地方行政法规.规章

地方性法规与地方政府规章

任进

国家行政学院法学部教授

大家好，今天给各位介绍的题目是地方性法规与地方政府规章。准备给各位介绍三个方面的内容：首先，介绍地方性法规，主要介绍地方性法规它的概念、它的分类、它的制定的要求、它的程序；接着，介绍地方政府规章，主要介绍地方政府规章的概念、它的分类、它的制定的依据、它的原则和它的程序；最后，结合《立法》法的规定，结合《法规规章备案条例》和《规章制定程序条例》的规定，以及我们加强法制政府建设的意见，和推进依法治国的要求，谈一下如何完善地方性法规和地方政府规章的问题。准备给大家介绍三个方面的问题，先介绍地方性法规，再介绍地方政府规章，再介绍地方性法规和地方政府规章的完善这三个问题。

一、地方性法规相关问题

（一）地方性法规的概念和依据

先介绍第一个问题，介绍地方性法规。先看一下地方性法规的概念和它的制定的依据。我们知道，对什么是地方性法规，有两种理解。一种理解狭义的地方性法规，所谓地方性法规，指的是省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会依照法定权限和程序制定的规范性文件。当然这个规范性文件，它不是指的那个决议、决定，它是表现为条例、规定、办法、实施条例、实施办法等等，这样子的名称的这些规范性文件。而且要符合这个《立法法》的有关规定，它的原则和程序。所以说，一般来讲，这个狭义的地方性法规，指的是省一级和较大的市的人大及其常委会制定的这个被称为条例、规定、办法等等的这些规范性文件的总称。

这里的这个较大的市，根据《立法法》的规定就这么三类。第一类，省、自治区人民政府所在地的市，省会，和自治区的首府；第二类，经济特区所在地的这些市，广东的深圳、珠海和汕头，以及福建的厦门；第三类，国务院分批批准的18个较大的市。所以较大市分三类，一共目前是49个。

第二种对地方性法规的理解，广义的地方性法规。广义的地方性法规，是指的省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会依照法定的权限和程序制定的叫条例、规定、办法，等等的这些规范性文件的这个地方性法规，还包括经济特区所在地的省、市的人大及其常委

会依照法定的权限和程序制定的经济特区法规，以及自治州、自治县的人大依照法定权限和程序制定的自治条例和单行条例。

所以说，这个地方性法规它的广义的概念，就不仅仅限于这个省、自治区、直辖市和较大的市的人大制定的地方性法规；还包括那些民族自治地方制定的自治条例、单行条例；还包括那些经济特区根据全国人大及其常委会授权制定的经济特区法规。

本讲座，采用了狭义的地方性法规的概念。我在这里讲的这个地方性法规，是指的那些省、自治区、直辖市以及这些较大的市，它们的人大及其常委会制定的这些条例、规定、办法，而不包括那些民族自治地方的自治条例、单行条例；也不包括经济特区法规。

我们制定这个地方性法规，它的依据是什么呢？根据1982年《宪法》的第100条：省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人大常委会备案。

最早规定省一级的人大常委会有权制定地方性法规的这个法律，是1979年的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。

1982年，我们制定了《宪法》。1982年的同时，也对1979年的《地方组织法》进行了修改。所以，1982年修改的《地方组织法》里面规定：省、自治区所在地的市和经过国务院批准的较大的市的人大常委会，可以拟订本市需要的地方性法规草案。所以，1982年修改的《地方组织法》实际上赋予了省会、自治区首府和经过国务院批准的较大的市的人大常委会，它们拟定地方性法规的草案，所以它有半个地方立法权。有人认为，它有半个立法权。

1984年12月15号，国务院批准唐山等十三个市为“较大的市”，这些市的人大常委会就可以本市需要的地方性法规草案。这样就使这些市，它和这个《地方组织法》的规定立法权把它一致起来。

现行的《地方组织法》，也是2004年修改以后的《地方组织法》第7条和第43条是这么规定的：省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案。

第43条是这么规定的：省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人大及其常委会，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后实施，并由省、自治区人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。

《立法法》第63条规定：省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具

体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

较大的市的人大及其常委会，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行。

《地方法》还规定，较大的市是指的省、自治区人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经过国务院批准的较大的市。所以这个制定地方性法规，它的依据主要是我前面列的这些规定，即《宪法》、《地方组织法》和《立法法》。

