行政公文写作(2013.9.12)

行政公文写作

市政府办公室 杨青

公文，是基于组织的一种管理方式。管理方式有很多种，现场管理可以进行面对面的沟通，是最有效的管理方式；会议管理既有效又节约资源，但会受到时间、空间等因素的制约；书面、公文的管理则是突破时空制约的管理，是实现机关管理职能的工具和手段。公文处理能力，代表着一个单位的水平和形象，也是检验党政机关工作人员“以文辅政”能力的一个重要标尺。

2012年4月16日，中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政机关公文处理工作条例》，在种类、格式、行文、拟制等方面对党的机关公文和行政机关公文进行了统一规定，这对于推进党政机关公文处理工作科学化、制度化、规范化具有重要意义。新《条例》自2012年7月1日开始实行，今天的培训，主要就是围绕新《条例》进行讲解。

要做好公文处理工作，我们要先弄清楚什么是公文，也就是公文的基本内涵？

一、党政机关公文的基本内涵

（一）党政机关公文的涵义

党政机关公文，是指党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范格式的文书，是传达贯彻党和

国家的方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。——《党政机关公文处理工作条例》（中办发〔2012〕14号）

接下来，我们了解一下党政机关公文的特点。

（二）党政机关公文的特点

从公文的涵义，我们可以归纳出公文的特点：政治性、法定性、规范性。

政治性：公文形成的主体是党政机关，是传达、贯彻党和国家的方针政策、发布法律和规章、实施领导和管理的重要工具，在公务活动中，公文体现和反映的是党政机关的政治意向和权威，发挥领导和指导作用，具有鲜明的政治性。法定性：公文具有法定效力，是按照法定的程序和格式制发并产生法定权威和效力的文件，公文一经发布就具有一定的强制性和约束力。规范性：公文具有规范体式，公文内容必须符合党和国家的法律、法规和方针、政策及有关规定；其文种选择、格式构成、行文规则、处理程序和办法等都必须按照统一规定执行，以维护公文的严肃性，这也是公文区别于私人文件的特征之一。

（三）党政机关公文的作用

领导指导作用。上级机关传达贯彻党的方针政策、法律法规、决定决策的公文，必然要对下级机关产生领导作用，有些则对下级工作具有指导作用。

行为规范作用。相当一部分公文，体现了党委政府对人们行为的要求，要求人们坚决执行。

宣传教育作用。传达贯彻党和国家的方针政策是公文担负的重要任务，在一般情况下，公文在规定人们应该怎样做时，还要说明为什么要这样做，更增加了它的宣传教育作用。

联系知照作用。许多工作要通过公文进行联系、协调才能得到及时处理，同时我们也可以通过公文获得许多信息资料。

依据凭证作用。公文反映制发机关的意图，受文机关则以此作为处理工作、解决问题的依据。有些公文，如会议纪要，则具有凭证作用。公文不仅传达了发文机关的意图，同时是证实这一意图的最好凭证。

（四）党政机关公文的分类

按照不同的划分方法，党政机关公文有不同的分类。这里我们主要介绍一下平时工作中经常接触到的几种。

按行文关系分：上行文、下行文、平行文、泛行文。行文关系就是指发文机关与收文机关之间的公文往来关系。上行文是指下级机关、下级业务部门向它所属的上级领导机关和上级业务主管部门所发送的公文，是自下而上的行文，故称上行文，如请示、报告。下行文是指上级领导机关对所属下级机关的一种行文，如决定、通知、批复等。平行文是指同级机关或者不相隶属的，没有领导与指导关系的机关之间

的一种行文，如函。泛行文是没有特定主送机关的公文，如通告等。

按时限要求分：特急公文、加急公文、常规公文。公文内容有时限要求，需迅速传递办理的，称紧急公文。紧急文件可分为特急和加急两种，紧急公文应随到随办，确保质量和效率。

按机密程度分：绝密公文、机密公文、秘密公文、普通公文。绝密、机密、秘密公文又称保密文件，是指内容涉及党和国家机密，需要控制知密范围和知密对象的文件。文件的密级越高，传达、阅办、保管的要求也越严。

上面，我们对公文的基本概念有了大致了解。下面，我们来讲一讲公文的拟制。

二、党政机关公文的拟制

我们在前面提到过，党政机关公文具有规范体式和特定效力，就是说行文机关必须按行文规则和规范格式行文。接下来，我们来学习一下行文规则和公文格式。

（一）党政机关公文的行文规则

行文规则是指各级党政机关公文往来时需要共同遵守的制度和原则。

1、根据隶属关系和职权范围行文。这条规则要明确两点：一是按机关隶属关系行文。一般不得越级行文，特殊情况需越级行文的应同时抄送被越过的机关。上级机关对下级

机关可以作指示、布置工作、提出要求；下级机关可以向直接的上级机关报告工作、提出请示，上级机关对请示事项应予以研究答复。除了这一层关系外，在我们国家现行管理体制中，还形成了一种各业务部门上下垂直的关系，其中有些部门属本级政府和上级部门双重领导，如公安、税务、国土等，而大部分部门和上级业务部门之间虽然不属直接领导与被领导的关系，但在业务上的确存在指导与被指导的关系，也就形成了直接的上下行文关系。二是按机关的职责范围行文。这一点的要求是，行文内容应该是本机关职责范围内的事项，超出即为越权。如果干涉了别的机关事务，不仅在实践中行不通，而且会造成政令混乱。当然，不相隶属机关之间也有公文往来，那只能是商洽工作、通知事项、征询意见等，而不存在请示、报告或布置任务的性质。党委政府部门依据职权是可以相互行文的，而部门的内设机构除办公室外其他的科室则不能对外正式行文。

