对当前加强农村基础设施建设的几点思考

山东省农业管理干部学院学报　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　２００４年　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第２０卷　　　第３期

对当前加强农村基础设施建设的几点思考

肖　敬　才

（中共萍乡市委党校，江西　萍乡　３３７０５５）

摘要：当前有四个主要因素制约我国农村基础设施建设。加强农村基础设施建设，要强化组织和领导，澄清模糊

认识，积极引导规模经营，因地制宜采取多种形式，实行投入主体多元化、建设和营运社会化，加大和发挥好财政资金的诱导作用。

关键词：农村基础设施建设；观察；思考

中图分类号：Ｆ３０３．１　　　　　　文献标识码：Ａ　　　　　文章编号：１００８－７５４０（２００４）０３－００４７－０２农田基本建设和农村其它基础设施建设关系农村经济和社会发展，是长期性的基本任务。中央一号文件提出：要“加强农村基础设施建设，为农民增收创造条件”。当前，我国农村的基础设施建设虽然取得了很大的成绩，但存在动力不足、协作困难等制约因素，存在供给短缺、结构不合理、管理不善等问题。新时期如何加快和搞好农村基础设施建设，是摆在县、乡、村各级组织面前的重要课题。

一、制约当前农村基础设施建设的主要因素

（一）农户动力不足，积极性不高。在人均土地资源少的地方，由于土地分散承包和小块经营，加上农民家庭收入来源多样化，使农业收入占农户家庭总收入比重较小，因而农田基本建设状况对家庭收入影响也较小。尤其是公共性的农田基本建设对小块经营的农户家庭收入影响更小。随着非农收入比重的不断增长，小规模农户对农田基本建设的兴趣进一步淡化。有些农业收入少而非农收入丰厚且稳定的家庭，甚至让土地抛荒。在人均土地资源较多的地方，尽管农田基本建设状况对家庭收入影响较大，但由于农产品价格连续多年走低，成本高居不下，农业收入少，所以同样对农田基本建设缺乏足够的动力。虽然去年下半年以来主要农产品价格全面上扬，但多数农户还是觉得农业比较利益低，不如外出打工，因而不愿对农田基本建设加大投入。特别是对于超出自身承包范围之外的农田基本建设多有抵触情绪，认为是增加农民负担。

（二）协作困难。从水利、道路、学校等公共基础设施建设看，由于这类基础设施既有公共性，又有利益不对称性，因而用户难以齐心协力。由于劳动力的抽调、任务的分配、资金的分担很难做到绝对公正，所以组织起来矛盾多多，困难重重。

随着改革开放的不断深入，阻碍农村劳动力流动的制度和政策陆续废除和失效，外出打工和从事非农业的人口

越来越多，而且基本上是青壮年劳动力外流，不少农户甚至举家外出，更给农村劳动力组织和使用带来极大困难。例如，由于各种原因无法投工投劳的农户，即使允许以资代劳，款项的收取也是很不容易的事。有的公共项目即使村民大会通过，也因难以组织人力、物力和财力而迟迟不得动工。

近年来，由于农村人口居住分散和外流等因素，使宣传难以到位，有些农户把税费改革后“两工”使用制度的调整误认为取消“两工”，农村公共基础设施和跨地区的农田基本建设应完全由政府出钱雇佣劳动力解决，因而“等、靠、要”意识较浓。连有些基层干部也不再提用“两工”搞群众性的农田基本建设，有的农户对基层组织号召投工投劳提出质疑和责难。

农村税费改革取消教育附加，取消教育集资，贫困地区实行一费制，其他农村学校也相应减少收费项目，降低收费标准，同时实行教育投入“以县为主”的经费投入管理体制。即由乡（镇）直接对农村义务教育的投入转变为乡到县，再由县下拨到学校。这样，一方面造成许多学校公用经费减少和吃紧，正常运转确实存在困难，学校设施的正常维修和各种必备设备学校难以解决。另一方面，许多乡村干部认为乡（镇）政府和村委会可以放弃和推卸发展农村教育的责任。这就从两个方面增加了改善农村教育设施的困难。

（三）财政支农资金吃紧。近年来，一些农业比重大的穷县穷乡财政资金吃紧，无法做到“三个确保”，连公务员和教师工资都难以按时发放，能够用于支持农田基本建设的资金不但不能增长，反而越来越少。对那些跨行政区域的大型项目往往是心有余力不足。

（四）统筹择优和效益意识较差。一些地方的农村基础设施建设一方面是资金短缺，筹集困难，另一方面却是项目选择失当，重复建设，浪费严重。农村基础设施建设缺乏统筹规划，结构优化意识较差，还有诸多表现。比

作者简介：肖敬才，男，中共萍乡市委党校理论教研室主任、教授。

・　　・４７

如，改田不改土，治水不治山，重田轻路或重路轻田，重生产设施轻流通设施，忽视节水节能工程和环保生态工程，忽视教育、文化、卫生设施等。

二、新时期加快和搞好农村基础设施建设的思考（一）统一干群思想，澄清模糊认识。

农村基层组织和干部要加强学习，正确理解和贯彻党在农村工作中的方针政策，正确理解中央的改革措施和政策调整的实质，增强责任感和积极性，理直气壮地干工作，抓发展。例如，税费改革取消政府统一规定“劳动积累工”和“义务工”，取消的只是“政府统一规定”，而不是取消“两工”。“两工”由过去的政府统一规定改为由村民大会根据本村实际需要来确定，是决策民主化、科学化的重要体现。这是“两工”制度的调整和进步，不应该影响而应该促进群众性的农田基本建设和公共设施建设。这种调整意味着基层组织要改变领导方式和工作方式，不能像过去那样，用行政手段无偿地大规模调用农村劳动力，组织农田基本建设和公共设施建设。而要解放思想，大胆探索社会主义市场经济条件下农村基础设施建设的组织办法和投入机制。再如，实行“以县为主”的农村教育管理体制和投入机制，并不是说乡（镇）政府可以放弃农村基础教育的责任。除乡（镇）长直接管理学校事务外，乡（镇）政府还有发展农村义务教育的责任。应该积极地完善税费改革和教育改革的配套措施，自觉地承担责任。