（二）地方性法规在我国社会主义法律体系中的地位

我们知道，前面我们介绍了地方性法规，它的概念和它的立法依据。我们接下来看一下，地方性法规在我们社会主义法律体系当中的地位。我们知道，我们在2010年，已经如期形成了中国特色社会主义法律体系。这个体系以《宪法》为统帅，包括法律和行政法规和地方性法规，自治条例和单行条例等等。这个法律体系，它包括《宪法》相关法，《民法》、《商法》、《刑法》、《经济法》、《行政法》、《社会法》《诉讼及非诉讼程序法》。

在这个法律体系当中，我们这个地方性法规是我们法律体系的重要的组成部分。我们知道，我们这个法律体系可以分为国家这个层面和地方这个层面。法律体系是一个和谐统一的整体。我们法律体系它是分层次的。其中，宪法是核心，法律是主干，行政法规和地方性法规它是重要组成部分。我们这个中国特色社会主义法律体系的形成，不仅包括国家这个层面的法律齐备，也包括我们这个地方性法规和自治条例、单行条例它们的齐备。

所以，在这个中国特色的社会主义法律体系当中，这个地方性法规具有重要的作用，它是我们社会主义法律体系当中的重要的组成部分，它是不可缺少的有机体。

（三）地方性法规的立法权限与分类

我们这个地方性法规它的立法权限，根据《立法法》的规定，就地方性法规可以就下列事项作出规定：第一，为了执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项。第二，属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。另外，除了《立法法》

第八条的规定的事项以外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市，根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。

我们根据这个《立法法》的这条规定，我们可以得出我们地方性法规大致的分类。第一，地方性法规在可以分为执行性的地方性法规。所谓执行性的地方性法规，为了执行法律、行政法规的规定，根据本行政区域的具体情况而制定的地方性法规。制定地方性法规它的目的

主要是为了实施这个上位法，包括《宪法》、法律、行政法规，而且它根据本行政区域的实际情况。比如说，我们在2006年我们制定了这个《各级人大常委会监督法》。为了实施这个《各级人大常委会监督法》，我们有立法权的地方人大常委会，我们制定了实施监督法的条例或者是办法。这就属于执行性的地方性法规。

地方性法规的第二类，自主性的地方性法规。什么叫做自主性的地方性法规？对那些属于地方性的事务的事项，国家一般不对该事项专门立法，而要由地方根据实际需要来制定的地方性法规。比如说，2000年北京市十一届人大常委会审议通过的《中关村科技园区条例》。因为中关村科技园，它主要是北京的一个科技开发区。国家又没有专门对这个科技开发区制定法律。所以当时，北京市人大常委会制定了这个中关村科技园区，这个条例就属于自主性的地方性法规。

地方性法规第三类，叫做先行性的地方性法规。什么叫先行性的法规呢？指的是不属于国家专属立法权的事项，对该事项国家尚未制定法律或者是行政法规，地方根据具体情况和实际需要，先于国家制定了地方性法规。这里要注意两个问题，第一，什么叫做国家专属立法权？我们知道，《立法法》第八条专门规定了属于全国人大及其常委会制定的法律所保留的事项，包括相对保留和绝对保留。

相对保留，各级人大、政府、法院和检察院的产生、组织和职权；民族区域自治、特别行政区、基层群众自治制度；对非国有财产的征收；民事基本制度；基本经济制度及财税、海关、金融和外贸基本制度；诉讼和仲裁制度，必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。属于这7类的事项，属于全国人大及其常委会通过制定法律来保留的事项，而且是相对保留。

绝对保留，在任何情况下都必须由全大人大及其常委会制定法律，不能由国务院制定行政法规，也不能由地方来制定地方性法规。犯罪和刑罚；对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的处罚和强制措施，以及司法制度。这三项内容，属于法律绝对保留。这个《立法法》

第八条实际上就规定了，国家专属立法的权限。

对这些国家专属立法范围内的这些事务，不能由省一级和较大市的人大及其常委会制定先行性的地方性法规。比如说，有一些地方先于国家的法律和行政法规，制定了地方性法规，根据《立法法》的规定。比如说，2009年，广州市人大常委修改通过的《广州市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项办法》。一个先行性的地方性法规。因为我们国家还没有制定一个关于地方人大常委会讨论决定重大事项的一个法律，或者说其他方面的一些规定。所以，地方人大常委会先于国家的法律制定的这个地方性法规，叫做先行性的地方性法规。

