾驭市场的能力也有差别，素质比较低的，盲目性比较大，失利的机会也比较多。对投资者个人而言，投资失利，不权本金无法收回，而且危及生活，造成困难；对社会而言，既可能导致社区的不安定，又会造成资源浪费，增加社区经济发展的无效成本。在这种时候市场不是万能的，它缺乏自我修复的机能，不具有自我修复的机制，失灵而不能自行救治。出现这种情况，就需要城市政府调控与引导。城市政府引导社区经济发展，主要是政策引导和信息引导。

　　政策对经济的发展至关重要，城市政府对社区经济的政策引导，首先是产业政策的引导。社区经济的运作有许多层面，要求有多样的经济政策与其适应。在多样性的经济政策中，规定产业结构、产业组织、产业方向，居主导地位，能够统领其它政策的主要经济政策，就是产业政策。社区经济的发展一般是从自己的资源条件出发，从便于起步的行业入手，逐步吸纳相关资源发展起来的。城市政府要根据社区的资源优势和条件，确定产业发展的重点和顺序，把社区经济的发展引导到产业政策的轨道上来，把有限的资源充分利用好，避免发展中的盲目性。

　　财税政策也是非常重要的引导方式。为了实现产业政策，形成经济发展的重点，城市政府要在一定时期内，把政策支持的重心向某个方面倾斜。倾斜性政策主要体现在财政税收上。社区经济需要重点发展的层面和方向，城市政府应该以减免税收、税收返还、提供贷款、财政贴息等方式进行支持与引导，以期在比较短的时期集中和动员社区资源，按照产业政策的指向流入或流出，实现资源的优化组合，使社区经济按照指向优化发展、率先发展，形成规模、形成支柱。

　　在现代市场经济条件下，信息能够减少决策的失误，是社区经济发展的重要资源。因为城市政府处在一个城市、一个社区的中心枢纽地位，纵向的信息、横向的信息都汇集于此，信息的来源可靠，信息量大、综合性强，质量高，特别是宏观经济信息、产业政策信息、金融财政信息等，是其他信息咨询机构所无法提供的。城市政府要充分发挥优势，对社区经济的发展进行市场信息引导、投资信息引导和发展空间引导。

　　市场信息主要指供求关系的变化和价格的涨落。信息引导可以促使经济行为贴近市场变化，既有效地利用社区资源，增加有效供给，又提高经济效益，减少成本虚耗。供求关系的变化直接体现在价格水平上。作为城市政府，既要研究过去价格变化的原因、涨落幅度，又要预期未来的发展变化，包括科学技术进步的影响，生活水平提高后消费偏好的改变等，以便正确引导社区经济活动，使供给与需求大体吻合。

　　脱胎于市场经济的社区经济，投资主体是多元的。投资者根据对市场变化的感觉而决定投资。如果对市场变化感觉错了，投资就不会产生效益。对这样的投资就需要引导。城市政府应根据产业政策和经济发展布局的要求，发布投资信息，选好项目，调动社会投资的积极性，引导投资，吸纳投资，使有限的资金用在刀刃上，减少盲目性，促进社区经济健康发展。

　　社区经济的发展需要有一定的空间。但是，空间利用的失范和发展空间的紧缺已经成为制约社区经济的瓶颈，见缝插针、乱搭乱盖、挤占公共用地，影响市容观瞻，而另一方面却又有不少厂房、仓库闲置。城市政府应积极进行引导，提供发展空间。对闲置的厂房、库房和其他空间，应用来发展社区经济；对发展前途较大，市场回旋余地较小的企业，应引导他们易地发展，脱壳再生。在提供或开辟发展空间的基础上，疏堵结合，坚决取缔违章建筑，妥善解决发展空间与乱搭乱建的矛盾，促使社区经济健康有序地发展。

　　三、协调职能

　　社区经济的发展不仅调动了社区中经济行为者参与社区发展的积极性，也牵动了城市政府各个部门、社会的各个层面。如何使多元的投资主体在社区中公平竞争，协调发展，最大限度地减少盲目投资，限制恶性竞争；如何使城市政府的各个部门、社会的各个层面整合力量，营造环境，支持社区经济，促进社区经济，最大限度地减少体制的制约和职能的摩擦，是城市政府履行协调职能的深层次原因之所在。

　　城市政府在社区经济中的协调职能主要包括行政协调和法律协调。行政协调主要是政府的行政命令、规定、或指标（标准）执行方面的协调。在社区经济中，市场机制起主导作用，利益偏好不断产生非市场行为。短秤少两、以劣充优随处可见；产品质量标准不严格，非标产品混入市场；制假窝点不断滋生，假冒伪劣招摇于市。对这些问题的治理，政府都有具体的规定、标准和要求。行政协调的任务，就是通过对各部门履行职能情况的督促与检查，促使其各司其职，各负其责，纠正各种偏离政府规定的行为，使社区经济的经营行为回归到政府的规定、标准和要求之内。

　　行政协调作为一种调节机制，是在一定条件下发挥作用的。超越一定的条件，协调就会无效。超越行政协调范围的，一般要靠法律协调来解决。法律法规对社区经济的发展起着廓清与扶正的作用。没有法律的协调，社区经济的发展会产生紊乱。法律协调的作用，主要反映在对经济矛盾、经济纠纷的调解上。由于经济体制处在转型过程之中，市场交换和竞争的复杂性导致法律法规留下了一定的空隙，经济矛盾与经济纠纷在社区经济中经常发生。这些问题一旦出现，多数情况下应该通过法律法规协调或调解，依法合理分割当事人的利益，该赔偿的赔偿，该还钱的还钱，该保护的保护，该处罚的处罚。要区别不同情况，做好法律协调工作，达到扶正祛邪的目的。

