西方新公共管理理论及对我国行政改革的启示x

西方“新公共管理”理论及其对我国行政改革的启示

□胡雁

（南昌大学法学院江西·南昌330031）

摘要20世纪80年代以来，为了应对时代发展的挑战与要求，英、美等西方国家掀起了一场以新公共管理为标志性旗号的行政改革运动，这场运动从西方发源并逐步席卷到整个世界，形成了一股声势浩大的行政改革浪潮。新公共管理理论极大地推动了西方国家政府公共管理的发展，为其他国家公共部门管理与改革提供了新的视野和示范性效应。因此，如何全面看待这场改革运动并借鉴其经验，对谋求通过改革以提升政府管理能力的中国行政改革的现实价值不言而喻。

关键词新公共管理行政体制行政改革

中图分类号：D035文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2007）-430-02

一、引言

20世纪80年代至今，为适应全球化、信息化及国际间竞争加剧的趋势，迎合国内公共服务需求的增加以及提高政府效能的呼声，西方各国相继掀起了政府改革的热潮，促使传统的公共行政模式向“新公共管理模式”转变。改革的广泛性全面性和激进性前所未有。“新公共管理”运动起源于英国美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家。 “新公共管理”作为一种正在成长着的公共管理新理论及其实践模式，与全球化、信息化和市场化时代的来临密切相关许多学者对“新公共管理”却是褒贬不一。尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展了一系列的行政改革，从美国的“重塑政府”运动到英国的“宪章运动”以及其他国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理。新公共管理是西方特定的社会、政治、经济条件的产物，作为一种新的公共部门管理方法与实践取向，新公共管理较好地适应了全球化和知识经济时代对政府管理与改革的要求，在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，他山之石，可以攻玉。因而，通过对的反思，可以从中总结出新公共管理对我国行政管理的理论和实践的可供借鉴之处。

二、对新公共管理浪潮影响的反思

我国社会主义市场经济体制才初步建立，这就决定了我们只能从实际出发，有选择地借鉴和吸收，而不能全盘照搬西方经验，即要求在吸收同时做到反思：

首先，对摒弃官僚制的反思。新公共管理旨在摒弃传统官僚制，这与官僚制存在难以适应现代西方社会发展的弊端相关联。官僚制由于其内部理性的结构依然具有强大生命力而市场机制能否最终取代官僚制呢？我国尚处于由农业社会向工业社会转型时期，市场经济不成熟，法制不完善等制约因素，加之行政传统及其它历史原因，决定了韦伯意义上的非人格化的、效率取向的、注重法律和程序的官僚体制并未在中国真正建立起来。因此，当前主要任务不是抛弃官僚制，而是通过改革组织结构、理顺职能分工，完善公务员制度来对之进行改革。

其次，新公共管理过分追求“三E ”，有以经济价值取代政治价值的倾向，而忽视政府的政治民主责任。公共行政的本质是以民主宪政为基石，强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。因此，以效率为中心的工具理性只会引导人们关注达成既定目的的手段，而忽视了对目的本身的关注，这样势必会忽视行政的民主责任。

再次，公共管理不能等同于私营管理。虽然管理具有一定的共通性，但是如果混淆公私管理，忽视公共部门必须承担的公共目的，会造成侵蚀公共利益、逃避公共责任等不良后果

我国行政改革可以引进私营部门成功的管理原则与方法，但绝不能全搬照抄，要从根本上注意到公私部门的本质区别。

第四，人事制度方面的问题。实践证明，私营部门弹性人事制度可以为公共部门人事制度改革提供新的理论方法和实践取向，但弹性人事制度也带来了减少士气，增加不稳定性和责任维护等问题。

第五，市场化方案的问题。新公共管理从市场基本教义出发，认为任何情况下的市场选择都是最好的结果，这种对市场教义的不当崇拜，忽略了市场的缺陷。而且，市场化方案的民营化与合同外包两种途径仅适用于具有市场性质的公共产品如交通、通信、电力及教育等，可见市场化方案是有限度的

三、对我国行政改革的启示

（一）进一步推进机构改革，建立扁平、弹性的机构设置

1. 在中央与地方机构关系上要合理划分。未来中国中央与地方政府关系的调整与改革，应当是必要的集中和适当的分散辅之以各种配套保障机制和目标，建立起一种中央政府与地方政府相对稳定而有弹性的动态平衡关系模式。

2. 利用现代信息网络技术对组织结构进行重组和再造。

将政府绩效评估与电子政务结合起来，建设完善的绩效管理信息系统和绩效评估指标体系。通过信息网络技术设立网络“虚拟机构”可以有效缩减政府机构，提高效率和加强整合与互动。