地方性法规，在我们建立中国特色社会主义法律体系的进程中，对我们维护法制的统一和尊严过程中，对于促进国家的立法在本区域内遵守和执行方面，在为国家立法的完善积累经验方面，都发挥了重要的作用。我们国家现在有将近8000多部地方性法规，它们一方面促进了国家法制的统一，促进了社会主义法律体系的建立。同时，也保证了国家的立法在本行政区域内得到了遵守和执行。另外，地方性法规它的先行先试，为国家立法积累了经验，为国家制定相关的法律创造了条件，进行了探索。所以，地方性法规在我们国家法制建设当中，起到了非常重要的作用。

（四）制定地方性法规应遵循的原则

制定地方性法规，应当遵循一些基本的原则，这些原则分为一般的原则和特有的原则。一般的原则，《立法法》规定的，依法立法、民主立法和科学立法。所谓依法立法，指的行政机关，指的这个地方人大及其常委会这个制定这个地方性法规要遵守法定的权限和程序，要维护国家的法制的统一和尊严。所谓这个民主立法，两个意思。一个，这个立法的过程要充分发扬民主。要使各方面的利益得到充分的表达。

再一个这个立法的内容，要体现对各方面利益的关切、要综合考虑最广大人民群众的根本利益。现阶段，普通群众的一般利益和不同群体的特殊利益。所以科学立法，要合理的界定国家机关的权利的责任。科学的规定公民法人之间的权利和义务。通过我们科学立法、民主立法和依法立法来维护公共利益、公民的权利和社会的秩序。除了这个地方立法遵循一般原则之外，那么各级人大及常委会制定还应当遵循制定地区性法规的一些特有的原则。

这个特有的原则，我认为主要有这么三项目：第一个，有特色。要体现地区特色，要根据本地区具体情况和实际需要要使得这个地区立法能够反映本地的特别性，具体的说，第一、地方立法要充分反映本地的经济、政治、文化、社会方面的情况。要适合本地区的实际需要。

第二，地方立法有有比较强的实际针对性。要注意解决并且能够解决本地方突出的一般实际问题。这，根据本地方的具体情况和实际需要要体现，要体现地方特色。叫有特色。这是第一个。

第二个叫不抵触，不同宪法和法律和行政法规相抵触。这里要注意几个问题，第一个，这个不抵触，它不是指的地区和国家宪法、法律、行政法规保持一致，大家可以分析一下，这个不抵触和保持一致它是不一样的。

我们不能把地方性的行政法规限制在宪法、法律、行政法规已经有的内容上、和范围内。我们也不应该把这些宪法、法律、行政法规没有规定的事项，就认为地方性行政法规都严格

不能规定。

那么我们认为所谓的不同的宪法、法律、行政法规相抵触，一是不能和宪法、法律行政法规它的这些条文、内容相违背。另外，也是说，我们和宪法、法律、行政法规它的精神、原则冲突。只有这些我们才能使地方人大制定的地地方性法规一方面要维护国家的法制、统

一。同时，又防止地方立法对于宪法、法律、行政法规的照抄、照办而失去它应有的意义。所以不相抵触原则指导的不能同宪法、法律、行政法规相抵触。而且要正确理解这个原则。

最后一个原则叫做可操作。地方立法比较要有针对性、要有适用性，要管用、能实用，能解决实际问题。

我们说地方性法规，它具有法律的一般特征，它普遍的规范，是为人们行为提供一个标准模式、方向。具有教育、评价和其他方面的作用。所以法律条文本身不能含糊不清。要明确可以操作，这是法律法规本身内在的要求。

另外从宪法和地方组织法和立法法律的要求来看，地方立法的任务无非是为了执行法律，或者说是为了对地方事务近来自主的立法，甚至可以是先与国务院的行政法规常委会的法律，先行制定地方性法规。那么从地方性法规的作用上看，地方性法规也要求我们必须具体可操作。这样才能完成我们法律的任务。这样才能完成我们服务地方的任务。才能完成我们先行先试的任务、这样子才能使我们的地方立法是对地方行政法规的细化。补充也是我们地方性行政法规质量方面的要求。

（五）制定地方性法规的程序

那么制定地方性法规，应当遵循一定的成程序！我们国家现在没有专门针对地方性法规的一些程序方面的法律。但是在立法法和我们地方制定的一切地方性法规规定的地方立法应当遵循的基本程序，大致是这么几个程序。

第一个，提出地方性法规草案，我们知道主席团10个代表以上，或者说常务委员会人员组成人员10个，组成会议、常委会或者说是这个地方政府以及专门委员会都可以提出这个地方性法规的草案。还有，地方人大制定的还是地方常委会制定的地方性法规如果说是地方人大制定的地方性法规。主席团10个代表还有常委会还是政府还是专门委员会都可以提出地方性法规草案。如果是常委会制定的地区性法规那么就政府、专门委员会和常务委员专门组成人员5个人以上，组成会议都可以提出地方性法规的草案。第二个，起草地方性法规，那么有主任会议、专门委员会或者是委员常委会、政府自行起草，或者是组织起草。那么还有提取各方面的意见，采取座谈会、听证会论证会等多种形式来征求各方面的意见。

