领导干部法治思维运用能力的现状及提升对策

领导干部法治思维运用能力的现状及提升对策

摘要：党的十八大报告指出，法治是治国理政的基本方式。这反映出我们党对国家与政权建设基本规律和治国理政基本规律的深刻认识，是党执政和治国理政基本方式的根本转变。在民众尚未形成普遍性的法治思维的情况下，作为执掌公权力的领导干部必须首先遵循法治原则，运用法治思维和法治方式依法行政，推进国家治理能力现代化。

关键词：法治； 法治思维； 法治方式； 领导干部

中国共产党十八届四中全会对依法治国等法治问题进行了浓墨重彩的论述，阐述了一系列新思想、新论断、新理念，做出了全面推进依法治国的战略部署，把中国共产党的法治理论和法治纲领提升到了新的高度。领导干部作为推进国家治理体系和国家治理能力现代化的组织者和践行者，也必须坚持与时俱进。与此同时，为适应风险社会的治理需要，党的十八大报告要求 “提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。明确了法治思维和法治方式在治国理政中的战略地位。其中，法治思维要求领导干部时刻坚持法律面前人人平等，自觉承担法律责任。法治方式是法治思维的行为实践，是在操作层面提出的明确要求。二者相辅相成，是新时期深入持久和卓有成效地提升领导干部素质的一项重要任务。

一、领导干部运用法治思维和法治方式现状反思

所谓法治思维，在本质上区别于人治思维和权力思维，其实质是各级领导干部想问题、作决策必须严格遵循法律规则和法律程序，必须切实保护人民和尊重保护人权，必须始终坚持法律面前人人平等，必须自觉接受法律的监督和承担法律责任。”改革开放以来，我国在推进依法治国，建设法治政府方面取得了长足的进步，机关党员干部的法治意识也有了很大的提高，整体素质不断提升，在培养法治意识、树立法治观念、形成法治思维等法治素养等方面较好发挥了党员的先锋模范作用。但是，树立以合法性判断为优先、法律规则为中心、坚持程序正

当、限制权力保障权利的法治思维，也要特别注意反思当前中国社会治理中以下三个问题。

（一）领导意志扭曲法律执行的反思。

树立以规则为中心的法治思维，特别要注意反思某些以领导意志为中心的现象。法治讲求理性，具有非专断性与客观性的特征，而人治的非理性特征明显，往往激情、专横，带有强烈的主观意志。由于复杂的历史原因，以领导意志为中心的现象在我国当代社会中屡见不鲜而难以根除。在工作实践中，有些领导干部法治思维意识仍然淡薄，仍然存在官本位思想和特权观念，缺乏法治精神。举例而言，近年频频曝光的冤假错案事件就充分体现了唯领导个人意志思维导致的乱象。萧山杀人案、浙江张氏叔侄案、贵州杨明案等等，都是个别领导在一系列严打运动中，为了达到“从严、从重、从快”的政治要求，办案急功近利，导致体制内频发刑讯逼供事件。再比如，内蒙古呼格吉勒图案，从案发到判决死刑仅用了61天。即使后来发现可能造成了冤案，主事机关为逃避追责保持缄默，使案件数十年无法获得再审资格。也有部分党员干部认为法治思维的分权意识，不利于管理。他们不善于用法治统领全局、推动经济社会发展的法治化，不善于运用民主集中制原则，而是搞“一言堂”、“拍脑袋”决策、凭经验决策等，对公民基本权利不够尊重甚至漠视，遇到问题打招呼、批条子，甚至干预司法机关依法独立行使职务的现象时有发生，在具体工作中只对上负责不对下负责，既使领导班子失去凝聚力战斗力，又使一个地方行业部门发展不平衡不协调。

