基层政府扶贫

浅谈基层政府的农村扶贫工作体系建设

摘要：我国的贫困问题特别是农村地区的贫困问题形势依然严峻。基层政府在农村扶贫工作中应改变以往简单救济的方式，而是应建立一个完整综合的扶贫体系，纳入有效的扶贫方法，配合辅助措施，坚持长期的努力，最终才能推动扶贫工作的进展。

关键词：政府扶贫 参与式农村评估 市场化 助人自助

一、我国的基层扶贫工作现状

贫困问题是困扰各国的一个共同问题，它不仅是一个经济问题，还会影响到教育、医疗、文化等多个领域，制约着社会的良性发展。我国由于人口数量众多和经济发展带来的贫富差距及地区差距等原因，存在着大量的贫困人口，特别是在广大的农村地区。按照官方统计标准，目前我国的绝对贫困标准为人年收入683元以下，相对贫困标准为人年收入 958元以下。据此标准，国务院扶贫开发领导小组的调研显示，到 2006年底，全国农村绝对和低收入贫困人口总数是 5700万。扶贫系统建档立卡的工作对象约为1.07亿人。如果按照世界银行标准，并采用国际上每人每天消费 1美元的贫困标准，据测算，我国在此标准下的贫困人口是 1.35亿，其中农村人口 1.26亿。[1]由以上数据可以看出，我国的贫困问题依然十分严峻，贫困人口绝对数量非常庞大。而其中农村地区的贫困问题又尤其严重，占到了贫困人口数量的绝大部分比例。所以，

我国农村地区的扶贫工作是一项重大的工程。

在扶贫工作中，我国主要采用的是政府主导的扶贫方式。经过长久的努力，政府的扶贫工作取得了巨大的成就，国务院扶贫办统计结果显示，我国农村绝对贫困人口由1978年的 2.5亿人减少到2006年的2148万人，贫困发生率从30.7%下降到2.3%；低收入人口也从2000年的6213万减少到2006年的3550万，低收入人口占农村人口比例从 6.7%下降到3.7% [2] 。

但在取得巨大成就的同时，基层政府的扶贫方式仍存在着很大问题，扶贫工作的内容较单一而工作过程比较粗糙。具体来讲，基层政府扶贫工作的开展并没有建立一个完整、有计划的体系。扶贫工作不是简单的将扶贫资金发放到贫困人口手中，而应该是一个全方位的工作，最终要让贫困地区的经济等各方面发展起来，是一个助其自助的过程。扶贫工作应有明确的指导理念，工作内容应具有针对性长期性，同时也要发展好同样重要的教育，以及关注贫困人口精神和心理状态的救济。这是一个有体系的系统工程，所以扶贫体系的建设至关重要。本文将浅谈基层政府的扶贫过程中该体系的建设过程。

二、基层政府农村扶贫体系的建设内容

（一）扶贫机构和计划

扶贫体系的第一个步骤就是选取和完善具体的扶贫工作机构。在我国主要是采用政府主导型的扶贫方式。但是政府组织在扶贫工作中也有许多需要完善的地方，比如组织架构纵横交叉、机构庞大等问题。为了适应扶贫工作的需要，在具体的扶贫工作中，第一，应处理好部门协调

的问题。有些工作的实施可能不仅需要民政局一个主体的参与，涉及许多部门和政策。这种情况下如果仍然由民政部门牵头扶贫工作，很难在各平级职能部门之间取得协调，使得扶贫体系中的其他各领域工作很难进行。同时，在面对突发事件时，这些不易协调的部门之间很难做出一致而快速的应急反应。所以，基层政府在扶贫机构问题上，应该设立一个独立的协调各部门工作的办公室或委员会，由县一级的行政首长为负责人，从扶贫涉及的各部门中指定人员兼任成员，以利于协调各部门工作。第二，要处理好行政层级过多对扶贫工作的不良影响。这会导致审批程序过多，影响行政效率。同时，层级过多也易于滋生权力寻租和腐败现象。所以，基层政府应尽量减少扶贫机构中层级的设置，由扶贫办公室全权负责此事，所有手续和问题都可以在这一机构中得到解决。乡镇一级的扶贫工作直接受该机构领导，涉及到救济资金发放时，应直接将款项拨到个人手中，减少资金流动过程中的损失风险。第三，扶贫机构中应权责明确，具体事项细化到具体机构，以防止推诿等的出现，同时依托明确的权力分配制度，还应该建立一套问责机制，对具体工作开展过程中出现的问题进行严格问责，以保障政策实施。

在政府主导的过程中，还应注意非政府组织的作用。NGO

（Non-Government Organization）在扶贫工作中有着一些不同于政府的作用。它具有有非营利性，还可以满足多元化的社会需求。其管理机制较规范，能有效地整合社会资源。它的自我约束性强监督更有效。另外具有天生的草根性和亲和力，更贴近基层，群众基础广泛[3]。所以应该适时地发挥它们的优势和作用。