对地方性法规草案的审查要对它的立法必要性、可行性、主要问题进行审查，提出审查意见，并且包括决定由人大或者起草会这个会议审议、以后交付表我国表决。

公布，如果是地方人大通过的法规就由大会主席团。如果是地方人大常委会审议通过的地方性法规，就由常委会发布公报并以公布，并及时通知在人大常委会公报在本行政区内的范围内发发行的报纸上要刊登。

那么地方性法规制定完了以后，如果地方性法规的规定需要进一步明确它的具体含义，或者地方并法规制定以后，出现了新的情况，需要明确使用法规的依据的话可以由人大常委会进行解释，大致是地方性法规要遵循上面的程序。

（六）地方性法规的适用和备案

最后一个问题，地方性法规它的适用和备案。我们知道，地方性法规在本地方的范围内实施同一个机关制定的地方性法规特别规定和一般规定如果不一致，那么就应当适用特别规定；如果新的规定和旧的不一致，就应该适用新的规定。地方性法规还不能溯及既往，当然如果规定违反合法权益而作了特别规定除外。

如果地方性法规和部门规章不一致怎么办？由国务院提出意见；如果国务院认为应该适用地方性法规的，那么就应该决定在这个地方适用地方性法规；如果国务院认为应该适用部门规章的话，那么还应该提请全国人大常委会来裁决。

全国人大常委会有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规。

地方性常委会在制定地方性法规的过程中，如果有下列情形的由地方人大来撤销。就地方人大可以撤销地方人大常委会制定的不适当的法规。那怎么叫不适当呢？这个如果这个地方性法规它如果是由地方人大常委会制定的，它超越了权限，或者是违反了法律的规定，或者地方性法规对同一个事项规定的不一致。经裁决，应当改变或撤销一方的规定；或者说地方性法规的规律被认为不适当。应当予以改变或者撤销。或者违背法定程序。这五种情况都可以由地方人大对地方人大常委会制定的法规进行改变或者撤销。

另外，省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规，要报国务院和全国人大常委会备案；如果较大市的人大及其常委会指定的地方性法规，由省一级自治区的人大让位会报全国人大常委会和国务院备案。

如果是国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院还是省一级的人大常委会认为地方性法规违反了宪法、法律和行政法规，那么可以向全国人大常委会提出违宪审查和违法审查的要求，如果是这些机关以外的其他机关，一些企事业单位和个人可以向全国人大常

委会提出违宪和违法审查的建议。前面我们介绍了地方性法规，它定义、它的分类、它的分类、它的原则、它的程序和它的适用和备案的情况。

二、地方政府规章相关问题

第二个问题我们介绍地方政府规章。我们知道地方性法规它是由地方人大及其常委会制定的规范性文件，如果这个地方性规范文件它不是由地方人大常委会来制定，而是由地方人民政府来制定的话，那么这样的规范性文件就不叫地方性法规，而叫地方政府规章。所以地方政府规章和地区性法规区别在于它的主体不一样。地方性法规它的制定的制订定是省一级和较大市的人大及其常委会；地方政府规章，它的制定主体是省一级和较大的市的人民政府。

（一）地方政府规章的含义和依据

什么叫地方政府规章？地方政府规章是省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，根据法律行政法规和本省、自治区的直辖市的地方性法规，依照2001年规章制定程序条例制定的规范性文件，这叫地方性政府规章。

地方政府规章，这个概念要注意两点，第一个，地方政府规章和地方人大常委会制定的地方性法规，都是地方机关制定的，但并不是说所有的地方都能制定地方政府规章和地方政府法规，只有省一级和较大市的人民政府才能制定地方政府规章。

第二，只有人民政府才能制定地方政府规章。地方政府规章不能由地方政府的部门来制定。地方政府部门只能制订规范性文件。这是两个要注意的。

地方政府规章制定的依据是什么？最早的是1982年《地方组织法》根据现行的《地方组织法》。我们省、自治区、直辖市人民政府可以根据法律行政法规和本省自治区直辖市制定规章。报国务院和本级人大常委会备案。另外，省、自治区直辖市所在地市和经过国务院批准的较大市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省自治区、直辖市的地方性法规制定规章，报国务院和省、自治区、人大常委会人民政府以及本级人大常委会办案。

