适应时代要求建立执法办案风险评估预警机制
李效安
曹建明检察长在向十一届全国人大四次会议所作的工作报告中要求“建立健全执法办案风险评估预警机制”，作为维护社会和谐稳定、深化三项重点工作的重要举措。该项机制的建立和运行是形势和任务的迫切需要，已势在必行。
一、进行执法办案风险评估预警是时代的必然要求
在当前经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的重要战略机遇期，矛盾凸显是不可回避的，做决策、抓工作就更加要考虑深入，谋划周全，充分考虑群众的感受。否则就可能“好心办坏事”，伤害了群众利益，引发社会矛盾。社会稳定风险评估机制是经实践证明的、能够有效预防和减少社会矛盾的重要创举和成熟经验。因此，在党的十七届五中全会上，胡锦涛总书记强调要“积极预防和有效化解矛盾纠纷”，全会要求“建立社会稳定风险评估机制”;周永康同志也多次强调“建立健全社会稳定风险评估机制”。
权力的运行存在风险，必须尽一切可能避免盲目性、随意性，所以要进行社会稳定风险评估，其实质是实行权力的自我约束。检察机关行使检察权、履行法律监督职能主要是以执法办案体现的，执法办案同样存在风险，因此首先必须严格依法公正办案，这是前提;另一方面，实践中也存在处理决定一作出，信访矛盾就发生的情况，因为，即使是正确的处理结果，也有产生信访的可能:一是群众的民主意识、维权意识提高了，陈旧的执法方式、缺少释法说理、互动沟通的执法过程容易导致群众不满意;二是对于己不利或与预期有较大距离的处理结果，从当事人的角度看，理解或接受都或多或少存在难度，如果疑问得不到合理解释，情绪得不到及时疏导，就容易发生信访。衡量执法办案效果的现代标准，不仅要看案件办理是否正确，还要看稳定隐患是否排除，是否做到“案结事了，案结人和”。所以，检察执法要将矛盾隐患预料在前、处置在前，把社会稳定风险降到最低，就必须进行稳定风险评估预警，这是大势所趋。
检察机关执法办案风险评估预警机制就是要求，各业务部门在作出处理决定时充分估量会不会因当事人不理解或不接受而发生影响社会稳定的事件，如果存在发生的可能性，就要提前做好心理疏导、教育稳控、困难救助等工作，切实预防矛盾激化，最大限度地减少不和谐、不稳定因素。该机制倡导在执法办案过程中更加注重释法说理，化解矛盾，更加注重自我监督和群众的参与监督。
二、检察机关建立健全执法办案风险评估预警机制的意义
一是检察工作贯彻群众路线、实现科学发展的需要。执法办案风险评估预警机制的真谛在于把群众工作贯穿于检察执法全过程，在于以人为本、关注民生、主动沟通群众、服务群众、尊重群众的主体地位，在于增强责任心、扎实工作、防患未然、于细微处体现检察执法的人文关怀。该机制要求办案、维稳两手抓，缺一不可，使执法办案真正成为了解社情民意的过程，成为化解矛盾、促进和谐的过程，是新时期检察工作对我党的优良工作作风、传统的继承和发扬。
二是提高检察执法公信力的重要改革举措。信任建立于理解，理解来自于沟通，执法办案风险评估预警机制中的释法说理重要环节则架起了检群沟通的桥梁。释法说理的基础是严格依法的办案过程、正确的办案结果。敢于释法说理，就是敢于接受群众对执法质量的检验，客观上促使检察机关严格执法、公正办案，加强自我约束，从而最大限度减少错案的发生。另一方面，释法说理也便于群众监督评判检察执法，促进执法规范化，提高执法水平。
三是深化三项重点工作的重要抓手。要解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，对信访矛盾应治防结合，预防为主，必须更加注重从制度层面妥善解决社会矛盾，才能彻底改变头痛医头、脚痛医脚，一波未平、一波又起的被动局面。建立健全执法办案风险评估预警机制能极大地推进涉检信访源头治理，是检察机关促进社会和谐稳定的一项重要工程。
三、建立执法办案风险评估预警机制应把握的几个方面
目前检察机关执法办案风险评估预警机制试点情况良好，但发展不平衡，少数地方效果不明显，原因是个别单位风险评估有制度，无落实;有的案件评估不准确，矛盾化解不到位;有的单位部门协调不够，尚未形成工作合力。鉴于此，建立并全面推行执法办案风险评估预警机制，重在建立管用的制度，重在抓落实，笔者认为要抓住几个关键环节:
一是提高认识，加强领导。把进行执法办案风险评估预警提高到以人为本、执法为民的意义上，克服就案办案、信访维稳与己无关的思想。各级院应形成检察长统一领导，控申部门综合协调，各业务部门各负其责、齐抓共管的预防矛盾、源头治理新格局。
二是释法说理应作为执法办案的必经程序。案件不管大小，不管何种案件，承办部门和承办人都要保障群众的参与权、知情权，都要释法说理，并将其作为检务公开的重要内容，使当事人充分理解检察机关所作出的决定。
三是制定应急预案，落实维稳措施，强化风险调控。对经评估可能存在发生信访等问题的案件当事人，除释法说理外，加强本院各部门、上下级检察院之间的协调沟通，科学制定处置预案，及时采取司法救助、帮扶解困以及稳控息诉等多种形式并跟踪落实，化解矛盾纠纷。同时，应与党委政法委、信访局及其他政法部门建立涉法涉诉信访信息交流平台，定期走访座谈，及时掌握司法环节可能引起上访的案件信息，发现隐患，实行共同预警，联动防控。
四是责任落实和责任追究。“谁办案、谁评估，谁决定、谁负责”，承办人和承办部门是执法办案评估预警第一责任人，执法办案和评估预警“一岗双责”。对应当评估预警的案件，承办部门、承办人严重不负责任，应当进行评估预警而未落实的，或评估失误、未采取有效防范化解矛盾措施，引发非正常访等不良影响的，要依照有关规定追究相关部门和承办人员的责任，并在评先创优和干部选拔任用上实行“一票否决”。
五是应将执法办案风险评估预警化解工作纳入年度考核内容。纳入干警考核体系和执法质量考评体系，作为衡量领导班子和领导干部、各业务部门和检察人员实绩的重要依据，并与考核评比相结合，以促进该项工作深入并持续开展。
四、执法办案风险评估预警机制的主要内容
对执法办案可能发生的、应避免的不稳定风险设想周到。一是可能发生案件处理的法律效果和社会效果不统一;二是可能引起当事人过激行为、上访甚至暴力事件、群体性事件;三是可能引起社会舆论对案件处理结果持否定态度，甚至少数人借机恶意炒作，影响检察执法公信力等。
力求案件评估覆盖面广。根据一些地方的成功实践，对下列案件宜进行风险评估:自侦部门拟作不立案或撤销案件决定的;公诉部门拟作不起诉决定的;被害人或其诉讼代理人请求刑事抗诉，公诉部门经审查拟作不予抗诉决定的;侦监部门对有被害人的案件拟作不批捕决定，被害人不服侦查机关不立案决定而申请立案监督的;民行检察部门拟作不立案决定或不予抗诉决定或不提请抗诉决定的;控告申诉检察部门对刑事申诉案件拟作不立案复查或拟作维持原决定的;刑事赔偿办公室对刑事赔偿案件拟作不确认或决定不予赔偿或请求人对赔偿决定有异议的;自侦部门办理案件中涉及查封、扣押、冻结款物的等等。对控告申诉检察部门受理、接待的群体访案件、反映检察机关工作人员在执法办案中存在违法违纪问题、实名举报的案件线索、反映因举报而受到打击报复的事件等信访案件必须开展评估工作。
把握预警环节，创新化解方法。一是各相关业务部门把好案件办理关，作出决定时，主动沟通，把握当事人双方的思想动态，全面评估发生不稳定的可能性，将释法说理贯穿于执法办案的全过程，杜绝因执法中忽略细节引发群众不满。二是多措并举，把好稳定风险化解关，多做沟通、交流工作，及时改进工作方式方法，解决好当事人的合理诉求等问题;另一方面，对合理诉求解决到位、经过释法说理等仍采取极端行为或无理闹访的当事人，应依法审慎进行处置。三是加强涉检舆情监测、引导，防止不实信息扩散，遏制恶意炒作个案，把握正确的舆论导向。四是控申部门主动了解正在办理的案件进展情况，深入基层和群众，掌握不稳定因素的苗头和动向，及时向相关业务部门提出化解信访隐患的意见建议。五是对办案中发现社会管理中存在的风险隐患问题，及时提出消除隐患、强化管理的检察建议，主动向当地党委政法委汇报有关情况，及时向有关部门通报，协同有关部门共同加强社会管理创新。
以提升检察执法水平和公信力为目标，深化执法办案风险评估预警机制的效果。通过执法办案风险评估预警，深入查找自身业务和队伍方面存在的问题和不足，强化素质，提升能力，健全完善业务规范、业务考评、检务公开和责任追究规范，提高公信力，维护社会和谐稳定。
(作者单位:最高人民检察院控告检察厅)