3. 可考虑运用新公共管理所推崇的现代组织理论对组织结构进行改革和再造，压缩垂直式组织机构，使组织结构由传统金字塔型向扁平型方向发展。

4. 重视机构编制与改革的法制建设，在政府机构改革上注重政府组织机构的法制建设，注重用法律来巩固机构改革的成果。

（二）加强政府职能转变，以市场化作为导向

在转型经济时期的我国市场规制改革，以市场为导向转变政府职能，实行政府功能定位和功能输出的双市场化是新公共管理时代对政府职能的要求。而关键就在于合理界定政府、市场和社会的职能关系，以寻求三者职能的均衡点，建立起公共服务的多元互补机制：

1. 必须理顺政府与市场的关系。政府职能主要是进行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，就是要加强政府的宏观调控，把具体的资源配置职能交给市场。非政府组织、私人公司、不同政府机构都有可能参加到公共物品与服务提供的行列中来，合同出租、公私合作等打破了以往单一由政府供应形式，因而公共服务主体更具多元性，而服务形式也更具多样性。

2. 改善政府与企业的关系。

第一，推行政企和政资分开政府按投入企业的资本享有所有者的权益，不直接干预企业的经营活动；第二，发挥政府宏观调控作用，由直接管理为主转向间接管理为主，由微观管理为主转向宏观管理为主，由行政手段为主转向经济、法律手段为主，由服从为主转向服务为主。

3. 改善政府与社会的关系。这主要表现为处理好政府与非政府组织的关系。在新公共管理背景下，非政府组织在保健、教育、服务、环保等领域在公共物品供给中扮演重要角色为此，政府应放松对非政府组织严格管制，要通过完善相应管理制度对其引导和保护，以充分发挥非政府组织的自主管理和能动服务的积极作用。

（三）推进干部人事制度改革，推崇弹性的人事制度

与传统行政模式下僵硬的人事制度不同，新公共管理推崇弹性人力资源管理，提高在人员录用、任期、管理及其它人事环节上的灵活性，即打破传统公务员终身制和按资历、年限

逐级晋升的做法，主张采用私营部门弹性管理制度并按功绩制晋升。要摒弃“以物为本”

和“以政府为本”的行政理念，树立“以人为本”和“以民为本”的行政理念。通过强化政府基本公共服务职能以及建立健全政府回应机制，构建以人为本的服务型政府。

我国可以借鉴西方人事制度改革的经验从以下几方面入手

1. 推行以绩效为中心的功绩制。通过设立严格的绩效标准对公务员进行绩效考核，并把考核结果与工资、职务晋升奖惩等利益直接挂钩，从而建立起有效激励机制、竞争机制以提高工作效率。

2. 推行弹性人事制度。以合同制为基础的聘用制度打破了公务员的永业原则，这不但减轻了政府负担而且增加了公务员制度上的弹性。

3. 完善人事立法工作，以法律形式对人事制度加以规范。逐步实现公务员竞争激励机制、自然更替机制、廉政勤政保障机制等的法定化和规范化，从而为干部人事制度改革与发展提供完备的法律依据。

4. 还要重视人力资源开发和利用。人力是生产力中最活跃的因素，是第一资源，是唯一可以连续投资、反复开发利用的关键性资源。因此，开发人力资源已成为组织发展战略的核心内容。

（四）转变政府管理方式，吸收私营部门成功管理方法

尽管公共部门的“公共性”决定了公私部门存在着本质区别，但这并不排斥公共部门中私营方式的运用。为此，我国政府管理也可以吸收私营部门成功经验：

1. 政府要重视战略规划与战略管理。当前，战略规划与管理在公共部门中已显示出越来越重要的作用。战略规划是各种条件下公共部门和非盈利部门成功用以管理的工具，并随着公共部门和非盈利部门的不同而变化。因此，政府要本着对环境的适应性和灵活性，制定宏观发展战略规划，同时重视公共政策的制定，从而为国民经济和社会发展提供有利的目标导向和政策支持。

2. 以顾客或市场为导向。“企业家政府”把政府当作负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”。以“企业家精神”塑造政府，要求政府以顾客为中心，在角色上由“官僚者”转为“服务者”，而在管理方式上由统治走向服务。为此，政府应不断满足公民多元化的需求，同时提供包括对扩大政治参与，促进公平、民主、正义等方面的回应性。

3. 重视规则程序与重视结果、产出并举。当前政府管理领域法制的缺乏决定了继续完善法制实行政府管理的法制化仍是改革的重点。但同时也要看到规则、法制毕竟是手段，是为实现公共管理的目标服务的，因而规则程序应以结果为导向，从根本上应对产出和结果予以关注。因此应重视以绩效标准对产出进行控制，关注高效率、强责任的结果实现，从而建立高效的责任型政府。

总之，我国目前处于行政体制改革的重要关头，当今世界上绝人多数国家都在积极进行改革政府的运动，我国更应抓住这一契机，借鉴他们的理念和做法，走“内生化发展的道路”，大力推行和改进政府绩效评估的方法和机制，构建起绩效型、服务型和法治型政府。