立法法规定，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以根据法律行政法规和本省自治区、直辖市地方性性行政法规制定规章。

另外，2001年规章制定条例，对地方规章和部门规章它的制定程序也做了具体的规范。所以说，地方政府规章，它的依据，最早是《政府组织法》，1982年的规定，后来在2004年的《地方组织法》和立法法以及规章制定程序条例都有规定。为这个地方政府规章提供了法律依据。

（二）规章在我国法律体系中的地位

我们知道中国特色社会主义法律体系已经如期形成，地方政府规章在我们这个法律议题中，它有没有自己的地位呢？现在有两种不同的观点，一种观点认为我们2010年我们如期形成了中国特色社会主义法律体系。这个法律体系里面，包括规章，即政府规章和部门规章，为什么说呢？因为，立法法规律，地方政府规章的制定修改和废止，依照立法法的有关规定执行，而且，立法法的相关的章第二节对规章也做了规定。既然立法法有规定，立法法它的名称叫立法法，所以它是规范立法活动的法，所以制定规章，也是立法，所以说，地方政府规章，是我们法律体系的组成部分。

第二种观点认为，地方政府规章和部门规章，它都不属于我们的立法活动。所以，在我们的法律体系中，我们主要是由宪法为统帅法律、行政法规、地方性行政法规、自治条例、单行条例而不包括部门规章和地方政府规章这两种观点都有。

根据立法法的规定，地方政府规章可以为了执行政府规章和行政法规地方性法规的需要而制定；也可以是为了出于本行政区内具体行政管理的事项而制定。所以地方政府规章它和地区性规法不一样，它不能分为执行性的、自主性的和现行性的的，它只能执行性的，因为地方政府规章它制定的目的是为了执行法律、行政法规地方性法规的规定。当然我们地方人民政府一方面它是执行人民代表大会的法，地方性法规的决议决定它是地方人大的执行机关；同时，地方政府也是本级国家行政机关，为了管理行政区的行政事务，它也可以制定地方政府规章。所以说，也有人认为，这个立法法它规定地方政府对那些属于本行政区的具体行政管理事项可以制定地方政府管理规章，如果地方政府为了实现这个目的，制定了地方政府规章，它也可以是属于自主性的地方政府规章。所以从这样的观点开来，地方政府规章也可以分为两类，一个，执行性的；还有一个，自主性的。

（三）制定规章应遵循的原则和程序

制定地方政府规章，应当遵循什么原则呢？根据制定程序条例，应当遵循以下四方面原则。第一个原则，应当切实保护相对人的合法权益。在规定期要规定其相应的权利和保障权利实现的途径。这叫合理的界定相对人的权利和义务。

第二，应当体现行政机关职权、责任相统一的原则，在复议行政机关必要的职权的同时，应当规定其形行使职权的条件、程序和应当承担的责任。科学的规范国家行政机关的权利和责任。

第三，制定政府规章应该体现改革的精神，要科学规范行政行为，促进政府职能向经济

调节、社会管理和公共服务转变。要处理好地方政府规章这个定和变的关系，一方面要处理促进政府职能的转变，同时，要科学的规范政府的行政行为。

最后一个原则，要做到精简、统一、效能，相关或者相近、相同的职能。应当规定由一个行政机关承担的，就应该规定由一个行政机关承担，尽量减少多头执法，多重执法的问题，同时还要简化行政管理的手续，提高行政效率，所以制定地方政府规章的原则，也是我们立法法规定的那些基本原则，要科学地制定地方政府规章，要依法制定地方政府规章，要民主地制定地方政府规章，来合理地界定国家机关的权限和责任，来科学地界定公民法人和其他组织的权利义务，而且要通过制定地方性政府规章来规范政府的行政行为，来促进政府职能的转变，来做到精简、统一、效能。

制定规章应当依据一定的程序，所以在2001年规章制定程序条例规定到规章的程序，大概有这么几个方面的内容。

第一个，立项。省级和较大的市政府所属部门或下级政府可以报请立项。

第二，起草。地方政府组织起草；地方政府规章由一个或几个部门具体负责起草工作，也可由法制办起草或组织起草。

审查，地方政府规章送审稿由法制办统一审查，审查那些呢？审查是否符合立法法的有关制定；是否科学地界定国家机关它的权利和责任；是否合理的规范了公民和其他组织的权利和义务；是否做到了民主立法；是否维护了法制的统一、尊严；是否严格依据了法律规定的权限和程序；另外还要审查规章协调、衔接；还要审查有关部门提出的问题在规章里面得到了处理；另外还要审查这个规章符合立法技术。