（二）重大决策“亲情化”的反思。

十八届四中全会决定在推进依法行政部分明确讲到，要推进政府职能、机构、责任、权限的法定化，实际上包含了行政程序的主要内容。明确提出了重大决策的程序也要法治化的要求。现实情况是有些领导干部认为法治思维追求平等，打破等级和权威，降低了行政决策效率。有的领导干部把“情理式思维”应用到党内政治生活中，应用到区域内的具有全局性、长期性、综合性事项的重大决策之中。遇到重大问题决策、重要人事任免、重大发展规划决定往往以情理代替法理、以情感代替政策法律；干部选拔任用上搞亲亲疏疏、团团伙伙、以人划线、以地域划线；重大项目投资有的与商人交往过密，有的让亲属子女及特定关系人介入等等。问题的存在导致出现了许多华而不实的政绩工程和由于官商勾结而产生的

贪污腐化问题。

（三）政绩考核“发展第一”的反思。

法治思维强调以人为本、服务为先，追求公平正义。迷信政绩考核“发展第一”，发展不讲法治是法治意识淡漠的突出表现。有的领导干部甚至提出“什么都依法，能发展吗”这样的问题，有些领导干部的惯性思维就是寻找法律漏洞，打法律擦边球。虽然主流舆论强调可持续发展观念，但在考核机制面前，为了追逐“政绩”急功近利，拼资源、竭泽而渔，蛮干式发展，甚至不惜以牺牲法治的方式来换取经济的发展。如2010年江西宜黄强拆事件中，当地官员声称“没有强拆就没有中国的城市化”、“每个人其实都是强拆政策的受益者”。结果只能引发出各种恶性事件和社会矛盾、社会冲突。一些领导干部谈起发展与法治的关系时常有这样的说法：“发展有时就是要违规违法，严格按照法律，很可能办不成事情”；有的领导干部抓改革发展问题时，不遵循法治原则和经济社会发展规律，惯用“运动式”思维。习惯于召开动员大会、莅临剪彩致辞、层层督促检查，大轰大嗡，搞“运动式”推进，推进工作缺乏有的放矢，不能做到具体问题具体分析，助长了地方行政首脑“干部出数字，数字出干部”。

二、制约领导干部运用法治思维和法治方式能力的原因分析

法治国家是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。中外历史经验证明：一个成熟发达的国家，一定是一个崇尚法治思维和法治方式的国家。作为执政党的中国共产党而言，领导干部是手握公权力的执政群体，在依法治国，建设法治中国的进程中承担着重要责任。但在处理实际问题时，领导干部的法律观念没有转换，与法治相适应的法律至上、司法公正、程序优先等法律原则和价值没有转换成其思维方式的有机组成部分，很难谈及法治思维和法治方式。归结起来，笔者认为主要有以下几个原因：

（一）法治意识淡漠。部分领导干部受封建传统官本位文化、权势思维影响，导致法治信仰缺失，失去了运用法治思维和法治方式的内生动力。部分领导干部潜意识中迷信地认为法治思维不适应中国国情，是“舶来品”。迷信积累了具有几千年封建“人治”传统的管理理念、管理方法。他们认为，简单的法治思维难以应对复杂的社会关系、法治思维只是存在于理论环境中，解决不了社会综合管理中遇到的实际问题；有的领导干部虽也知道依法依规办事的重要性，但因为受

到固有利益的藩篱的制约，不愿意丧失固有利益、以权谋私。有的领导干部在实际工作中有选择地适用法律，有利于自己的就办，不利于自己的就不执行。久而久之，铤而走险，法治意识越来越淡漠。特别是在国家权力覆盖相对较弱的基层地区，这样的思想误区愈加严重，促就了以言代法、以权压法、徇私枉法等悖离法治精神现象滋生的土壤。

（二）法治能力不足。这首先表现为部分领导干部法律知识储备不足。有些领导干部完全没有法学理论的学习和熏陶，并且也没有重视后期的继续教育。在起码的法律知识都还比较欠缺的条件下，更谈不上将法治思维和法治方式运用到实际工作中。其次，法治思维能力不足也制约了运用法治思维和法治方式的能力。有些领导干部虽有法治意识，但由于受到经验主义的影响，习惯于仅仅从法律的角度来看待并思考法治，比较缺乏对法律的精神层面的法的意识与原则的重视。要真正发挥法治的“硬件系统”应有的作用和价值，必须有与之相适应的精神、意识和观念，也就是要有法治的“软件系统”予以奠基和支撑。

