第八章公共政策与系统分析

第八章 公共政策与系统分析

一、系统思想的形成与发展

系统思想（system thought ）就其最基本的涵义来说，是关于事物的整体性观念、相互联系的观念和演化发展的观念。

系统概念来源于古代人类社会的实践经验。朴素的系统概念，不仅表现在古代人类的实践中，而且在古代中国和古希腊的哲学思想中得到了反映。作为哲学范畴，系统是哲学和自然科学长期发展的结果。科学家明确地直接把系统作为研究对象，一般公认以贝塔朗菲提出" 一般系统论" （general system theory）的概念为标志。20世纪40年代出现的系统论、运筹学、控制论、信息论，是早期的系统科学理论，而同时期出现的系统工程、系统分析和管理科学则是系统科学的工程应用。

20世纪40年代，美国贝尔电话公司使用了" 系统工程（systems engineering）" 来命名设计新系统的科学方法。1957年，美国密歇根大学的古德和麦考尔合作出版了第一本以" 系统工程" 命名的书。第二次世界大战后，美国的兰德公司针对大型社会、经济系统问题的研究，倡导" 系统分析（system analysis ）" ，着重于在解决大型社会经济系统中的问题时，对若干可供选择的执行特定任务的系统方案进行选择比较，进行费用效果分析。此外，针对大企业的经营管理技术的发展，以泰勒为代表的科学管理理论发展成了管理科学（management science）。

1969年，阿波罗飞船登月成功，被公认为是系统工程成功的范例，引起了人们对系统工程的广泛重视。1972年，国际应用系统分析研究所得以成立。

第二次世界大战以后，一般系统论、运筹学、控制论、信息学以及系统工程、系统分析和管理科学，相互渗透融合，织出了一幅系统科学从自然界扩展到人类社会、从基础理论扩展到工程应用的五彩缤纷的图景，写出了系统科学诞生、成长的历程。

二、系统的概念

系统指由两个以上要素组成的，具有一定结构和功能，与外部环境发生联系的有机整体。目前，国内学界普遍认为，系统的基本属性可以归纳为：

1．整体性。 2．相关性。 3．目的性。 4．动态性。 5．层次性。

6．环境适应性。

三、系统方法及其特点

所谓系统方法，就是按照事物本身的系统性把对象放在系统的形式中加以考察的一种方法，即从系统的观点出发，始终着重从整体与部分（要素）之间，从整体与外部环境的相互联系、相互作用和相互制约的关系中，综合而精确地考察对象以达到最优地处理问题的一种方法。国内一些学者从系统的属性内涵出发，概括出系统方法用于公共政策分析所应遵循的原则：

1．整体性。它是系统方法的基本出发点，主要是把公共政策整体作为研究对象。

2．综合性。

3．最优化。这是用系统方法实现政策目标的理想要求，或者说是追求一种最实用性的结果。

4．可行性。

四、系统分析及其产生背景

简单地说，系统分析就是系统方法的具体应用。具体说来，系统分析就是对一个系统内的基本问题，用系统观点进行思维推理，在确定和不确定的条件下探索可能采取的方案，通过分析对比，为达到预期目标选出最优方案；也可以说，系统分析就是为政策主体选择一个行动方向，通过对情况的全面分析，对备选方案择优，为政策主体提供可靠的依据。系统分

析是以系统观点明确所要达到的目标，通过计算工具找出系统中各要素的定量关系，同时还要依靠分析人员的直观判断，运用经验的定性分析。借助这种互相结合的分析方法，才能从许多可行方案中寻求满意的方案。

" 系统分析" 最早是由美国兰德公司于20世纪40年代提出并使用的。兰德公司发展了一套对符合确定目标的不同方案，从费用和效果两个方面进行经济评价的方法，即系统分析方法。20世纪40－70年代，系统分析曾沿着两条不同的渠道发展，一条是通过咨询机构和研究所；另一条发展渠道是与大学相联系的研究和教学活动。

五、公共政策研究中的系统分析

1、公共决策系统

H ．A ．西蒙把决策过程划分为四个主要阶段：情报活动；设计活动；抉择活动；审查活动。以上四个阶段交织在一起，就形成了系统决策的过程。在系统工程的工作过程中，由系统开发得到的若干解决问题的方案，经过系统建模、系统分析以及系统评价等步骤之后，最终必须从备选方案中为政策主体选出最佳的开发方案。