决定，就由地方政府常务会议或全体会议来审议决定。我们知道根据地方组织法，地方政府可以召开全体会议和常务会议，全体会议和常务会议有一个很重要的任务，审议决定地方政府规章。

最后，公布。地方政府签署了地方政府规章，然后就通过签署命令来进行公布，一般是公布以后30天后施行；但涉及国安、汇率、货币政策确定及公布后不立即施行有碍规章施行的，可以自公布之日起施行，一般是30天后实施，但是特殊情况也可以同时实施；地方政府规章公布后，本级人民政府公报或者本行政区域范围内发行的报纸应当及时刊登。

再一个，解释。如果规章制定出来以后，要明确它的具体含义，规章制定后出现新情况，需要明确适用规章依据的话，由规章制定机关解释，谁制定谁解释，而且解释的效率和规章同等。

（四）规章的适用与备案

还有一个问题，也是最后一个问题，规章它的适用和备案。我们说地方政府规章在本行政区域内实施，如果同一个机关制定的规章，适用与特别法优于一般法的规定。适用于新法优于旧法的规定。另外，规章不能不溯及既往，但是为了保障相对人的权利和利益而作的特别规定除外。而且部门规章与地方政府规章之间对不一致，由国务院裁决。

规章有下列情形之一的，由地方人大常委会撤销或省、自治区的人民政府改变或者撤销，哪些情况呢？

（一）超越权限的。

（二）违反上位法。

（三）规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的。

（四）被认为不适当，应当予以改变或者撤销恩。

（五）违背法定程序的。

这五种情况都可以由上一级人民政府改变或撤销，或者由同级人大常委会来撤销。 地方政府规章要报国务院备案。而且同时还要报时报本级人大常委会备案。如果是较大的市的地方政府规章，还要本级人民政府备案，还要报人大常委会备案，还要报省自治区人大常委会和政府备案。所以如果是较大市的地方政府规章，它要本级人大常委会备案，还要到省一级人大常委会或者是人民政府备案。

另外，国家机关、社会团体，或者企业事业组织、公民认为规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查的建议，由国务院法制机构研究处理。

如果是国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为较大的市的人民政府规章同法律、行政法规相抵触或者违反其他上位法的规定的，也可以向省一级的人民政府书面提出审查的建议，由省一级政府的法制办来研究处理。我们前面介绍了制定地方政府规章应当遵循的一些原则和程序。

三、地方性法规与地方政府规章的完善

（一）地方行政管理实现有法可依

接下来，我们看最后一个问题，完善地方性法规和地方政府规章应当注意的几个问题。我们知道改革开放以来，我们地方立法和地方政府规章制定工作取得了可喜的成绩。随着中国特色社会主义法律体系的如期的形成，我们地方行政管理方面实现了有法可依、有章可循。这个法就包括地方性法规，这个章程也包括了地方政府规章。所以地方政府规章在推进地方

的管理的法制化方面起到了重要的作用。

但是，我们也应该看到，我们的地方立法和地方政府规章的制定工作也存在着不足，已经制定的地方性法规和地方政府规章，他们之间离现实生活还存在一定差距，还跟不上建设法治政府的要求。法律、法规和规章之间，有的还不够衔接、协调和一致，有的甚至相抵触。

一方面，随着法治政府建设的推进和依法行政、职权法定原则的实施，对地方立法和地方政府规章制定工作提出新的更高的要求。

另一方面，社会公众对公平正义的呼声日益强烈，对保障自身合法权益的要求日益高涨，政府全面履行职能的任务也更加繁重，所以地方立法和地方政府规章制定工作也面临着复杂的局面。这是一方面我们要求职权法定，职权法定就要求我们的行政机关要依法办事，依法办事所依之法就包括地方政府规章和地方性法规，这样对地方性法规和地方政府规章的制定工作提出了很高的要求，要求我们要提高地方性法规和地方政府规章的制定的质量。另外这个社会越来越复杂，所以要通过制定地方性法规和规章来调整各方面的利益关系来解决那些生存者的矛盾和问题，所以地方性法规的制定和地方政府规章的制定也面临着非常复杂的局面。

（二）改革地方立法和地方政府规章制定工作

所以要求我们要改进地方立法和地方性法规的制定工作，要改进我们的地方政府规章的制定工作。具体说起来有这么几个工作值得我们研究。第一个是仍然还是要坚持我们立法法规定的这些制定地方性法规和规章必须遵循的基本原则，要做到坚持依法立法、科学立法、民主立法。要依照法定的权限和程序，从国家整体利益和地方的实际利益出发，维护法制的统一和尊严。要科学地规定相对人民的权利与义务。合理界定国家机关的权力与责任。另外还要民主立法。