2、授权行文。这条规则是上一条规则的引申。如果一个部门的业务需要下级政府和有关部门的支持与配合，按隶属关系和职责范围又不具备布置工作提出要求的行文权限时，可以通过授权行文来解决。具体说，这个部门可向本级党委政府请示，经本级党委政府同意并授权后，向下级党委政府行文。经党委政府领导审批后的文稿，在行文时，才能在文首或文中注明“经党委政府同意”的字样。这里特别需要

说明的是各级党委政府办公室的行文都具有授权行文的性质（内部事务除外）。各级党委政府办公室以及各部门的办公室是党委政府和部门的综合办事机构，对外行文都是代表党委政府和部门的，与本级党委政府和本部门的公文具有同等效力，下级机关（部门）都应该贯彻执行。

3、联合行文。同级党委与政府之间、同级党委部门之间、同级政府部门之间、同级党委部门与政府部门之间，上级部门与下级政府之间，都可以联合行文；党委部门、政府部门与同级人民团体和行使行政职能的事业单位之间，就某些互相有关的业务，经过会商一致后可以联合行文。联合行文，既可联合向上行文，也可联合向下行文。联合行文应当确有必要，单位不宜过多。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文，例如关于加强基层组织建设方面的工作，只能是市委行文，而关于财经工作的，只能是政府行文。

4、上行文的行文规则

原则上主送一个上级机关，根据需要同时抄送相关上级机关和同级机关，不抄送下级机关。

党委、政府的部门向上级主管部门请示、报告重大事项，应该经本级党委、政府同意或者授权；属部门职权范围内的事项应该直接报送上级主管部门。

下级机关的请示事项，如需以本机关名义向上级机关请

示，应该提出倾向性意见后上报，不得原文转报上级机关。

除上级机关负责人直接交办事项外，不得以本机关名义向上级机关负责人报送公文，不得以本机关负责人名义向上级机关报送公文。也就是只能以单位名义报送公文到单位，不得将请示直接报送领导个人。否则容易造成文件的流失和工作的脱节。

受双重领导的机关向一个上级机关行文，必要时抄送另一个上级机关。受双重领导的机关主要有公安、税务等垂直管理部门。

5、下行文的行文规则

主送受理机关，根据需要抄送相关部门。重要行文应该同时抄送直接上级机关。

党委、政府的办公室根据本级党委、政府授权，可以向下级党委、政府行文，其他部门和单位不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求。需经政府审批的具体事项，经过同意后可以由政府职能部门行文，文中要注明已经政府同意。也就是说，在我们市里，除了市委、市政府可以向各乡镇党委、政府行文，其他部门和单位是没有权利发布指令性要求的。

党委、政府的部门在各自职权范围内可以向下级党委、政府的相关部门行文。也就是说，市直各部门可以给各乡镇对应的部门行文，如市计生局可以给各乡镇、办事处计生办

行文。

涉及多个部门职权范围的事务，部门之间未协商一致的，不得向下行文；擅自行文的，上级机关应当责令其纠正或者撤销。

上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时抄送该下级机关的另一个上级机关。

下面，我们再来介绍一下党政机关的公文格式。

（二）党政机关的公文格式

公文格式包括版头、主体和版记三部分。

1、版头。包括六个要素：份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人。份号是公文印制份数的顺序号，一般用于涉密公文，党委的文件用得比较多；涉密公文还应该根据涉密程度分别标注“绝密”、“机密”和“秘密”以及保密期限；紧急公文要标注“特急”、“加急”，电报应该分别标注“特提”、“特急”、“加急”、“平急”，发文机关要标注全称或者规范化简称，上行文如请示、报告应该在红线上方右侧标注签发人的姓名，这主要是强调领导负责制，体现公文的严肃性和领导对公文的负责性，有利于上级机关了解情况，便于审阅批示。签发人一般只标姓名，不标职务，联合行文要标明几个单位签发人姓名，不能只标注其中一个。

2、主体部分。包括标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件。

标题：由发文机关名称、事由和文种组成。如《沈阳市人民政府关于加强大型活动安全管理工作的通知》，发文机关是沈阳市人民政府，事由是加强大型活动安全管理工作，文种是通知。标题又分为两类，一类是完全性标题，三要素都具备；还有一类是省略性标题，有省略发文机关或事由的情况。标题是公文内容的高度概括，具有画龙点睛的作用，写标题的时候应该注意一些什么问题呢？首先是事由不准确。我们来看几个例子：关于公汽公司欠缴税金的请示，请求事项不明，我们可以把它修改为解决欠缴税金的请示；关于下达防洪保安资金征收任务的通知，我们一般说下达计划、完成任务，其实这个事由很明确，只是表述不当，我们可以将它修改为关于征收防洪保安资金的通知；看下一个，这种带有号召性的通报一定要点名事由，比如，国务院对胜利粉碎劫机事件的民航杨继海机组的嘉奖令，事由和对象都非常明确；关于申请增加超计划出口指标的请示，文种本身已经有申请的意思，所以标题中的申请两个字是多余的，我们把它去掉。

