"顶层设计"需要地方和基层的"设计"

所谓改革的“顶层设计”，就是对改革进行全面系统的规划和设计。顶层设计是一个新名词，含义却并不新，因为从全局和战略的高度对改革进行规划设计，这是中央的一贯要求。或许强调“顶层”也包含了对最高层级的改革领导者加强改革设计的要求，但事实上，我国改革从来就是自上而下和自下而上互动和结合的结果。邓小平多次讲过，中央设计的改革方案很多来自基层的创新实践。1987年6月12日，邓小平在会见外宾时说，“开始的时候，并不是所有的人都赞成改革。有两个省带头”，一个是四川，一个是安徽，“我们就是根据这两个省积累的经验，制定了关于改革的方针政策”。他明确承认，农村改革中出现的乡镇企业，“不是我们中央的功绩”。即使改革方案不是来源于地方经验，改革方案的实施也要从地方基层的试点开始。因为中国作为一个长期实行中央集权体制的国家，许多地方就是国家的缩小版，地方基层的“设计”往往也可以成为顶层的“设计”。所以自古就有“宰相必起于州部”的说法，有了治理一个县、一个省的经验，就具备了治理整个国家的经验基础。

在改革的现实中，加强基层地方的改革试验，正是改革“顶层设计”的一部分。比如说，在国家发改委制定的《海峡西岸经济区发展规划》中，就明确要求“在新的历史时期，经济特区要继续发扬爱拼敢赢、敢为人先、勇于探索、开拓创新的精神，率先试验一些重大改革措施，争取率先突破，继续发挥改革开放示范和带动作用”。中央正指望地方创造改革经验，“率先突破”，“发挥改革开放示范和带动作用”呢！对期待中央加快改革顶层设计的地方官员来说，中央已经把球回踢给了他们。

应当说，从改革开放以来，我国改革开放总设计师邓小平所提出的“邓小平理论”就是一个中国改革的顶层设计，历次党代表大会的工作报告则都是阶段性的改革顶层设计，改革的原则和方针政策都是十分明确的，关键在于各地根据本地实际创造性地加以贯彻落实，从而充分体现并且丰富和完善中央的“顶层设计”。虽然许多重要改革仍然需要自上而下的部署，但地方基层积极进行试验、试点，始终是地方基层参与改革顶层设计的必要环节。

地方率先改革是大势所趋也是策略需要

中央判断本世纪头20年是我国发展的重要战略机遇期，如果说前10是发展机遇期的话，那么后10不仅仅是发展机遇期，也是改革机遇期。早在1982年为从1980年到2000年20年的奋斗目标进行规划时邓小平曾经说，“前10年要为后10年做好准备”。就本世纪头20年来说，前10年的发展不仅为后10年的发展做了准备，也为后10年的改革做了准备。而如果说头20年战略机遇期结束的时候中国还将面临更长时间发展机遇期的话，那么，从现在开始的 10年就要为今后一二十年的发展做好准备。这个准备首要一条就是改革。人们应当认识到，在以科学发展为主题、转变经济发展方式为主线的“十二五”时期，领导干部需要出的政绩已经从“发展政绩”转移到“改革政绩”了。一方面，改革开放30多年来，传统经济发展方式的能量已经释放到了极限，谁能通过改革形成新的发展方式，谁就能够掌握新的发展阶段的发展先机、占领新的发展高地。另一方面，从改革开放前30年的经验来看，真正发展得快的地方，也都是先出了“改革政绩”，然后才创造出“发展政绩”的。在现阶段，如果从各地政府网站上查阅政府工作报告以及当地的“十二五”规划，人们可以看到，传统发展方式仍具有很强的惯性作用。在“大干快上”的氛围仍然浓厚的背景下，谁大胆改革，谁就可能先出“改革政绩”。

此外，笔者之所以强烈建议地方积极主动地推进改革，也是因为现阶段我国改革要想尽快有所突破，关键并不在“顶层”，而在地方基层，这是因为，“顶层”改革和“基层”改革孰先孰后必须服从于先易后难的策略原则。改革是从一种利益关系格局向更合理的利益关系格局转变、从一种治理方式向更合理高效的治理方式转变，必须以不导致社会秩序剧烈动荡为前提，如果出现社会秩序的剧烈变动以至于影响经济社会大局的话，推动这种转变的改革政策就会损害大多数人的利益而不具备政治合法性。从实际情况看，恰恰是顶层的改革涉及最核心的利益关系的调整，每走一步都是“敏感”问题，有可能引起震动、震荡，调整起来困难重重。而地方和基层的权力始终在上级政权的控制之下，地方和基层无论怎么改革，都可以在可控、有序的前提下进行，可以成为顶层改革的一种试验，使整个改革稳妥有序、水到渠成，而不会导致失控和失序的问题。

