完善农村居民最低生活保障制度的思考

　　农村居民最低生活保障，是指以保障农村居民基本生活为目的，合理地确定最低生活保障标准，对人均收入低于保障标准的家庭成员给予差额补助的社会救济制度。能否深入贯彻党中央及省市有关文件精神，进一步完善农村居民最低生活保障制度，牢固构筑以农村居民最低生活保障制度为主，救助和扶持、输血和造血、政策和社会相结合的多层次、立体化、全覆盖的农村社会救助体系，是当前一个迫切需要解决的问题。本文在对农村居民最低生活保障制度实施情况和存在问题作出剖析的基础上，提出进一步完善农村居民最低生活保障制度的对策和建议。
　　一、基本情况：
　　我县辖24个乡镇279个村（社区）居委会，总人口47.2万人，其中农业人口39.8万人。为妥善解决农村贫困人口生活困难，切实保障农村低收入居民基本生活，根据省、市人民政府的工作部署，20XX年初，我县开始在全县范围内建立和实施农村居民最低生活保障制度。县委、县政府从解决“三农问题”，促进农村经济发展和社会稳定的战略高度出发，认真组织县、乡、村各级各部门扎实开展农村低保工作，出台了《**县人民政府关于全面建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知》、《**县农村居民最低生活保障制度实施办法》、《**县农村居民最低生活保障资金管理暂行办法》等有关配套文件，按照“四个满意”和“三个确保”的要求全面健康有序地开展农村低保工作。至今年三月底，全面建立了农村居民最低生活保障制度，全县39万农业人口中，18069名年均收入低于1000元的贫困居民享受到农村低保，占全县农业人口的4.62％，月均发放保障金65.9万元（其中省财转移支付补助 70％，县财配套30％），人均月补差36.5元（其中五保户人均月补差83元，特困户人均月补差32.8元），受保对象中五保户1373人，社会老人1024人，计生困难户1656户4221人，残疾人1076户2548人，其他困难户2172户（含特困归侨31户50人），基本实现了“应保尽保”的目标。
　　二、存在问题：
　　自20XX年开始全面建立和实施农村居民最低生活保障制度以来，至今已经有十个月时间了，客观地说，实施农村居民最低生活保障制度，对维护我县农村社会安定和稳定，促进我县农村社会经济的发展起到了一定的积极作用，但是，从实施过程和效果来看，仍然存在一些困难和问题，主要表现在：
　　1、农村居民的家庭收入界定难。家庭收入是指共同生活的家庭成员所获得的货币收入和实物收入的总称，主要包括家庭经营性收入、工资性收入、财产性收入与转移性收入四大项。但由于收入多元化、农产品市场价格不稳定，以及家庭养殖自养自给部份、临时工收入带有很大隐蔽性等原因，实际收入难以跟踪测算，加之有的农民拒绝如实提供其个人状况，现行的法律法规未明确规定村民必须履行如实告知其收入的义务，也未赋予民政部门、乡政府、村民委会员对本行政辖区内村民收入的调查权，导致家庭收入界定难。
　　2、农村共同生活的家庭人口难以界定。统计农村家庭人口，一般以当地公安派出所的户口簿登记数为依据，但在实践中，有的农村居民实际现有的共同生活家庭人数与户口簿上登记的家庭总人口数不一致，这种“人户分离”现象给农村居民家庭人口的计算带来一定难度。
　　3、农村低保工作透明度不够。有些乡镇、村民委员会，由于有怕麻烦的思想或受人情观念、宗族观念的影响，对申请低保的农户，没有调查摸底，没有通过村民代表会议进行评议，也没有公示，直接由村两委或村支部书记、村委会主任确定，有优亲厚友现象。