公文标题一般不使用标点符号，法规、规章名称(如条例、办法、规定、实施细则) 可标书名号，意见除外，它是一个特例。引号一般用于特定称谓，如：“十二五”、“十八大”、“三个代表”等。

公文标题位于红线下方空两行的位置，一行或多行居中

排列，多行标题排列为正宝塔、倒宝塔或菱形，不采用上下长度一样的长方形或上下长、中间短的沙漏形，每行词意完整，长度适宜，字距恰当。多个发文机关名称之间用空格分开，不加顿号，换行的时候可以省略。

例子存在的问题。多个发文机关名称之间用空格分开，不加顿号；换行的时候词意不完整；转发别的文件时要正确引用标题。

主送机关：是公文的主要受理机关，应该使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称。如果主送机关不止一个，应该按照性质、级别和惯例依次排列。例子中，有统称，有简称，统称如各乡、镇、街道办事处党委，市委各部委，简称如市人武部党委；统称要齐全，简称要规范准确。请示、报告、批复、函的主送机关一般只有一个，一些行文方向不定的公布性公文，如决议、决定、公告、通告等，可以不写主送机关。

正文：一般由依据、目的、文种承启语、事由、要求几个部分组成。依据是公文制作的背景；目的是公文制发应达到的目标和效果；文种承启语是承上启下的句子，并且明确该公文的文种；事由是围绕主旨展开的内容、叙述的情况、分析的问题、提出的措施；要求是针对事项提出的希望、强调的问题、作出的指示。下面我们来看一个简单的例子。这个例子比较具有代表性，我们草拟公文，一般都按照上面所

说的几个部分拟定。

附件说明：包括附件的顺序号和名称，一般在正文之后、发文机关署名之前（正文下空一行左空2字）标识“附件”，后标全角冒号和名称，附件如果有序号使用阿拉伯数字（如：

1. ××××），每行位置对齐，附件名称后不加标点符号。

发文机关署名：署发文机关全称或者规范化简称，标注于正文右下方与正文空1行的位置。两个以上机关联合发文，发文机关名称上下并排，等距撑开，长度相同。

成文日期：署会议通过或者发文机关负责人签发的日期，用阿拉伯数字标识，首字位于发文机关首字右移2个字。决议、决定等不标注主送机关的公文，成文日期可加括号标注于标题下方居中位置。

印章：公文中有发文机关署名的，应该加盖发文机关印章，并与署名机关相符。有特定发文机关标志的普发性公文（专题纪要）和电报可以不加盖印章。盖章要在发文日期中间偏上位置，上不压正文，下不压日期。联合下发的公文，联合发文机关都要盖章。

附注：指公文印发传达范围等需要说明的问题，加圆括号标注于成文日期下一行（居左空2字）。如请示需注明联系人的姓名和电话，方便上级机关批复后联系。另外，中央的文件一般注明公文印发的范围，如“（此件发至县团级）。 ”

附件：公文正文的说明、补充或者参考资料。在附件正

文左上角顶格标注“附件”，有序号时应加序号。附件在文尾之前，与正文一起装订。附件与正文不能一起装订时，应在“附件”之前标明文件发文字号。附件序号和附件标题应与附件说明表述一致，附件标题与“附件”之间要空1行。这里需要说明的是，凡印发的方案、意见、条例，批转的文件，其中的方案、意见、条例等是正文的一部分，不属于附件，不需要在附件说明处注明。

3、文尾部分。包括抄送机关、印发机关和印发日期，上下用横线隔开，位于公文末页的尾部。新《条例》取消了主题词和印制份数。

抄送机关：除主送机关外需要执行或者知晓公文内容的其他机关，应该使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称，位于印发机关和印发日期的上方。

印发机关和印发时期：也叫印发说明，指公文的送印机关和送印日期。印发机关左排，前面空半字，印发日期居右排，后面空半字。

除了公文的文头、正文和文尾，还有几个内容需要我们了解一下。

公文的页码：即公文页数的顺序号，每页标注。

公文用纸：现在都统一为A4型，特殊形式的公文用纸幅面可根据实际需要确定。例如市政府印制的通告需张贴让公众知晓的，用A4型就小了，可以根据需要用大一点的纸

张。

前面，我们对党政机关公文的行文规则和格式有了一个大致的了解。下面，我们就正式进入公文拟制阶段。公文拟制，包括起草、审核、签发等程序。今天主要了解一下公文起草需要注意的问题。

（三）党政机关公文的起草

1、党政机关公文的种类及选用

公文写作，首先要选好公文种类。正确使用文种，才能保证党政机关公文的规范化，这既是我们学习和贯彻新《条例》的目的，又是从事党政机关公文工作的基本要求，事关党政机关公文的严肃性和权威性。

（1）公文的文种。公文的种类简称文种，一般指公文制发机关根据公文内容、性质和所承担的任务而确定的行文形式和名称，是根据发文机关权限、发文机关和收文机关之间的关系以及发文的具体目的和要求而确定的。

新《条例》将党政机关公文分为15种：决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要。并不是所有文种在实际工作中都会经常用到，有的甚至不适用于我们县市一级，所以结合具体工作实际，有的文种我们只是简单地了解一下，经常用到以及在使用上容易出错的我会详细讲解。