（三）法治文化滞后。中国早在春秋战国时期，法、儒两家的法治思想便已出现，但是无论是法家的法治，还是儒家的法治思想与现代法治原则和要求都相差甚远。我国封建社会的法治其本质依然是人治，是为服务于统治者和强化中央集权的需要。近代以来，中国的国门被打开，故步自封的封建文化也受到了猛烈的冲击，中国封建末代的统治者和精英知识分子开始了向西方学习、被迫吸纳西方现代文化和制度的历史过程。戊戌变法学习西方资本主义治国体制，法律制度的冲击也极为强大，这个时期传统的“法治”思想开始了演变，人治的法治思想开始受到质疑；新中国成立以后，“法治”的内涵被解释为“法制”；还是在20世纪90年代末期，国内学人曾经发出了“中国人，你为什么不法治？”的追问1。现代意义上的“法治”一词追根究底源于西方，对于当代中国而言，“法治”是舶来品，它是以西方体现自由、平等、人权等价值的现代西方法治为原型进行中国式的演变的外来物2。正处于社会转型期的中国，法治文化的进路还面临诸多的文化困境，这在客观上阻碍了领导干部法治思维和法治方式的形成与运用。

三、提高领导干部运用法治思维和法治方式能力的对策 1

2 慕槐．《中国人，你为什么不法治?》[J]，《比较法研究》1989 年第1期。 王若玄． 中国法治制度背景下的“法治”概念理解[J]，法制与经济2015年2月，总第403期

民众尚未形成普遍性的法治思维的情况下，提高领导干部运用法治思维和法治方式能力就成为了全面推进依法执政、依法行政的必然要求。徒法不能自行，在法治资源的配套供给已经不存在问题的背景下，需要解决的应该是通过普法等解决法治资源需求问题。若领导干部不运用法治思维和法治方式开展工作，即便有再完备的法律体系，法治资源都没有被实质性地供给。要求领导干部具有法治思维和法治方式的实质是解决法治资源的供给问题，应该采取建设性的对策，而不是对其放逐不管，或者完全依靠领导干部的自觉养成。3

（一）通过比较法治思维、法治方式与人治思维、人治方式的优劣，使各级领导干部充分认识运用法治思维和法治方式处理政务的历史必然性。

法治思维和法治方式是相对于人治思维和人治方式而言的。当前，我国仍处于人治向法治的转型期之中，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，在一些地方和部门，有法不依、执法不严、违法不究现象依然存在，一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法，严重破坏了国家法治建设。在这样的背景下，通过反复比较“人治”和“法治”的优劣，既注重从历史的纵向进行比较，总结经验教训；又注重现实的横向比较，从现实的案例中获得启发。而且，这种比较要和党的群众路线教育实践活动联系起来。贯彻党的群众路线，要求领导干部在各方面发挥先锋队的作用，首要的是要带头学法、尊法、守法，真正尊崇宪法和法律，提升运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。增进党同人民群众的感情，保持党同人民群众的血肉联系。

（二）激发内生动力，培养法治思维。法治思维不是天生的，它也不会自发形成或者发挥作用，而是要靠发挥主观能动性，主体自身通过学习和实践逐渐养成。一个平常没有法治思维的人，不可能遇事儿突然形成法治思维。所以法治思维的养成在平时。“少成若天性，习惯如自然。”平时养成法治思维的过程是一个主体不断学习法律知识、培养法律意识、并不断进行法律实践的过程。值得注意的是，现阶段教育培训在提升领导干部运用法治思维和法治能力方面虽起到了较为积极的作用，但是这种学习培训还应该注重制度化、常态化的思路。首先要加强对《中华人民共和国宪法》的学习，然后再是民法通则、物权法、侵权责任法、3 王福友．《论提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力》[J]，学术交流 2013年，第9 期