扶贫工作开展之前，应该有一个系统的扶贫计划。该计划应包含扶贫工作开展的全过程，这就意味着它不是一个简单的资金发放问题，而应该包含扶贫体系的各方面。具体来说，应该分为短期计划，即扶贫工作开展之初，对现阶段的各项问题做出阶段性计划；长期计划，则应包含对前期措施实施情况的动态监测和评估，跟踪措施的实施效果；应急方案，则是对措施实施过程中可能出现的各种问题的处理方案。计划要详细、考虑周全，最重要的是具有可行性。

（三）扶贫工作的具体行为模式

1、参与式农村评估（PRA）与扶贫信息数据库的引入。在实际的扶贫工作中，基层政府开展工作时往往不够细致和耐心，长期固定的工作模式使得上传下达的层级式行政命令管理占据了主要地位，扶贫工作中对于农民最需要什么，想种植何种作物，是否掌握各种技术等问题并不清楚，只是定期的拨款，或是下达种植某种作物的命令。这种工作方式空费劳动最后却不会受到好的效果，只是盲目的履行扶贫工作刻板的程序，而不关心这种方式的效果。即使最基层的机构了解情况，却不得不执行上级的命令。所以这样的扶贫是一种机械的扶贫，收效甚微。

有效的扶贫工作首先要做的就是要了解农民的需求和贫困地区的实际情况。这时我们可以采用参与式农村评估方法（PRA）来了解贫困地区的具体情况。做到有的放矢。PRA是由一个包括地方人员在内的多学科小组采用一些列参与式工作技术和技能来了解农村生活、农村社会经济活动、环境及其它信息资料，了解农业、农村及社区发展问题与机会的一种系统、半结构式的调查研究方法。其突出的特点是工作的全过

程都强调农户的参与，从而使结果更具操作性和易于被农户所接受。其工作要点和核心内容是广泛听取农民的意见，多与农户进行交流。其次，PRA强调科学技术的适用性和“乡土知识”的应用。还有，PRA主张向当地人学习，启发培养当地人的自信和自治。最后它强调从群众中来到群众中去[4]。

所以，基于PRA评估方法，扶贫工作首先要深入到农户中去，采用访谈、问卷、田野调查、群体讨论会等多种调查方法，详细了解他们的想法和需求，将所有得到的信息数据化，这些信息要细致到具体每个村的经济社会情况，然后把全县的这些数据统一建立数据库进行管理，还要采取定期更新制，动态的对贫困改变和发展情况进行管理。同时，依托农户的意见建立意见库，从这里寻找有利于发展的信息，采取激励机制，对那些被采用的意见提供者进行奖励。所有这些信息将作为为依据来制定扶贫措施。通过这些信息来分析该区域贫困问题的原因所在、发展的方向以及扶贫的具体步骤。纵向上要长期对这些情况进行动态跟踪分析，研究对比扶贫措施的效果、问题以及农户对这些措施的新的意见。同时，要注意农户在扶贫实施过程中的参与，建立长效的农业技术培训班，聘请相关农业专家传授农业技术。特别是那些新进引入的作物品种，更是要给予大力的培训。还要调动扶贫过程中农户的积极性，对于积极响应扶贫措施的人要给予奖励。

2、市场化扶贫。实现贫困地区的经济发展决不能还是停留在过去的那种“救济式”扶贫模式中，而是应该转向“开发式”扶贫。贫困地区之所以落后，有很大原因是因为农民市场意识缺乏，商品经济的概念

不清晰，也缺乏相应的农业技术。而当地也没有将农产品的整个流程进行市场化，以市场的需求来指导农业发展，将市场的观念引入农业生产中去。所以，基层政府的农村扶贫很重要的一个内容就是实现农业市场化。狭义农业市场化是指农产品市场化, 是指农业生产要以市场为导向, 根据市场需要进行生产作业及经营; 广义农业市场化除此而外, 还包括农用生产资料的商品化( 即农民进行生产时所要使用的生产资料应到市场上去购买) 及农业产前、产后和相当一部分产中农活在内的全过程服务的商品化[5]。

在这一过程中，要充分发挥政府所掌握的资源优势。贫困地区一般信息比较闭塞，经济也比较封闭，仅靠农户自身很难找到市场信息，也没有能力去自己寻找市场。所以，政府要在广泛收集当前市场上各种信息后，依据前一阶段参与式评估中所得到本地实际情况的信息数据库，拟定依据市场得出的有经济效益且适合本地的农产品种类，将这些计划深入农户中进行调查，了解他们的意见，这既可以保证决策的科学性，也有利于在下一阶段的实施中得到农户的认可。另外，基层政府的扶贫机构中应建立专门的市场部门，其主要职责就是负责市场调查和农产品的市场开拓和推广，由该部门负责主要联系销路。另外还可以采用公司加农户的方式，既可以解决一部分前期的资金来源问题，又不用担心农产品的销售。同时，依据市场的需求，适当的指导建立一定的加工工厂，由市场部帮助联系开拓市场，这一过程推进后可谋求建立农产品加工的产业链。对于该地区传统的特色农产品应区别对待，市场价格仍较好的，可利用农业科技提高产量，价格若较低的，可尝试进行加工工业，若仍

