论公共人力资源管理与企业人力资源管理的区别与互动
论公共人力资源管理与企业人力资源管理的区别与互动
作者：段华洽 苏立宁
一、公共部门与私营部门的比较
现代社会组织可以按照其价值导向、性质及功能分为公共部门和私营部门，公共部门以公共权力为基础，以谋取社会公共利益为己任，依法管理社会公共事务，提供公共物品，维护公共秩序，组织社会价值的分配；私营部门是产权明晰、以赢利为目的的营利性组织。在广义上，公共部门既包括“纯粹的”公共部门，即管理社会公共事务的行政组织，又包括由政府直接投资，在所有制形式上属于国有的公营企业、公立学校、公立医院与得到行政授权的机构，如公益性组织、公共事业组织和非政府公共组织，也就是通常所称的“第三部门”。
狭义上，政府作为“纯粹的”公共部门， 竞争性工商企业作为“纯粹的”非公共部门
二、公共人力资源管理与企业人力资源管理的宏观比较
一是公益与私益、公平与效率的价值层面。谋求和促进公共利益是公共部门的存在前提和发展目标，公共部门的人力资源管理必然要求顺应公共利益要求，实现社会公平。具体表现在：公共部门的工作人员要认同公共伦理价值观，树立天下为公、执政为民的伦理责任理念，在处理社会利益、本部门利益与个人利益等利益冲突时，以社会公共利益为先；为了保证这一目标的实现，公共部门人力如招聘录用、素质测评、绩效考核、奖酬激励、培训开发等都以社会公共利益的维护和增进为标准，促使公共部门工作人员自觉践行服务社会、造福人民的宗旨。
相比之下，企业追求自身利益最大化，激励员工的合理的自利动机，即在“自利”动机驱使下，实现企业利益要求，通过等价交换原则来满足自身的利益要求。尽管企业利益相对于员工而言是集体利益，但与社会公共利益比较仍属私益范畴，所以，企业人力资源管理是为企业实现私益服务的，而企业创造适销对路、价廉物美的产品和服务，满足社会需要，只是这种“自利”动机驱动下的合理性结果。。
公平与效率，是管理追求的两大目标。企业人力资源管理的基本倾向是，效率优先，兼顾公平。与之相对，公共人力资源管理更加注重实现公平。
二是公权与私权、公法与私法的法律视角。公共部门的人力资源管理，主要是依靠公权的管理，是以行政法（公务员法、法官法、检察官法、人民警察法等）为基本依据的。企业的私权，是以法律认可和依法保护的产权为基础的，企业的经济活动，所依据的是民商法。企业基于劳资关系的人力资源管理，有着相当的自主性、灵活性，劳资双方的谈判空间很大，妥协让步的条件比较充分。
公共人力资源管理的公法性，表现在其义务权利、任职资格、任职管理、薪酬待遇、离职退休、权益保障等各个环节，都有严格详细的法律规定，这样，可以统一公共部门人力资源管理的基本规则，保证公共人力资源的职业素质和绩效，降低公共人力资源的管理（谈判）成本。即使是实行聘用制的“政府雇员”，在任职期限、薪酬待遇等方面有较大的谈判空间，但是，一旦成为公务员，其义务、权利和职务行为同样受公务员法的规制。与之相比，工商企业与其员工订立的劳动合同，是双方基于平等民事主体关系协商的结果，在合同履行和劳动人事管理上更多带有私法性的特点，有关招聘、任职、考核、薪酬福利、离职等管理程序大多受双方约定条款的约束，除非法律上有特别规定，只要符合民事法律原则，一般从其约定。
三是数量与质量的属性特征。企业人力资源数量占了社会人力资源总量的绝大多数，但在质量上，公共人力资源的素质要求相对更高。应看到，不论是西方政府的“治道”变革，还是我国的行政体制改革，都出现“小政府、大社会”的趋势，精简政府机构和职位成为必然，所以有限的公共职位更加稀缺，反过来，又会对公共人力资源的素质要求提得更高。
公共部门人力资源与企业人力资源一样，必须具备胜任职位的基本知识、能力和技能；但公共人力资源更强调政治思想素质和公共伦理道德。我国公务员制度实行党管干部的原则，从德、能、勤、绩、廉等全面考察和要求公务员，有着鲜明的政治标准和公共伦理标准。企业人力资源管理，也是要求德才兼备的，但是，公共部门活动影响社会生活的深度、广度，远较企业更甚，所以，公共部门对于人力资源的素质要求，比企业更高。 四是组织与行为的视角。