　　4、部分村未实现“应保尽保”。我县虽然已经完成了省政府下达的农村低保工作任务，将18069名农村贫困人口纳入保障范围，但从实际情况来看，由于未考虑地域生活水平、经济发展状况等因素，加之时间紧（省政府规定今年农村低保工作必须在一个月时间内完成）等原因，部分经济水平较差的乡镇、村可能还有部分符合低保条件的对象未曾入保，导致“漏保”。
　　5、农村居民返贫现象未能得到有效遏制。实施农村低保制度，最根本的目的是要改革传统的社会救济制度，保障贫困农民的基本生活，减轻贫困农民的生活负担，从而使他们能够发展生产，脱贫致富，但由于受目前经济条件的制约，农村保障程度比较低，农村社会保险、社会福利等社会保障制度不够完善，扶持扶助政策不够健全，相应配套措施比较缺乏等因素影响，相当一部分农村低保户虽然一时基本解决了生活困难，但又可能因病、因子女上学或因遭受自然灾害、意外事故等原因而重新返贫。
　　三、对策和建议
　　针对上述问题，笔者认为要进一步完善农村居民最低生活保障制度，必须从以下几个方面着手：
　　（一）、建立和完善农村贫困家庭备案制。建立和完善农村贫困家庭备案制是顺利实施农村低保制度的前提和基础。县、乡民政、统计、扶贫办等有关部门，应当未雨绸缪，尽早组织人员深入乡村访贫问苦，了解情况，摸清实情，并将贫困对象建帐立卡，设立台帐，台帐应包括家庭人口、收入、劳动力状况、致贫原因等相关内容，从而做到“情况清、底子明”，心中有数，胸有成竹，为下一步正确决策提供依据。
　　（二）、合理确定保障标准。由于受地域、生产者、生产力状况等因素影响，因此，制定保障标准应遵循因地制宜、实事求是的原则，宜细不宜粗，宜繁不宜简，避免出现“一刀切”现象。一是要努力探索“三类”乡镇不同保障标准。高坎抚片区，是我县经济相对较发达地区，应当将保障标准适当提高（建议以1100元为宜），避免出现“无人或少人入保”现象；城关片区，是我县经济相对发达地区，保障标准应当基本持平（建议以1000元为宜）；金丰片区，是我县经济相对较不发达地区，应当降低入保门槛（建议以900元为宜），保证“应保尽保”。二是要对不同家庭结构实行不同保障标准。主要以其家庭结构成员是否有劳动能力为参考标准，无劳动能力者（如五保户、残疾户、重点贫困户等），应当实行全保，而有部分劳动能力者的保障标准应当略低于无劳动能力者，略高于有劳动能力者。三是要随着经济发展的变化适当调整保障标准。保障标准并不是一成不变的硬性指标，随着经济发展水平、财政承受能力和人民生活水平、物价水平的较大变化，保障标准也应随之作适当变化。
　　（三）、准确界定家庭收入。准确界定家庭收入，是低保工作的难点。当前，主要应抓好三项工作：一是要建立农民工外出务工登记制度。农民工在城乡之间双向流动，外出就业，应当即时向村委会告知或登记，劳动就业单位应予详细登记，并通知所在乡镇、村，从而能够准确掌握其就业及工资性收入状况；二是要逐步规范经营性收入计算口径。由于农村家庭经营收入类别繁杂，价格因地域因农户本身能力而高低不一，因此，在家庭经营性收入的计算上，应本着宜粗不宜细的原则，大体上根据当地统计局上半年采用的农产品第一次交易价（计算农产值的单价）乘以农业部门提供的亩产一般经验下限匡算出收入，再扣除生产必要费用得出纯收入；三是应当尽快制定法律，赋予民政部门必要的居民收入调查权，使民政部门能够更好地掌握申请对象家庭财产状况，准确核定其家庭收入。