没有市场前途的则应迅速淘汰改换调查分析后得出的新作物。

3、助人自助式扶贫。助人自助的理念是社会工作核心价值观，扶贫工作本身也是农村社会工作的一种，在扶贫过程中，同样要秉持这样的理念。所谓助人自助, 指协助有需要的服务对象(包括个人、家庭、团体、社区和组织等)恢复、维持或发展社会功能, 最终使他们自己可以通过自身的努力来满足需求和应对问题。[6]具体到扶贫工作中，就是要调动救助对象的发展积极性，使得他们积极参与政府组织的各种培训，主动的配合政府政策的实施，能够积极的思考自身的发展问题，进而可以给政府提出有效的发展建议。使他们认识到，在扶贫的过程中并不是政府一直在扮演主要角色，他们的参与同样至关重要。同时，要改变他们单纯依靠救济生活的观念，激发他们发展的愿望，使勤劳致富的观念深入人心而不是事事依靠政府。要逐渐让开放的市场经济观念传播开，使他们慢慢具备商品经济的意识，从观念上改变保守的状况。 要做到这些，可以采取的具体措施有：（1）技能培训，让他们掌握比较先进的农业生产技术和新的经济作物的种植技术。提高劳动效率和产品质量。（2）定期讲解外部的发展情况和市场信息。将外部与自身条件相似但却发展较好的村镇情况介绍给农户，增强他们的信心和动力，同时使他们对外界的发展情况有一定了解，扩大他们的视野。将关于本地发展的市场信息介绍给农户使他们对市场有直观认识，了解政策的制定。（3）激励机制。为避免农户滋生那种单纯依靠政府救济生活而不愿自己努力的懒惰观念，可以根据他们的脱贫情况进行奖励，相同条件下贫困状况转变较快的应给予奖励。（4）建立内部的帮扶系统。对于那些

发展较好率先脱贫的农户，可为其设定帮扶对象，给予一定的补助。若在其帮助下帮扶对象最终也实现脱贫，则给予更高的奖励。

（三）辅助性扶贫措施

直接的贫困救济和帮助发展经济之外，扶贫工作体系还应包括一些辅助性措施。这些措施中有的是长期的投入，比如教育，其作用于贫困的周期较长。还有一些则涉及到扶贫对象的心理领域，这些问题长期以来则处于被忽略的状态。但扶贫是为了人更好地发展，这些领域决不能置之不理。

1、在教育领域，财政支持应保持大的力度，完善学校硬件设施，对困难学生实行补助，不可拖欠教师工资。和东部沿海地区的教育基金会合作，引入志愿者，以开阔学生的视野。同时，多开办一些技术类院校，让学生掌握一技之长。为配合具体的扶贫工作，在教育领域可扩大范围。对于那些没有享受过正规教育的农户，在培训农业技术的同时，可以教授其一定的文化知识。努力实现多元化的教育模式，即基础教育与职业教育并举，技术知识和文化知识传授并举。

2、针对特殊贫困对象的情况，在必要时候应采取心理工作的干预。有些人群的贫困原因很复杂，涉及到家庭变故和身体残疾等状况。他们极易产生心理问题，可能还会受到周围人群的歧视，加重其心理负担。贫困人群本身是弱势人群，而他们更是其中的弱势者，更应该得到政府的关怀。针对这类特殊群体，应由专业的社会工作者开展心理疏导工作，采用专业方法帮助他们摆脱心理问题。由于这类群体本身数量很少，政府的工作量也不是很多。

3、乡村文化的建设。配合扶贫工作的开展，应对一些贫困地区固存的落后风俗进行改造，对那些影响社会风气的公害，比如赌博、迷信等行为进行治理，使婚丧嫁娶等各项习惯逐渐趋向积极变化。宣扬尊老爱幼、互帮互助的观念等。这些工作都能够间接的促进扶贫工作的进行。

三、结语

基层政府的扶贫工作是一个系统工程，这一体系应充分考虑扶贫双方的特点，增强两者的互动。在扶贫工作实施的过程中还要不断的对实施效果进行动态的监测反馈和评估，以不断改进工作。同时也要实施各项辅助措施对扶贫工作产生积极作用。在具体的工作中，基层政府应密切和扶住对象的联系，深入其中了解情况，做好开展长期工作的准备。扶贫工作只有长久的坚持和努力才能收到成效。

【参考文献】

[1][2] 李鸿、胡宁，《探析我国贫困问题的现状、原因和治理对策》，

长春理工大学学报（社会科学版）第21卷第3期

[3] 张惠涛、赵兵 《非政府组织在我国农村扶贫中的作用分析》 2002年第2期

[4] 张清和 主编 《农村社会工作》 高等教育出版社 第181—182页

[5] 张新伟 《扶贫政策低效性与市场化反贫困思路探寻》，《中国农村经济》，1992年第2期

[6] 曾群 《助人自助：灾后社区社会服务的核心价值》，《杭州师范大

学学报（社会科学版）》2009年3月第2期