从不同的角度用系统观点来分析公共决策问题，可以得出不同的分类：

（1）按公共决策的重要性可将其分为战略决策、策略决策和执行决策，或称为战略规则、管理控制和运行控制3个层次。

（2）按公共决策的性质可将其分为程序化决策和非程序化决策。

（3）根据人们做决策时对自然状态规律的认识和掌握程度，通常可分为确定型决策、风险型决策（统计决策）以及非确定型（完全不确定型）决策。

（4）按公共决策的目标数量可将其分为单目标决策和多目标决策。

（5）按公共决策的阶段可将其分为单阶段决策和多阶段决策，也可称为单项决策和序贯决策。

六、系统分析与公共政策

1、人类社会的一切事物都存在着相互依赖关系，组成了多层次的复杂系统。公共政策不仅本身可以看成一个系统，而且它不可能孤立存在，总是与其他政策相联系，处于一个政策体系之中。同时公共政策系统是动态的。在公共政策过程中，通过系统分析应明确问题和目标，并提出解决问题和实现目标的各种可行方案，再由政策主体通过政策分析选用一个满意的或最佳的方案。

对于一个国家来说，可以在以下五个层次的公共政策中应用系统分析：（1）宏观的国家整体系统分析。（2）部门系统分析。（3）地区系统分析。（4）企业的系统分析。（5）一项工程的系统分析。

2、系统分析的特点和作用

（1）系统分析首先把所研究的事物、现象和过程看作是一个整体--系统，确定给定系统的边界范围，把它从周围的系统中划分出来；同时，鉴定该系统的组成部分，必要时逐级划分，确定各子系统。

（2）系统分析重视给定系统的外部联系和内部联系。

（3）系统分析积极大胆地将现代应用数学引入公共政策分析领域。

（4）系统分析绝不忽视非计量因素，反而往往把它作为" 难点" 而认真对待。

（5）系统分析在给定系统的设想与现实、计划与实施之间建立一种" 中介" 环节，使人们通过系统周密的调查研究，在认识上逐步接近给定系统的实际，并采取适当的控制措施，使它按照人们规定的目标和利益运行。

七、系统分析学派和结构功能分析学派

继人类学和社会学领域中功能主义和结构功能主义理论兴起之后，政治学领域中也掀起了系统思想的浪潮。不断丰富和发展的系统概念则使政治学家感到耳目一新，他们对在其他学科

中屡有建树的系统思想加以认真的研究、消化和吸收，并在政治学领域中建立了独具匠心的系统方法，创造了政治分析的新工具，结果使政治系统理论成为政治学中负有盛名的一个学派。实际上，政治系统理论学派是运用系统思想或系统方法从事政治学研究的一个系统，它可进一步分为两个子学派：一个是以伊斯顿（D.Easton ）为代表的系统分析学派，另一个则是以阿尔蒙德（G.A.Almond ）为代表的结构功能分析学派。

1、作为最早将系统概念应用于建构政治学理论的政治学家，伊斯顿提出政治生活是有系统的行为，因而根据政治生活的互动现象便可建立含有经验意义的政治系统。这个政治系统作为社会系统的一个子系统，它由与社会价值的权威性分配有关的互动行为构成。政治系统处于物理的、生物的、社会的和心理的环境之中，它不仅具有确定的目标，而且还具有自我转化和适应环境的能力。

从实质上看，伊斯顿关于政治生活的系统分析理论，其创造性就在于大胆引入控制论模式的系统方法论。

2、深受功能主义人类学和结构功能主义社会学影响的阿尔蒙德，对伊斯顿政治系统分析理论的局限性若有所悟，并试图对其加以突破。他提出了在系统方法论上似乎更为成熟的结构功能主义政治学理论。他认为，合法的强制性使政治系统显示了作为一个系统而特有的重要性和凝聚性，这是政治系统与其他系统的根本差别所在。概观阿尔蒙德的理论，其政治系统的系统性质具有四个特点：

（1）政治系统是一个具有整体性的开放系统，它具有一般系统的共性。

（2）政治系统的组成单元是政治角色。

（3）政治系统具有某种反映其心理方面的基本倾向，如态度、信仰、感情和价值观等，这便是" 政治文化" 。

（4）无论其专业化程度如何，一切政治结构都具有多种功能，执行这些功能的分别为系统、过程和政策这三个同时并存、相互作用的层次。

阿尔蒙德的系统思想之所以值得称道，就是因为它将科学技术中新兴的系统分析与社会科学中传统的结构功能分析有机地结合起来，使两者兼容并蓄、相得益彰，从而在社会科学领域中实现了一次极有意义的系统方法论的综合。

八、系统分析在公共政策研究中的具体运用

1、系统分析的基本要求

系统分析应用于公共政策，即是对公共政策问题，从社会、政治、经济和技术的观点予以综合考察，全面权衡利弊得失，从而为公共决策选择最优方案提供科学的依据。

当公共政策问题为单目标时，其分析工作比较容易进行。但是公共政策问题往往是多目标（或指标）的。对于复杂的公共政策问题，一方面要把它分解为若干个子系统，分别建立模型，然后应用系统分析方法求得各个指标的最优解；另一方面还要把这些工作综合起来，对一个完整的公共政策问题做出正确的分析，对于不同的可行方案做出谁优谁劣的比较，而且要用定量的结果来说明。