决议：适用于会议讨论通过的重大决策事项。通常是指

党政领导机关就重要事项，经讨论通过其决策，并要求进行贯彻执行的重要指导性公文。特征：制发程序上的规范性。决议的形成，通常为按照一定的组织程序，召开会议按照民主集中制的原则经集体讨论和表决通过后形成，并以会议名义发布。内容和适用对象上的广泛性。决议的内容一般都比较广泛，如加强党的建设、加强精神文明建设等等，涉及的内容也比较宽泛。而一经作出决议，就适用于所有的下级机关。效力上的权威性和思想上的指导性。如《中国共产党恩施市第八次代表大会关于中共恩施市第七届委员会工作报告的决议》(2011年10月31日中国共产党恩施市第八次代表大会通过) ，对恩施市今后五年的形势和任务进行了分析和规划，明确了工作重心和工作思路，对未来五年全市的发展进行了决策部署，要求全市上下认真贯彻执行，具有权威性和指导性。

决定：适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。既可以用于解决重大方针、政策、决策、部署问题，对重要事项或重大行动作出安排，也可用于处理具体的人和事的问题，对有关单位和人员进行奖惩，还可用于变更或撤销下级机关不适当的决定。是一种指令性公文，要求机关各部门和下级机关或有关单位贯彻执行。（写法见PPT ）

决议与决定的区别：制发决议，一般都要求制发机关的

层次比较高，至少要由地方一级党委政府来制发决议，但决定的适用范围就宽泛得多，各级机关、党组都可制发决定，用于处理重要的具体问题，因此决定的内容更加具体、更具有针对性。如《中共恩施市委、恩施市人民政府关于推进全民创业的决定》。

命令（令）：适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员。根据内容可以分为发布令、行政令、嘉奖令。命令（令）具有法定的权威性和强制性，一旦发布，不管下级机关是否同意，有什么意见和困难，都必须无条件、不折不扣地执行。这里我们需要了解的是，根据《宪法》规定，只有国家主席、国务院总理、国务院各部部长、各委员会主任以及县以上各级地方人民政府才可以依据法律规定的权限发布命令，其他任何单位和个人均不得发布命令。在实际工作中，各级地方政府都很少使用命令这一文种，国家高级领导机关和主要领导人才较多使用。党的领导机关一般不发布命令，根据工作需要可以和同级人民政府联合发布命令（令）。在恩施市，发布的命令主要有由市政府发布的《森林防火禁火令》。

公报：适用于公开发布重要决定或者重大事件。也称新闻公报，是党和国家经常使用的重要文种，具有规格高、权威性大、透明度强、影响面广的特点，其适用范围具有一定的限制性，不是哪一级机关都可以随便发布公报的。目前，

我们市里面除了市人大常委会发有公报，市委政府及其他单位较少制发公报。《恩施州人民政府公报》也是在2012年2月28日才创刊。

公告：适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。由于公告通常是以国家名义向国内外宣布重大事件，因此发文权力被限制在高层行政及其职能部门的范围之内，发文内容限定在重要事项或法定事项。如PPT 《中华人民共和国最高人民法院公告》、商务部发布的关于甲乙酮即将到期的公告等。一般性的决定、指示、通知的内容，都不能用公告形式发布，因为它们很难具有全国和国际性的意义。

通告：适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。通告根据其适用范围分为周知性通告和规定性通告。周知性通告用于传达告知业务性、事务性事项，一般没有执行要求，仅供人们知晓。规定性通告用于公布有关政策、法规或要求遵守的约束事项，告知对象必须严格遵照执行，用于公布带有强制性的行政措施。为确保某一事项的执行与处理，通告可以提出具体规定，要求相关单位与个人遵守，上面所说的实行交通管制、公交线路调整实际上都应该使用通告，而不是公告。通告的使用者可以是各级各类机关，内容可以涉及到社会的方方面面，因此更具广泛性。

例：2011年“五一”前昔，为有效应对“两路”开通后的旅游客流高峰，做好假日旅游高峰应对工作，市政府决定在“五

一”期间对前往大峡谷景区的游客采取限时限量接待措施，发布了《关于“五一”期间恩施大峡谷景区限时限量接待游客的通告》。文件就限时限量的具体内容进行了明确，以便前往旅游的游客作好相关准备或者调整行程。

2011年11月，因沙地乡落都村风孢岭组土地岭出现滑坡险情，有可能危及过往船只和库区两岸作业人员安全，为确保人民群众生命财产安全，市政府印发了《关于禁止在清江水布垭库区绵羊口至中间河段通航、捕鱼、网箱养鱼及人工作业的通告》，明令禁止一些具体行为，要求广大市民严格遵守文件的相关规定，这就是规定性通告。

目前，公告和通告这两个文种在实际运用中存在着比较严重的混乱现象。

公告与通告的区别：第一，内容属性不同。公告用于“向国内外宣布重要事项或者法定事项”，兼有消息性和知照性的特点；与公告相比，通告的内容是“在一定范围内应当遵守或周知的事项”，具有鲜明的执行性、知照性。第二，告启的范围不同。公告面向国内外的广大读者、听众，告启面广；通告的告启面则相对较窄，只是面向“一定范围内的”有关单位和人员。第三，使用权限不同。公告通常是党和国家高级领导机关宣布某些重大事项时才使用，新华社、司法机关以及其他一些政府部门也可以根据授权使用公告，而通告则适用于各级行政机关和企事业单位。