县级地方改革可成为突破口

从现实来看，加快县级地方的体制改革可以成为全局性改革的突破口。一方面，县级地方处于政治体制的底部，是可控的；另一方面，县级地方是政治体制基础的基本和关键的部分，解决好全国大多数县级地方的问题，即可天下大定，为“顶层”的改革奠定稳定的社会政治环境。非常重要的是，推进县级地方改革，可以有效分解和疏导公众对全局性改革的压力；同时，县级地方的改革正在进行之中，迫切需要在加强顶层设计的基础上加以深化。

2011年04月20日，国务院常务会议研究部署2011年深化经济体制改革重点工作，其中要求“开展省直接管理县（市）试点”。据报道，省直管县改革试点早已经在进行中。2009年 4月12日中共中央组织部发布《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》，规定选拔任用县委书记应按程序报经省级党委常委会议审议。同年7月9日，国家财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，要求“省直管县”财政改革将在2012年底前在全国大部分地区推行。落实了省对县的人事和财政管理权，“直管”的问题基本上也就解决了。但是，无论是人事权还是财政权，省级的直管都只能是以“省直管县”替代“市管县”体制的一种过渡性的做法。从长远看，“省直管县”既不必要，也不可能，县级地方自治将成为改革的最终选择。因此，县级地方自治可以尽早进行改革试验。

现阶段“省直管县”改革是一个“放权强县”的改革，强调的不是省对县的“管”，而是赋予县的自主权。比如吉林省在省委直接任命县委书记、县长的同时，一下子下放了876项权力给县级政府。而对于一级政府来说，在所有权力当中，财政权恰恰是最重要的权力。虽然目前县级财政具有很强的独立性，但既然体制规定省“直接管理”县财政，毕竟要对县级财政形成一定的约束。问题是，对于县级财政权，省政府要管到位、管得好，都是鞭长莫及、无能为力，“管”也很可能只是形同虚设。很难想象，一个省财政厅能够负责任地“管理”几十个、上百个县的财政预算及其执行。从长远看，省县之间必将分权，省与县之间的“分税制”和财政转移支付制度将成为省县关系的基础，而由县级人大取代省政府对县政府财政预算的管理和监督权，应当是必由之路。由此而来，县级人大将实际上形成对县级政府权力的有效监督，县级主政者由县级地方选举产生也将成为必要和可能。目前人事权由省委掌控也是人们所习惯的领导方式，它也将因时而变。最重要的是，县委书记、县长由省委直接任命，就会使他们一定要向上负责而不一定要向下负责；而如果“省直管县”改革赋予了作为县级地方主政者的一大堆权力，他们却不能够以向下负责为主的话，就有可能很难保证他们掌握的权力具备应有的公信力。随着改革的深化，中央、省对县级地方的控制最终应当主要通过法律关系来实现，而不应当通过直接的行政管理的方式来实现。如果说在“省直管县”改革初期省委直接任命县委书记和县长、省政府直接管理县财政是不得已而为之的话，那么从这一改革开始，从国家层面来说，改革领导者就应当对县级地方自治作出战略规划，努力在推动县域经济发展、新农村建设、全面建设小康社会的同时，实现国家对县级地方的有效领导；从省县地方来说，改革领导者则应当积极因应中央的“顶层设计”，根据本地情况进行“中层设计（地方设计）”和“基层设计”，并积极进行改革试验。

为此，本文建议各地省级以及有关层级的地方政府更加积极主动地适应国务院关于推进省直管县改革的要求，对省直管县之后县级地方自治的改革尽早进行调研论证并作出科学规划；特别是像福建省以及浙江、广东、江西纳入海峡西岸经济区、被要求在改革方面先行先试的地方，应当尽早结束对“顶层”的改革设计等待观望，尽早进行局部范围比如说每个地级市范围内拿出两个县进行改革试点，从而像改革开放初期为中央改革方针政策提供实践基础的四川和安徽那样，为今天的改革“顶层设计”提供经验支持。