为了搞好系统评价，要解决的问题和遵守基本原则是：将各项指标数量化；将所有指标归一化；保证分析的客观性；保证方案的可比性；分析指标的系统性和政策性。

系统分析的复杂性主要是分析指标体系的建立。系统分析指标体系是由若干个单项分析指标组成的整体，它应反映出所要解决问题的各项目标要求。指标体系要实际、完整、合理、科学，并基本上能为有关人员和部门所接受。

系统分析的基本要素有：目的、备选方案、模型、费用、效果和评价标准。系统分析从明确实现目的开始，通过模型预测各种备选方案的效果和费用，然后依据评价标准进行评价，最后确定各方案的优劣顺序。

系统分析指标体系通常包括的大类指标有：（1）政策性指标。（2）技术性指标。（3）经济性指标。（4）社会性指标。（5）资源性指标。（6）时间性指标。

2、系统分析流程

（1）系统研究。 （2）系统设计。 （3）系统属性量化。 （4）系统评价。

3、系统分析的主要作业

（1）系统分析的步骤

①明确要研究的对象；②选择可行方案；③选择计算准则；④应用模型技术；⑤生成输入数据；⑥模型运行和操作；⑦结果分析。

（2）系统分析工作至少应包括的内容

①从解决问题的范围来看，应包括系统目标的建立、系统结构的确定、准则指标体系的选择、可行方案的构思、待选方案的确定以及未来效应的分析等。

②从作业活动来看，应包括系统研究、系统设计、系统量化和系统评价等。

③从解决问题的方法论和工具来看，应广泛采纳行为研究、价值研究、规范研究等方法，以及建模、模拟、优化等工具。

④从数据处理和信息转换来看，应把信息处理作为系统分析中不可缺少的部分，它渗透在系统分析各个作业活动的全部过程中，即从系统分析的起始工作开始，一直到采取政策行动为止的每个步骤和工序都有着信息分析的成分。

简言之，系统分析的主要作业包括系统模型化、最优化分析和综合评价。系统模型化即建立分析模型，进行方案选择；最优化分析即依据模型求解，得出最优解；综合评价即利用模型和各种资料，用技术经济的观点对比各种可行方案，考虑成本与效益间的关系，权衡各方案的利弊得失，从整体性出发，综合分析问题，选择可行的优化方案。

九、决策支持系统

1、决策支持系统（Decision Support System）是指辅助决策工作的一种计算机系统，由美国麻省理工学院的米切尔S ．斯科特（Michael S. Scott ）和彼德G ．W ．基恩（Peter G. W. Keen）于20世纪70年代首次提出。它一经提出便迅速成为公共决策及系统工程的研究热点，并在实践中得到广泛的重视和应用。决策支持系统是以管理科学、运筹学、控制论和行为科学为基础，以计算机技术、模拟技术和信息技术为手段，面对半结构化的决策问题，支持决策活动的具有智能作用的人－机计算机系统。

2、决策支持系统具有的特点

（1）对准政策主体经常面临结构化程度不高、说明不够充分的问题。

（2）把模型或分析技术与传统的数据存取技术及检索技术结合起来。

（3）提供易于为非计算机专业人员使用的交互会话方式。

（4）强调对环境及用户决策方法改变的灵活性及适应性。

（5）支持但不是代替高层政策主体制定政策。

十、系统分析应注意的问题

1、长期以来，系统分析在解决问题过程的运用，为公共政策的发展提出和确立了一些非常有益的观点和方法，可以归纳为五个方面：

（1）从硬系统思维过程变化到考虑政策主体行为的软系统思维过程。

（2）从如何优化一个给出的系统，变换到如何设计一个优化的系统。

（3）从告诉政策主体怎样做某种类型的规范决策模型，转变为政策主体共同参与分析、做出决策的交互型决策模型。

（4）从求解最优解转变为寻找协调和平衡解。

（5）从静态的搜索求解过程，转变为动态的递归循环搜索求解过程。

2、在系统分析活动进行的过程中，应注意

（1）从系统的环境、目标及其结构的角度来观察系统的状态。

（2）要重视系统的信息。

（3）要重视人在系统中的作用。

（4）要了解系统的变化状况，即现在系统转变为未来系统的相互对应关系。

（5）了解系统的研究层次关系。

（6）对一个系统进行系统分析，其结果既应满足该系统的所有目标，还应使该系统具有适应环境变化和对资源有效利用的功能。

3、仅仅用简单合理的系统分析模型和工具不能解决问题的情况

（1）带有极强政治色彩的问题；

（2）具有深刻社会含义的问题；

（3）在决策中，起主要作用的因素是超理性因素的问题；

（4）做出不同选择时，必须在观念（偏好）和实际价值（效用、价格）之间加以权衡的问题；

（5）解决问题时所希望的战略不是考虑系统各部分之间的平衡，而是要对现存系统进行剧烈的改变；

（6）当不能经过现存组织，而必须通过新的机构去贯彻执行其政策时。