然而，在实际生活中，各机关、单位、团体事无巨细经常使用公告。如交通管制、公交线路调整等事项都使用公告，只注意到公告的广泛性和周知性，忽视了公告的庄重性。例如《恩施晚报》刊登的恩施体彩中心《关于暂停大乐透5周年相关活动的公告》、恩施供电公司《临时停电公告》等，都是将通告误用为公告。无论从哪个角度来看，这些作法都是不规范、不妥当的，使得这样两种具有法定效力的文件失去了其对公众应有权威性和约束力。

意见：适用于对重要问题提出见解和处理办法。各级机关在工作中经常会遇到一些新情况新问题，下级向上级或向平级机关提出解决有关重要问题的见解和处理办法是建设性意见；上级在下级遇到重要问题时提出见解和办法措施，对下级予以指导是指导性意见。下行的意见在行文效力上具有准法规性，也就是说上级机关下发的意见，下级机关应遵守或参照执行。如《中共恩施市委、恩施市人民政府关于进一步加快旅游产业发展的十条意见》；意见在行文形式上具有灵活性，可以独立行文，也可以与别的文种搭配行文，如《湖北省人民政府关于印发〈湖北省国有企业经营管理者试行年薪制的意见〉的通知》。

通知：适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。通知是一种兼有指示性、部署性和周知性等多方面功能的公文，主要分为发布

性通知、批转性通知、事项性通知、任免通知和指示性通知。发布性通知主要用于发布法规规章。批转性通知用于批转或转发文件，批转一般是批转下级机关的公文，上级和不相隶属机关应该用转发。事项性通知用于告知某一事项，如重要会议的通知属正式公文，要编发文号，通常我们以电报的形式发布；一般会议通知属日常事务文书，现在多通过电子政务网发布。任免通知主要用于人事任免。指示性通知用于对下级机关有所指示，如认为其内容不宜用命令或指示发布的，可以用“通知”发布。通知主要用作下行文，有时也可用作平行文，但一般不用作上行文，如果需要上级机关了解通知的内容，则以抄报的方式告之。通知可以单独行文，也可以与其他的文种搭配使用，如前例关于印发意见的通知。（写法及例子见PPT ）

转发公文［析评］这是一则转发文件的通知。第一段简明扼要地交代了转发对象，说明转发的态度和要求；第二段为批示内容，首先概括说明了转发文件的背景，以表明所发文件的重要性；接着，对贯彻执行文件精神作了工作指示。文章格式规范，语言简洁果断。

事项性通知［析评］正文先写行文背景、目的，目的句之后用文种承启语引出通知的具体内容，把布置的工作阐述清楚，结尾对工作提出要求。

指示性通知［析评］通知，依次写了目的、事项和要求，清楚明白。

通报：适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。通报一般用作下行文，运用范围很广，各级党政机关和单位都可以使用。它的内容是表扬好人好事，批评错误和歪风邪气，通报应引以为戒的恶性事故，传达重要情况以及需要各单位知道的事项，其目的是交流经验，吸取教训，教育干部、职工群众，推动工作开展。通报的发布范围，往往是在一个机关或一个系统内部使用。

表彰性通报：表彰先进个人或先进单位的通报。这类通报着重介绍人物或单位的先进事迹，然后进行分析评议，点明实质，作出表彰决定，提出希望和要求，然后发出学习的号召。

［析评］这是一份表彰性通报。正文叙述先进事迹，对其行为作了恰当的分析、评议，之后写决定事项，最后提出希望号召。全文结构合理，格式规范，语言通俗流畅。

批评性通报：批评典型人物或单位的错误行为、不良倾向、丑恶现象和违章事故等的通报。这类通报通过摆情况、找根源，阐明处理决定，使人从中汲取教训，以免重蹈覆辙。先说明通报原因，再分析评议，作出处分决定，最后提出希望和要求。

［析评］这是一篇批评性通报。正文第一自然段叙述错误事实和经过，具体交代了时间和地点。第二自然段对错误进行了分析评价。第三自然段对有关部门提出了指导性意见。全文层次分明，语言明晰，分析评价到位，行文思路清晰。

情况通报：就是上级机关把现实生活中出现的重要情况告知所属单位和群众，让其了解全局，与上级协调一致，统一认识、统一步调，克服问题，开创新局面。通常先叙述情况，再分析意义，最后提出意见。政府情况通报

报告：适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问。报告的适用范围很广，各级党政机关都可以使用，是下级机关取得上级机关支持、指导的桥梁，同时也是上级机关指导和协调工作的依据。成文的综合性：可以事前报告计划和设想，事中报告前段工作情况及下一段的工作安排和打算，事后报告总结工作。内容的汇报性：下级向上级机关或业务主管部门汇报工作，让上级机关掌握基本情况并及时对自己的工作进行指导，报告属单项行文，不需要回复，所以报告中也不允许夹带请示事项，否则会贻误工作。语言的陈述性：因为报告具有汇报性，是向上级讲述做了什么工作，或工作是怎样做的，有什么情况、经验、体会，存在什么问题，今后有什么打算，对领导有什么意见、建议，