要克服立法过程中的地方保护倾向。怎么克服地方立法中的地方保护倾向呢？就要求我们严格执行我们的相关法律，比如说严格执行我们的行政许可法、行政处罚法、行政强制法，要促进地方政府职能转变，加快审批体制改革。进一步发挥各级人大及其常委会、政府法制机构在制定地方性法规和地方政府规章当中的主导作用。积极探索开展立法成本效益分析、社会风险评估和实施情况后评估等。

另外，我们要定期清理地方性法规和规章。为什么？因为地方性归和规章的不协调和冲突，破坏了法律制度的统一，给执法带来了困难，损害了法律应有的权威性，妨碍了统一的市场经济体制的建立与发展，损害了国家、社会和公民的利益，甚至滋生了腐败。我们已经

进行了多次清理，我们应该肯定通过对地方性法规和地方政府规章的清理，来解决我们地方性法规和规章建设当中，确实存在的反映客观规律不够，法律制度当中存在的矛盾冲突等问题，提高了我们地方性法规和地方政府规章的质量和它的实施效果。我们对那些对不符合经济社会发展要求，与上位法相抵触、不一致，或者相互之间不协调，特别是那些不符合社会经济发展要求的地方性法规和规章，我们要及时修改、补充甚至废除。而且要坚持规章5年清理一次这样的规章制度。

另外还要强化对地方性法规、规章的备案审查。我们知道如果有关机关或者是归民个人，或者企业事业最组织，对地方性法规提出违宪违法的审查，向全国人大常委会提出这个要求或者是建议。有关的组织和个人对地方政府规章也可以向国务院或者是省一级人民政府提出违法审查的建议。对这些公民、法人或者是其他组织提出的对地方性法规的违宪违法的审查的要求或者建议，以及对这些地方政府规章提出的违法审查的建议，要按有关规定研究办理。

另外，我们要重点加强对违法增加相对人的义务或者影响其合法权益，搞地方保护主义，或者是行业本位主义等内容的法规、规章的要重点备案审查工作。

另外，我们要研究地方性法规和规章的调整的范围和相互的界限。我们知道按照法律的规定，地方性法规它和地方政府规章，在主体、程序、法律效力上是不一样的，但是因为地方性法规和地方政府规章，他们调整的对象，他们的内容，他们的有关事项在许多方面具有相同、相似甚至是交叉，有些问题比较复杂，所以在制定地方性法规和地方政府规章的实践中，确实存在着范围不清，界限不明的问题。有些应由人大及其常委会制定法规的事项，比如说劳动就业、社会保障等，就由地方人民政府制定了规章；有些应由政府制定规章的事项，比如说城市限制养犬、禁放烟花爆竹等，却由人大及其常委会制定了法规。

在一些地方，存在着地方政府规章超越调整权限的问题，也存在着地方性法规扩大调整范围的问题。地方性法规和地方政府规章它的范围它的界限不是很清楚。这样子就造成了什么呢？立法之间的浪费，而且造成了地方性法规的权限范围的，和地方政府规章的权限范围他们的职责不清，使地方人大及常委会和地方政府他们的职能交叉重合，造成立法上的清泉侵权，或者说是越权、推诿，而且不利于我们克服地方本位主义和部门本位主义的问题。

为了更好地区分地方性法规和地方政府规章的界限，和他们的调整的范围，我觉得应当把握好几个原则。第一个，要如何确定地方性法规和地方政府规章他们的调整范围和边界呢？首先要坚持这么三个原则，首先要坚持的原则：

第一个，要符合人大统一行使国家权力的政治体制。要符合我们的政治体制，我们国家实行人民代表大会制度，是人民代表大会是国家权利机关，人民政府是他们的执行机关，所

以要对他负责，受他监督，向他报告工作，所以这是决定和执行，产生和被产生的关系，监督和被监督的关系，所以人大的地方性法规应当是全局性的，根本性的和长远性的事项，地方政府规章主要是执行性的、具体性的、从属性的事项，而且地方性法规它的层次要比地方政府规章要高，地方政府规章不能违背地方性法规的原则和精神，这是第一点，这是确立范围和原则要坚持人民代表大会是我们的国家权利机关政治体制。