　　（四）、规范申请审核审批程序。规范运作是农村低保工作的关键环节。按照农村低保申报工作的要求，村（社区）居委会应成立村（社区）居书记或主任任组长，支部委员或村委会成员，村民小组长及县（乡）人大代表为成员的低保对象资格评议小组，收到低保申请后，村（社区）居应在7个工作日内完成初审，并组织评议小组进行评议，经评议符合低保条件的申请对象在村务公开栏张榜公示，公示时间为3－5天，公示无异议后报乡镇。乡（镇）要成立农村低保工作领导小组，同时成立农村低保工作队，落实包村领导责任制，由包村领导任队长，负责指导、督促村（社区居）委员会开展农村低保工作，乡（镇）低保工作领导小组负责对村（社区居）报送的申请对象在10个工作日内完成审核，并将审核确认后的申请对象在乡（镇）政务公开栏张榜公示，公示时间为3－5天，公示无异议后报县民政局，县民政局收到乡（镇）上报的申请情况后，在7个工作日内完成审核工作并提交局长办公会议研究决定，研究确定的低保对象名单、补助标准情况及时反馈至乡（镇）民政办，由乡镇民政办将审批结果在乡镇政务公开栏内张榜公示，公示时间为3－7天，公示无异议后，发给农村低保对象《低保金领取证》。
　　（五）、完善动态管理机制。动态管理，既是农村低保工作的重要内容，也是提高农村低保工作运行质量的重要手段。在已基本实现应保尽保的情况下，农村低保制度建设应转移到动态管理方面来。县、乡、村三级要建立农村低保对象分类档案，一是把老弱病残，无劳动能力，不存在有收入变动的低保对象，列为享受低保待遇中较为稳定的群体，经常予以关心慰问，尽力解决他们生活中遇到的困难；二是把年龄偏大、身体不好，就业机会较少的低保对象及在读大学、职高或技校即将面临就业的低保人员，列为享受低保待遇中相对稳定的群体，采取定期走访形式进行管理；三是把比较年轻、身体较好、有就业潜力的低保人员，列为有隐性就业，享受低保待遇相对较不稳定的群体，经常了解他们的隐性就业情况，依据实情给予及时变更，从而实现动态管理的目的。
　　（六）、健全监督制约机制。完善的监督制约机制是顺利开展农村低保工作的有力保障。县、乡、村三级要开通低保工作热线电话和举报电话，方便群众了解低保政策，畅通投诉渠道；县纪检监察部门要对农村低保工作全程跟踪督查，对违法违纪的人和事严肃查处，维护低保工作纪律；县、乡人大代表及其工作部门要定期视查农村低保工作开展情况，及时了解民情，反映民意，监督农村低保工作“公开、公平、公正”进行，促使农村低保工作真正成为一项“阳光作业”。
　　（七）、制定配套政策。农村低保制度是反贫困的最后一道防线，它解决的是农村困难群众的最低生活困难问题，解决不了农村低保对象的根本问题。为了弥补农村低保制度的缺陷，由全社会联手，各司其职，各尽所能，积极打造农村社会体系的新平台，是我们防范“返贫”的一个重要措施，一方面，各级各部门都要制定和实施农村低保对象的优惠扶持政策，如：教育部门要实施义务教育补贴或教育费减免的政策，建立就学援助制度，救助失学学生；医疗卫生部门要积极探索农村合作医疗的新路子，发展农村医疗保险，建立医疗救助制度，对患重病的农村困难居民实施医疗救助；建设部门要建立危房翻建补助制度，解决低保对象住房困难；劳动和社会保障部门要深入开展农民工技术技能培训，发展农村社会保险事业，培育农村劳动力市场，建立农民工外出务工援助制度等等。另一方面，要广泛发动社会各方面力量，深入开展扶贫捐赠、包户扶贫和慈善活动，为贫困对象提供生活帮助；要大力发展各种公益性的社会救助组织，特别是志愿者组织，为贫困对象提供志愿性的家庭服务；要充分调动民间的积极性，经常性地通过各级各类组织，持续开展“献爱心”等社会募捐活动，建立社会弱者权益保障基金，为贫困对象提供切实帮助。