所以行文一般都使用叙述方法陈述其事，而不是像请示那样采用祈使、请求等法。（报告写法见PPT ）

析评：第一段叙述事故发生的经过和结果；第二段分析事故原因；第三段提出处理意见；最后报告今后措施，防止类似事件再次发生，分层次将有关事项逐一陈述清楚。

请示：适用于向上级机关请求指示、批准。请示与报告一样也是上行文，是我们实际工作中使用频率最高的公文文种之一。请示主要用于向上级机关请求指示和批准，所以一般都需要答复，与下行文中的批复构成相照应的关系。行文主体的组织性：我们平常所见的请示很多，有书面的也有口头的，有单位的也有个人的，但是公文中的请示行文主体只能是组织，不能以个人名义向上级机关和组织发请示类公文。行文内容的单一性：也就是我们平时所说的一事一请，一件请示公文中，只能请求就某一个方面工作作指示、请求批准某件事项或请求解决某个问题。如果请示几件事，则必须是与某一工作密切联系的几个问题，否则上级机关不好批复。行文关系的直接性：下级机关只能按照隶属关系向直接的主管机关发文请示，因为只有具有隶属关系的直接主管的上级机关，才有批复的资格和权力。一个请示只能主送一个主管的上级机关，不得多头请示，也不得越级请示，否则可能造成责任不清、互相依赖或推诿。行文时限的紧迫性：一

般请示的问题是急需办理和解决的，所以很注重对时间方面的要求。（请示的写法见PPT ）

［析评］这是一则请求批准的请示。正文第1段写组团赴美检验引进设备的背景、原由、依据。第二段写请求的具体事项。结尾以请求语作结。结构周密，明晰简洁。

［析评］这则请示存在很多问题，大家可以试着改一改。 写作请示时应该注意的几点：一、以情感人、“情”寓其中；二、以理服人、于“理”相容；三、以真信人、合“法”为先。我们来看两个例子。（写法见PPT ）

请示与报告同为上行文，在实际工作中我们经常把请示与报告混用。那么请示与报告的区别在哪里呢？

请示与报告的区别：行文内容不同。请示是向上级机关请求指示和批准；报告是向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。行文目的不同。请示为解决某一具体事项，请求上级指示或批准，要求上级答复；报告是向上级汇报工作，为上级决策提供依据，不需要上级答复。行文时间不同。请示必须事前行文，经批准后才能实施；报告可事后行文或工作过程中行文。主送机关数量可以不同。请示只有一个主送机关，报告有时可写多个主送机关。写作侧重点不同。报告重点在汇报工作情况，不能夹带请示事项；请示所陈述的事实只是作为请示的原因，其重点仍是请示事项。

病例分析：请示报告混用；依据重在介绍为什么要建，而不是在强调资金为什么要增拨；资金数额不明确，领导不好指示。

批复：适用于答复下级机关请示事项。从一定意义上讲，批复这一文种是为对应下级机关的请示而设立的，没有请示也就无所谓批复，因此，批复具有较强的针对性、权威性和简明性。批复必须紧扣请示事项，有问有答，回复清楚。批复代表上级机关的权力和意志，所作的批示性意见对下级机关具有法定约束力，下级机关必须遵照执行，不得有误。一般来说，批复对请示中的事项只作原则性、结论性的表态、指示和决定，因此要求简明扼要。（写法PPT ）

议案：适用于各级人民政府按照法律程序向同级人同代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项。从议案的适用范围来看，议案的制发机关只能是各级人民政府，党委和政府的职能部门无权制发，而行文也只能向同级人民代表大会或常务委员会行文，不能向其他部门单位行文，主送机关只有一个。议案的内容，必须属于人民代表大会或常务委员会职权范围内的有关事项，而提交大会审议的议案，必须限期审议表决或提出处理意见。所以说，议案这一文种在各部门实际工作中使用较少，常见的就是市人民政府在市人大会或市人大常务委员会会议前提交的议案，如《恩施市人民政府关于提请将恩施火车站片区(东北) 配套基础设施建设

资金列入财政预算的议案》。

函：适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。按照内容可分为商洽函，询问、答复函，请批、批准函；按照行文关系可分为去函和复函，简单地说，函就是用于办公的信件，其适应范围很广，灵活多用，作为上行文、下行文、平行文均可，一般多作为平行文，也是诸多文种中唯一的平行文。（写法PPT ）

批准函例文：正文先引叙来函，作为复函背景、依据。批准事项作为复函重点，依据明确，态度鲜明。文章以“此函”或“此复”作结。行文简练准确，文字语气合乎批准机关身份。

函与请示的区别：使用函还是请示，主要依据发文机关与受文机关的关系。函主要用于平级单位之间、不相隶属单位之间以及有业务主管和被主管关系的单位之间的工作往来，被主管单位向主管单位请求有关事项，主管单位用复函批准请求事项。请示则用于有隶属关系的上下级机关，下级机关向上级机关请求指示、批准重要事项。在实际工作中，函与请示的混用往往出现在请求批准函的使用上，混用的原因主要有两个方面，一方面是没有弄清函与请示的适用范围，另一个方面是发文机关认为用请示以示尊重，毕竟是请求别人解决问题。如某个乡镇请市直某部门解决项目资金问题，两个单位之间是没有隶属关系的，市直部门只能说是业务主管部门，因此应该用函，但是乡镇往往用的是请示，这

实际是错误的。

纪要：适用于记载会议主要情况和议定事项，具有提要性、决议性和客观性。（写法PPT ）

会议纪要的写法比较灵活，没有固定的体例格式，但总的来说，写的时候要注意以下几点：

一是明确会议宗旨，突出中心。工作会议涉及的问题很多，在写作时必须抓住会议集中解决的几个主要问题，形成纪要的中心，切不可面面俱到。同时，一次工作会议，在具体讨论中可能会产生几种不同意见，应该根据会议的宗旨，分析综合各种意见，集中反映符合会议中心要求的多数人的一致意见尤其是主要领导的意见，同时，也要注意吸收少数人正确的意见。对反映会议中心议题的正确意见，可采用“会议听取了”、“会议讨论了”、“会议研究了”、“会议认为”、“会议决定”、“会议指出”、“会议强调”等提法，加以集中概括、简明扼要地反映出来；对有分歧的意见，一般不写进去。