治安管理处罚法、合同法、土地管理法、行政诉讼法、行政复议法、刑法等法学基础知识内容以及机关领导干部执行公务所必须掌握和遵循的各类部门法。通过开展以“用法治思维和法治方式推进行政领域综合改革”为主题的专题培训，深入研讨行政管理热点难点问题，引导干部按法治程序、用法治方式进行管理和决策，牢固树立法治信念，从关系社会主义法治国家建设、关系国家治理体系和治理能力现代化、关系党和国家长治久安的高度，进一步深化对法治的认识，怀有对法治发自内心的认同和尊崇。

（三）建立健全领导干部依法履职水平考核评价机制

党组织应该把提升法治素养和能力作为对领导干部的一项政治要求，并且把依法执政、依法行政、依法决策等纳入领导干部依法履职水平考核机制之中，使之成为硬要求、硬标准、硬约束。在考核评价机制之中，除了重视提拔使用依法行政意识强，善于运用法律手段分析和处理社会问题、推动发展的优秀干部外，还要注重反面警示的典型案例。从而最终引领整个领导干部队伍矫正工作思维和工作方式，逐步使法治思维成为领导干部主动自觉的惯性思维方式；在干部考核评价机制中，将运用法治思维和法治方式解决问题、化解矛盾的情况纳入目标考核，平时考核与年终考核相结合，定量和定性相结合，细化考核评分标准，制订合格分值和评先选优最低分值，对该项工作实行一票否决制。把具备一定法律素养和法治能力作为领导干部任职的必要条件，并将考核分值与单位、领导干部个人的目标奖励等挂钩，让领导干部趋利避害，通过自身利益的权衡促进法治意识的养成。对于那些坚持人治思维，在决策、执法和其他行使公权力过程中有法不依，滥用职权的领导干部要依法问责、追责。

（四）改善法治环境，通过制度环境提升公权力执掌者的法治思维。

法治思维增强了，会自然促进法治方式的运用；法治方式运用多了和运用有效了，自然会改善法治环境，而法治制度环境改善了，又会反过来提升公权力执掌者的法治思维。改善法治制度环境要重点做好三个方面：一要注重法治“内环境”建设。既包括进一步完善推进行政管理民主化、科学化、规范化的各项立法，特别是行政程序立法，也包括健全保障法律执行、运作、实施的各种具体制度；二要注重法治“外环境”建设。包括进一步推行依法执政和政府管理方式创新。这对加强行政决策程序建设和推进政府职能转变意义重大；加强行政监督和问

责。权力必须受约束，要用权力监督权力、用权利监督权力。“一切有权力的人都容易滥用权力，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”4领导干部要坚守“法无授权不可为”的原则，树立权力与责任对等意识，权力越大，责任越大，权力要慎用更不能滥用。用手中的权力送人情、走关系，必然让政府公信力下降；阳光是最好的防腐剂，要通过健全制度，进一步强化政务公开，保障人民群众批评政府、监督政府权利的落实，要建立健全人大监督、民众监督、网络监督等机制，把权力关进制度的笼子，依法依规办事，让人民群众不因找不了关系而办不成合法合规的事，不因找到了关系而办成不合法不合规的事，使其真正感受到法治下的公平公正。5 三要注重法治“软环境”建设。通过开展全民普法、法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业等活动，广泛开展群众性法治文化活动，弘扬社会主义法治精神，强化公民法治意识，营造自觉学法守法用法的良好氛围。

参考文献：

1田 刚．提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力[J]，《实事求是》2014年第5期 2［法］孟德斯鸠．论法的精神 ：上册[M]. 张雁深译，北京：商务印书馆，1961．

3吴玉英．领导干部法治思维运用能力的现状及提升对策[J] 中国井冈山干部学院学报2015年3月第8卷第2期

4于 浩．当代中国语境下的法治思维[J]，北方法学 第8 卷总第 45 期

4

5［法］孟德斯鸠．论法的精神 ：上册[M]. 张雁深译，北京：商务印书馆，1961．第154页． 田刚．提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力[J]，《实事求是》2014年第5期