第二个，要符合人大和政府的法定职权。我国宪法和地方组织法规定了人大和地方政府他的权限范围，而且规定了人大和地方政府的性质、地位，所以，具体实践中，要全面地理和准确把握立法法和宪法的精神，对立法的事项，对地方政府规定的事项，要进行深入研究和细致分析，明确各自的范围、权限，避免产生侵权、越权或推诿扯皮现象，来维护法制统一和尊严。

第三，要遵循一个什么原则呢？要符合具体情况和实际需要。地方立法所涉及的问题和事项是复杂多变的，情况各有特点。所以在区分地方性法规与政府规章立法权限时，必须从实际需要出发，具体问题具体分析。

有的需要地方人大制定地方性法规的，也可以由地方政府先行制定地方政府规章，条件成熟了以后，再上升为地方性法规；有的应当由政府制定规章的，根据形势的需要，地方人大也可以制定地方性法规，或者先作出有关法规性质的决定，然后再由地方政府制定执行性的规章。

具体做起来，我认为下列事项应当制定地方性法规。比如说贯彻实施国家法律或是为了保证重要行政法规和上级人大及其常委会重要决议的遵守和执行的，以及法律特别授权的，这应该制定地方性法规。

再比如说除国家专属立法权，立法法第八条规定之外，国家如果没有制定法律或行政法规，那么本行政区域内需要，而且要先行立法规范的，涉及到长远、重大、根本的这些问题我们可以先行制定地方性法规。

第三，是为了涉及保障公民的人身权利、财产权利和其他权利，涉及到公民权利的事项，应当制定地方性法规。

第四，地方民主法制建设、基层群众自治这些民主政治方面的立法也应该制定地方性法规。

第五，法律明文规定由人大或人大常委会制定地方性法规的事项，比如说行政处罚法第十三条规定，地方政府规章不能设定的一定罚款限额的规定，我们知道行政处罚法规定，地方政府规章也可以设定行政处罚，但是对地方政府规章设定的行政处罚，它有限制，它说地

方性法规的罚款数额，应该有本级人大常委会来决定，这个地方制定这方面的规定是根据行政处罚法的第十三条规定，它属于授权的规定，所以法律已经明确了，这样子就应该由地方人大常委会来制定地方性法规，而不应该由地方政府规章来规定。再一个，行政许可法第十五条规定对地方性法规可以设定行政许可，地方政府规章可以设定的临时性行政许可，而且满一年后应当上升为地方性法规的。按照行政许可法的规定我们来制定地方性法规。

还有地方人大授权政府立法的事项，条件成熟以后，也应该制定地方性法规。我认为应该从这六个方面来确定我们制定地方性法规的这些事项。

地方政府规章的事项，主要也是从六个方面，比如说法律、行政法规明确授权地方政府规章制定的。或者法律、行政法规没有明确授权的，地方政府为保证其在本行政区域内的遵守和执行需要作具体规定的。

第二，为了实施本级人大及其常委会制定的地方性法规作出具体规定，应制定地方政府规章。

第三，行政管理中需要制定一些具体制度、措施和办法的，应该制定地方政府规章。 第四，涉及规范行政机关自身行为或者自身建设以及所属工作部门或者下级政府工作的。

第五，对涉及到行政机关工作的这些人员的任免、培训、考核和奖惩的。

最后，设定警告，根据行政处罚法，设定警告或者一定数量罚款的行政处罚，可以由地方政府规章来设计。另外，行政许可没有规定，临时性的行政许可，可以由地方政府规章来设定。所以如果我们是设定警告、或者一定数额的罚款，这样的行政处罚，或者设定临时性的行政许可，这么都应该由地方政府规章来规定，应该制定地方政府规章。

前面我结合宪法的规定，《立法法》的规定和地方组织法的规定，以及规章制定程序条例和法规规章备案条例的规定，结合我对地方性法规和地方政府规章研究学习的体会，给大家介绍了什么是地方性法规？地方性法规的分类，地方性法规制定应当遵循的原则、程序，还讲解了地方政府规章它的定义，它的分类，它的依据，制定地方政府规章应遵循的原则和程序。另外，就如何完善地方性法规和地方政府规章谈了自己的研究体会和学习的心得，我希望通过我的讲座，使大家对什么是地方性法规？地方性法规在我们社会主义法规的几种的地位和作用，应该遵循什么程序和原则来制定地方性法规？对于如何制定地方政府规章以及如何完善地方性法规和地方政府规章的问题，有一个大致的了解，来提高我们对于地方性法规和地方政府规章的认知水平，希望我的讲座使大家对我们地方法制建设的这些有关知识有所了解。

今天的讲座到此结束，谢谢大家！