二是讲究用语，注意条理。要按照会议纪要的不同用途，恰当地使用不同的用语。同时，要注意条理化、理论化。这是会议纪要与会议记录的一个主要区别。会议记录一般要把每个人的发言尽量客观、详细地记录下来，而写作会议纪要则是一个对会议讨论意见进行综合分析、整理加工的过程，也就是条理化、理论化的过程。所谓条理化，就是对会议讨论的意见进行分类归纳，层次清晰；理论化，就是要对会议

讨论意见尽力给予理论上的概括，提纲挈领，画龙点睛。当然条理化、理论化，并不是脱离会议实际，搞虚假的“粉饰”和“拔高”。

三是忠实于会议精神，做好记录。会议记录不能随心所欲地增减或更改内容，不能添枝加叶。确需有所增减时，要经主要领导同意，必要时还应在征求有关参会人员的意见。对于会议纪要所形成的决定事项，一般都要请涉及到的相关部门审核，否则很容易出现会议纪要体现某一个部门的意志。

（2）使用公文文种时需要掌握和运用的原则和方法 上面，我们对党政机关公文的15个文种有了个较为全面的了解，以后在起草公文的时候，就能根据内容和目的，正确选择所使用的文种。下面呢，我们简要地讲一下在使用文种时需要掌握和运用的原则和方法：

必须遵照《条例》规定，使用统一规范的文种名称。在实际工作中必须严格按照条例的规定使用和办理，不得随意乱起名称，不得乱用或混用文种。常见的如把请示报告合用，该用请示的用成报告，但是报告中又夹带请示事项。

必须符合制发机关的身份和范围。从前面讲的各文种的适用范围可以得知，使用任何文种都是有条件的，其中重要的一条就是公文要与制发机关的身份和权限相符，既不能越权也不能屈尊，只能对号入座。比如命令，不是哪个部门哪

级党委政府都可以发的，上级机关是不能给下级机关发请示、报告的，这都是公文必须与制发机关的身份相符的原则。

必须依据公文的内容选定和使用合适的文种。我们平常经常说要量体裁衣，公文写作也一样，由内容决定形式。比如，同样是下级机关向上级机关发文，但内容不同，一个是汇报工作，反映情况，一个是请求指示和请求批准事项，这种内容上的不同，就决定了前者只能用报告，而后者只能用请示。

2、公文起草的相关要求

刚才我们在分别对各类文种介绍的时候实际上也一并介绍了各类文种的写法，以及在写作过程中应当注意的问题。下面，我就公文起草的一些共性要求作相关的说明：

（1）符合国家法律法规和党的路线方针政策，完整准确体现发文机关意图，并同现行有关公文相衔接。

（2）一切从实际出发，分析问题实事求是，所提政策措施和办法切实可行。

（3）内容简洁，主题突出，观点鲜明，结构严谨，表述准确，文字精炼。

（4）文种正确，格式规范。

（5）深入调查研究，充分进行论证，广泛听取意见。

（6）公文涉及其他地区或者部门职权范围内的事项，起草单位必须征求相关地区或者部门意见，力求达成一致。

（7）机关负责人应当主持、指导重要公文起草工作。 公文写作是一项艰苦的脑力劳动，准确规范是最基本也是最高的要求，今天我们只能是就一些最基本的要求进行讲解，要想真正提高公文写作的水平还是得靠大家在平时工作中多操练、多积累。下面，我们来讲一下公文拟制的下一个步骤，公文审核。

（四）党政机关公文的审核

公文审核是对承办单位或部门提交的代拟稿进行全面审核、核对、把关并提出审核意见的全过程。公文审核，是公文拟制过程中承上启下的中间环节，它不仅仅是对文字、格式的把关，更重要的是确保党和国家的法律法规、方针政策和上级规定以及领导意图的准确体现。在审核过程中，要把好政策关、文字关、内容关和格式关。

1、把好政策关，确保公文权威性。审核行文理由是否充分，行文依据是否准确；公文内容是否符合国家法律法规和党的路线方针政策；是否完整准确体现发文机关意图；是否同现行有关公文相衔接；所提政策措施和办法是否切实可行；涉及其他部门职权范围的事项是否经过充分协商并达成一致意见。

2、把好文字关，确保公文严密性。公文是一种通过文字传达政令的重要工具，它依赖于文字的准确、简洁、明白的表述。公文审核，对文字的要求是严谨而细致的，要求审

核人员字斟句酌，精心锤炼，力求文稿中每一个字都有每一个字的作用，每一句话有每一句话的力度。

3、把好内容关，确保公文准确性。内容是公文的主体，主要是审核主体是否鲜明、材料是否真实、观点是否准确、内容是否完整。

4、把好格式关，确保公文规范性。审核文种是否正确，格式是否规范；人名、地名、时间、数字、段落顺序、引文等是否准确；文字、数字、计量单位和标点符号等用法是否规范。

经审核不宜发文的公文文稿，应退回起草单位并说明理由；符合发文条件但内容需作进一步研究和修改的，由起草单位修改后重新报送。

这里呢，我把各部门送两办行文的公文办事程序说一下。首先，各部门要在充分调研的基础上认真草拟代拟稿，涉及相关部门的还要进行讨论，达成统一意见以后并经部门负责人同意后送市委、政府分管领导审定，经市委、政府分管领导或两办联系相关工作的副主任同意以及跟线秘书审核后送文书科行文，进入办文程序，重大事项的公文还须经市委常委会和市政府常务会通过才能办文。对各部门提供的代拟稿，文书科初审后还要请涉及到的相关部门负责人核稿，最后送市委、市政府相关领导审签。