（二）积极引导耕地、林地、果园等承包经营权的流转和集中。

实行规模经营，增强农田基本建设对农户家庭收入的影响，增强农户进行农田基本建设的能力和动力，逐步克服分散承包和小块经营对农田基本建设的消极影响。（三）建立和完善与社会主义市场经济相适应的农村基础设施建设的投入管理机制。

一是继续深化和完善产权改革。由于农村改革的复杂性、渐进性和不平衡性，一些地方的农田水利设施和其他基础设施仍然存在产权不明、责任不清、无人负责、运行质量低等现象，要继续推进和完善卖、股、租、包等改革，明晰产权，落实经营权和经营责任。尤其是水利设施的承包租赁，除了明确规定保旱涝抗灾和公共利益外，还要有维护的责任，使毁损病险现象得到有效遏制。

二是运用税收、补贴等多种经济杠杆鼓励和引导。诸如，对低产田改造增加的收益不增农业税；对在水利主管部门规划下村、组、户兴修的水利工程，不但免交一切行政性收费，而且财政给予奖励；对水利工程灌溉范围内的水费，由产权所有者收取；对公共基础设施占用住宅地、承包地等给予合理的补贴。

三是建立健全财政支农资金的稳定增长机制，加大财政支农的力度，充分发挥好财政资金对农村基础设施建设的支持作用和诱导作用。财政支农资金不仅是农村基础设施建设的重要资金来源，而且是一种诱导机制，可以诱导村、组、户投资投劳，加快建设，还可以诱导农村基础设施的结构调整，提高综合配套能力。要发挥好财政资金的诱导作用，必须逐年增加支农资金的规模，并在立项之前进行充分的调查研究和可行性论证，在项目实施过程中搞好跟踪监督，峻工之后要搞好验收和审计。对挪用流失或使用严重失误者要・　　・４８

追究责任。

四是鼓励和引导个体私营企业及社会资本投向农村基础设施建设。许多个体私营企业的生产经营基地在农村，其生存和发展与农村的水、电、路等基础设施的状况息息相关，因而有不断改善农村基础设施的强烈愿望，可以在政府规划和协调之下自办或与村民合办农村基础设施的建设与营运。要坚持利益共沾和资本的合理回报；认真选好经营者，并对其进行有效的监督。

（四）因地制宜，采取多种形式开展群众性的农田基本建设。

对于资金和劳动力投入较少、一家一户能够承担和受益的项目，鼓励和支持农户自主决策，独立完成。对于村、组内多数农户受益的项目，采取村民大会一事一议作出决策，根据受益多少投资投劳，集体组织进行。集体有经济条件的，可由集体投资雇佣劳动力进行。对于可以争取到财政支农资金的项目，可由村、组出配套资金和投工投劳。由国家、省、市决策开工建设的重点农田基本建设项目，可由县和受益乡镇共同分担配套资金，能够投劳代替配套资金的，由县、乡分配任务，村、组落实到户。对于建成后有直接经济效益，便于计算投入产出和回报的项目，可按照“谁投入，谁受益，谁所有”的原则，允许和鼓励农户独办或联户办，联户难以办到的，可以村为单位出资或出劳入股的形式兴建，收益按股分红，还可向社会公开招标，由中标者兴办。

（五）加强组织和领导。在资源配置市场化、利益主体多元化的新时期，开展农田基本建设和公共设施建设，必然要走投入主体多元化、建设和营运社会化之路。这样，各种新的问题和矛盾也必然出现，加强组织和领导比以往任何时候都重要。一是要加大宣传教育力度。增强村民和投入主体的全局意识、协作意识和发展意识。二是科学规划，认真组织。坚持统筹兼顾，不管是水、田、路项目，还是教育、文化、卫生项目，都要注意配套性、可行性、发展性，根据需要和可能制订切实的规划，有计划、有步骤、分轻重缓急地进行。防止重复建设，盲目改造，保护群众的积极性。三是注重实效，珍惜财力，爱惜民力，不摆花架子，不刻意搞“路边工程”，反对形式主义。四是加强协调。综合运用思想政治工作手段、行政手段、法律法规手段、经济利益手段，搞好协调，形成合力。五是加强资金管理。对财政下拨资金、公共设施营运收益，实行专户储存，专户管理，专款专用，防止挪用。加强资金使用的监督，增加透明度，增强干群之间、各投入主体之间的信赖度、依存度，促进共同发展。（六）农村基础设施建设要与干部队伍建设一起抓。党和政府的农村基层组织一定要把加强农村基础设施建设与加强自身建设紧密结合起来，通过抓政治文明促进物质文明和精神文明。通过抓发展增强凝聚力和战斗力，通过抓凝聚力和战斗力促进发展。一是要将“三个代表”、“两个务必”、求真务实的教育经常化、制度化、实效化。二是切实抓好群众评议党员、干部和班子的工作。三是按照德才兼备、群众拥护、抓发展有实绩实效的要求选好干部、配好班子。四是适应形势和环境的变化，改进和创新农村基层组织的活动方式、工作方法、管理制度。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　责任编辑：崔月华