　　城市政府所协调的，除了社区经济的行为者，还有一个重要的对象，那就是城市政府本身，是城市政府的职能部门。有管理上的真空问题，需要对职能部门管理的边界进行衔接，实现职能覆盖，促使管理到位，不至于养痛遗患；有职能上的交叉问题，需要对管理体制进行改革，理顺关系，明确权责，不至于扯皮内耗；有效能上的制掣问题，条块分割，多头管理，有的部门鼓励发展，有的部门则强调控制，搞两张皮，需要对部门力量进行整合，不至于管理效能相互抵消。

　　四、整合职能

　　社区经济的发展既靠经济行为者的内力，也需要有一定的外力。当内力不足以推动自身发展时，借助外力的作用可以产生新的嬗变，实现新的飞跃。社区经济在其发展的初始阶段，投资少，起步易；规模小，布局散；因陋就简，手段原始；劳动力密集，技术含量低。随着社区经济的进一步发展，社区居民对居住环境的改善和生活质量的提高有了新的需要，社区经济增强其辐射功能有了新的需要，在这样的背景下，提出了城市政府整合社区经济的要求。

　　整合职能从表层上看，是城市政府对社区经济规模的整合和规范的整合。有人认为，社区经济只能小打小闹，不成气候。这种偏见非常消极地影响了城市政府的决策，影响了社区经济的定位。其实，从社区经济的服务功能看，随着改革开放的进一步深化，市场体制的进一步确立，很多原来由机关、企业承担的社会功能转移到了社区；同时，随着社区人群生活水平的不断提高，许多原来由家庭承担的功能也不断社会化，转移到社区。这种转移趋势越来越明显。社区要适应时代发展，承担越来越多的服务功能，必须具有相应的规模。从社区经济的辐射功能看，没有一定的规模，同样是谈不上辐射力的。社区经济因其产生的自然性，其发展的自为性，所以缺少联合的自觉性。联合起来，上规模、上档次，这是社区经济中的单个行为人所不能做到的，城市政府就要做这些行为人所不能做、所做不到的事情，通过整合形成规模。还有，社区经济发展的根本动力还在于利益驱动，既要调动积极性，促进社区经济快速发展，又要规范积极性，保证社区经济的健康繁荣。这就需要城市政府履行规范整合的职能。社区成员中，人的素质高低不同，对生活环境的要求各异。素质不高的社区成员，包括进城谋生的一些暂住人口，不仅对环境要求不高，而且还自觉不自觉地污染甚至破坏环境，乱搭棚子、乱摆摊子、乱挂牌子、乱停车子、乱倒屑子，不讲究公共卫生、不使用文明语言、不爱护公共财物、不遵守交通规则、不实行优质服务，社区中的脏、乱、差几乎都是这个层面的人所为。因此，要处理好市场繁荣与城市管理的关系，特别是维护好市容环境卫生，要建立健全相应的制度，通过制度加强管理。还要通过市场设计，提供发展载体，该放开的地方坚决放开，该管住的地方坚决管住，使社区经济既繁荣活跃，又规范有序。

　　整合职能从深层次上看，是城市政府对社区经济结构的整合和利益的整合。社区经济规模的扩大，背后就是结构的整合，而实质上又是社区经济组织的创新、社区经济制度的创新。结构整合的目的是使社区经济走出小打小闹的格局，摆脱自生自灭的困扰，实现嬗变飞跃的发展。应该服从社区经济发展的需要，顺应社区经济发展的趋势，在做好工作、统一认识的基础上，推动社区组织结构的整合。在整合方式上，要从实际情况出发，根据社区经济主体，各个行为人的心态要求和可接收、可联合程度，选择具体的方式，或改组，或联合，或兼并，灵活处置，不搞一刀切，不搞一律化。社区服务中心便是一种被广泛接纳并被实践证明行之有效的社区经济组织制度。

　　不论是规模的整合、规范的整合，还是结构的整合，归根到底是城市政府对社区经济利益的整合。市场机制象一把锋利的剑，把利益分割得非常具体。每一个单位、每一个企业、每一个部门都相对具有自己的利益。不承认这一点便无法实行市场经济。市场交换实际上是利益的交换。利益交换在经济组织之间、经济行动者之间的正常的、合法的，应该予以鼓励。这种交换越频繁，经济越活跃。提出整合任务之前，社区经济行为人在占有社区经济的资源、分配社区经济的利益等方面存在不公平的地方，经济主体之间的利益交换有不规范的地方，而且整合本身需要成本和代价，这与社区经济行为逐利的本性格格不入，更不是社区经济自身能够完成的工作。因此，这种利益的整合只能由城市政府来承担，利益整合就是要打破垄断，反对不合理竞争，合理分配社区经济的资源，合理分配社区的利润。城市政府履行整合职能，还有一个非常重要的方面，就是对某些领导机关或职能部门的寻租现象，必须进行整合。清正廉洁、有效率的政府，是社区经济发展的重要保证。利益结构的整合，就是要对各个职能部门进行削利增责，削利就是要坚决治理部门主义行为、“三乱行为”、把乱源作财源的行为，优化社区经济发展的环境；增责就是城市政府各职能部门要切实担负起服务的责任，全心全意地推动社区经济发展，在服务中公平地分享社会分配的发展成果。