（五）党政机关公文的签发

公文应经过本机关负责人审批签发，公文的签发是文件定稿形成的最后环节，是领导对公文进行严格把关的一项决策性程序。一般来说，重要公文和上行文由机关主要负责人签发。党委、政府办公室根据党委、政府授权制发的公文，由受权机关主要负责人签发或按照有关规定签发。签发人签发公文，应签署意见、姓名和完整日期；圈阅或签名的，视为同意。联合发文由所有联署机关的负责人会签，最后由主办单位负责人签发。

在完成公文的起草、审核和签发后，公文就可以印制了，这就是公文拟制的整个过程。公文印制后，通过电子政务网或印制纸质文件分发到相关单位，相关单位收文后进行办理，最后还要对公文进行整理归档，这就是我们下面要讲的内容，公文办理。

三、党政机关公文办理

公文办理包括收文办理、发文办理和整理归档三个内容。其基本要求是准确、及时、安全、保密。

（一） 收文办理。收文办理就是外单位送达本单位的公文的办理。包括：

1、签收。对收到的公文应当逐件清点，核对无误后签字或者盖章，并注明签收时间。

2、登记。对公文的主要信息和办理情况应当详细记载，如标题、发文字号、发文机关、收文日期以及收到后领导对该公文的指示意见、流向等，以便查找和掌握公文办理情况。

3、初审。对收到的公文应当进行初审。初审的重点是：是否应当由本机关办理，是否符合行文规则，文种、格式是否符合要求，涉及其他地区或者部门职权范围内的事项是否已经协商、会签，是否符合公文起草的其他要求。经初审不符合规定的公文，应当及时退回来文单位并说明理由。

4、承办。这个工作一般是由办公室来完成，公文的承办分阅知性公文和批办性公文。阅知性公文是指必须送给一定范围领导和部门阅知的公文，这类公文应当根据公文内容、要求和工作需要确定范围后分送。批办性公文是需要答复、批复、反馈结果的公文，包括上级机关交办的文件和下级机关上报的请示。这类公文应当提出拟办意见报本机关负责人批示或者转有关部门办理；需要两个以上部门办理的，应当明确主办部门。这里需要说明的是紧急公文应当明确办理时限，如一些上级机关对突发事件的批示件、传真电报等等。承办部门对交办的公文应当及时办理，有明确办理时限要求的应当在规定时限内办理完毕。

5、传阅。根据领导批示和工作需要将公文及时送传阅对象阅知或者批示。办理公文传阅应当随时掌握公文去向，不得漏传、误传、延误。我们一般不提倡公文横传，即领导

与领导之间互相传阅，也就是说送领导阅了以后再回到办公室，由办公室统一掌握，横传很容易造成公文的丢失。

6、催办。及时了解掌握公文的办理进展情况，督促承办部门按期办结。紧急公文或者重要公文应当由专人负责催办。

7、答复。公文的办理结果应当及时答复来文单位，并 根据需要告知相关单位。

（二）发文办理

1、复核。已经发文机关负责人签批的公文，印发前应 当对公文的审批手续、内容、文种、格式等进行复核；需作实质性修改的，应当报原签批人复审。也就是说，领导签发以后，一般情况下是不能再作修改的，尤其是涉及相关内容修改的，一定要把修改情况报告签批领导。复核这个过程很重要，如果不复核就印制了，等印制成正式公文以后再发现问题就会耽误时间，也会浪费资源。

2、登记。对复核后的公文，应当确定发文字号、分送范围和印制份数并详细记载。

3、印制。公文印制必须确保质量和时效。

4、核发。公文印制完毕，应当对公文的文字、格式和印刷质量进行检查后分发。这是公文在发出以前的最后一次审核，是不可少的。每份文件在分发之前都还要作最后的检

查、审核，如果错一个字，发出的文件都必须全部收回，这样一来不但会耽误工作，也会损害办公室的形象。

（三）整理归档

需要归档的公文及有关材料，应当根据有关档案法律法规以及机关档案管理规定，及时收集齐全、整理归档，这里我们就不讲了。需要注意的是，两个以上机关联合办理的公文，原件由主办机关归档，相关机关保存复制件。机关负责人兼任其他机关职务的，在履行所兼职务过程中形成的公文，由其兼职机关归档。不具备归档和保存价值的公文，经批准后可以销毁，但涉密公文的销毁必须按有关规定履行相关手续，个人不得私自销毁、留存涉密公文。

最后，简单一下关于涉密公文的办理。涉密公文应当在符合保密要求的场所印制，传递应当通过机要交通、邮政机要通信、城市机要文件交换站或者收发机关机要收发人员进行，通过密码电报或者符合国家保密规定的计算机信息系统进行传输。复制、汇编机密、秘密公文，应当符合有关规定并经本机关负责人批准。绝密公文一般不得复制，确有工作需要的，应当经发文机关或者其上级机关批准。