从组织战略和结构层面上看，公共部门的战略目标是谋求公共利益，企业的战略目标是赢得市场竞争优势。由于公共部门组织与职能具有法定性，因此在组织结构体制上有更强的刚性，主要采用科层制的组织结构；相对说来，企业对于市场竞争环境有很强的能动性和适应性，在组织结构和机制上有更强的自主性，组织结构更富于弹性。总之，在组织行为层面，公共部门和企业人力资源表现出越来越多的相似性。
三、公共人力资源管理与企业人力资源管理的微观较 由 于公共部门人力资源管理的公益性和公法性，在人力资源管理的具体职能、方法、技术方面，二者有着相当明显的差异。
1在人力资源获取环节上，公共部门更强调公平原则，程序化、法制化（制度化）倾向明显，而企业的招聘方式更灵活。我国《公务员法》规定“公共部门录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。”公共部门比企业更注重在人员招募重贯彻公平原则，例如科学命制公务员笔面试试题、严格规定考录程序，保护社会弱势群体平等参与竞争，减免贫困高校毕业生考试费用，并“依照法律和有关规定对少数民族报考者予以适当照顾”。此外，公共部门的人力资源的招募计划必须或得到上一层次组织的许可，因为公共部门有严格的编制，招募正式的工作人员必需符合编制；同时，新录用的人力资源涉及公共部门人力成本的增加，还必须纳入政府预算管理，由人大审议。相比较而言，企业根据发展需要，制定人力资源计划，经过发布招聘信息、进行招聘测试，录用符合职位要求的人员即可，与公共部门相比，更加注重效率和成本原则，其人力资源的获取过程更简单。从高级人力资源的获取上看，公共部门的领导者，带有较强的政治性，在我国体现为党管干部的政策，有的还需要履行一定的法定程序。而企业高级管理者的获取，除了内部的提拔外，主要是通过人才市场交流和委托猎头公司选聘。
2 在任职管理方面，企业一般采用聘任制，但公共部门人力资源的任职方式更复杂。我国《公务员法》规定了选任、委任、聘任三种方式，并规定了严格的任职程序和任职回避。从职位调配管理的角度看，还包括挂职、抽调、调任、考任等形式，其中聘任制是首次采用。《公务员法》第八十五条规定：“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准, 可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”聘任制是在借鉴企业人力资源管理聘任制优点的基础上提出的，相对于传统公务员的选任制和委任制而言，它有利于进一步解决公务员能进不能出，职务管理缺乏活力等问题，并为政府吸引优秀人才特别是专业技术人才开辟了一条合法的渠道。《公务员法》还规定，机关聘任公务员，应当按照平等自愿、协商一致的原则，签订书面的聘任合同，聘任合同应具备合同期限，职位及其职责要求，工资、福利、保险待遇、违约责任等条款，只有经双方协商一致才可以变更或解除，实质上这与企业的聘用合同非常相似，但是，聘任公务员的职数和薪酬应当在规定的经费预算和编制中安排，又带有严格的法定性。
3在考核环节上，对公务人员的考核内容比企业员工的更为全面。企业往往注重对员工工作实绩的考核，但是，由于公共部门人员承担更多的社会责任，所以需要更加全面的考核指标，《公务员法》将公务员的考核确定为德、能、勤、绩、廉五个方面。在绩效评估的技术上，由于公共部门的产出具有不同于私人部门界定公共工作人员的工作绩效比企业员工绩效评估更困难。“某种程度而言，公共部门的绩效评估是一种‘寻找技术的过程’”。
4在薪酬激励上，公共人力资源管理更加注重精神荣誉激励，但是薪酬福利方面存在着刚性过强、弹性不足、激励不够的问题。广义上的薪酬激励包括地位形象、荣誉等精神激励，公共人力资源管理的公益性特征，强化了公务员的精神激励作用。公务员的薪酬福利制度有很强的法定性，在薪酬形式、薪酬水平、薪酬结构、薪酬决策和管理机制等方面都是由法律规定，薪酬福利资金由国家财政保障。而且，以职务和级别为主体的工资制度，带有以纵向升职为动力的增资机制。工商企业的薪酬福利，除了在最低工资标准、加班工资、法定社会保险等方面有法律规定外，可以根据劳动力市场的供求关系、企业的经营效益、人员绩效、当地的物价和生活水平、以及劳资谈判来进行薪酬福利决策，特别是对于不同的人员采取灵活的、有针对性的薪酬激励措施，强化绩效薪酬的激励作用，相比之下，企业的精神激励作用要弱于公共部门，而薪酬福利制度的弹性与激励效果一般高于公共部门。
四、公共人力资源管理与企业人力资源管理的互动
分析公共人力资源管理与企业人力资源管理的区别，可以提高人力资源管理在公共部门和私营部门的有效性，避免人力资源管理的基本理论和具体措施在两个部门中间的简单化应用和相互混淆。但是，区别并不是俨然对立的界限。
1在人力资源管理的理念上，公共部门同企业一样都高度重视人力资源对于其组织发展的价值。其一，人力资源管理成为公共组织和私营部门获取竞争优势的工具。美国学者劳伦斯•S•克雷曼在《人力资源管理:获取竞争优势的工具》一书中，描述了人力资源管理实践与竞争优势的相关性，认为一个组织的人力资源管理实践可以是竞争优势的重要源泉，并且列出了多种提高竞争优势的人力资源管理实践，并建立了两种分析模型去解释人力资源管理实践对竞争优势的直接和间接影响。其二，受人本主义和人力资本理论影响，公共部门和企业视人力为组织最核心的资本，并认为人力的投资收益率高于其它形态资本的投资收益，体现了收益递增规律。其三，重视人力资源战略管理的作用。公共部门为了保持其生存和发展，必须适应这个充满变革的时代，否则其就会趋于保守。要使公共人力资源管理适应公共部门变化的环境和来自于外部的压力，进行人力资源战略管理势在必行。公共人力资源战略管理应与公共部门的组织战略保持一致。
2在人力资源管理的内容上，公共人力资源管理不同于传统的人事行政，构造一套完整的管理程序和整体性人力资源开发战略，这不仅和企业的
人力资源管理内容大致相当，甚至在某些环节，二者的侧重点都很相近。例如，和企业一样，公共部门也日益关注录用、培训、考核、调动、退休等各环节的相互联系，并探索建立公共部门的人力资源战略管理。不仅重视人力资源的引进，而且重视人力资源的开发。
3 在人力资源管理的技术方法上，公共部门与私营部门有了更多相似的管理工具，政府利用合同方式来执行行政职能，上下级建立基于合同的契约关系；引入绩效工资制和绩效评估；采用更加灵活的任职制度。公共部门的试验已经证实了如下的成功：“广泛的职位分类和工资等级；有市场决定的工资；以绩效为依据的工资；更具绩效而不是资历的提升和解雇”。[7]具体来说，在我国一些地方政府的实践中，使用企业常用的招聘测试方法，如心理测试、情景模拟测试、非结构性面试等，按照市场竞争价格，采取聘用合同制，招聘专业技术人员。在考核环节中确定了重在考绩的原则，参照国民经济发展和物价水平、企业相当职位的人员薪酬水平来调整公务员工资，运用企业补充养老保险、期权、年薪制等激励模式，试行廉政金制度，领导干部年薪制，探索事业单位社会保障制度改革。
由此可见，公共人力资源管理与企业人力资源管理的理论、方法和经验的互补和交融，将进一步推动人力资源在这两大部门的积极流动和合理配置，将不断优化和完善各自人力资源管理的制度和机制。
公共部门人力资源管理的公益性和公法性的基本特征，决定了其与企业人力资源管理在价值取向、管理体制、数量质量、具体职能等方面有着显著差异。但是，随着我国政府职能的转变以及市场经济的发展，人力资源在两大部门之间的流动，公共部门人力资源管理与企业人力资源管理的互动，将有助于推动公共部门人力资源管理的进步。