基于_平民视角_的财政预算透明度研究

武汉学刊2010年第5期

经济研究

摘

要：自2010年的“两会”召开以来，财政透明度问题又一

因此还次被公众热议。由于我国的财政预算公开制度刚刚起步，

面临着政府与民众公开意识薄弱、政府垄断信息以及政府预算过于笼统和非专业化等诸多问题。针对上述困境，我国需要加强政府财政信息公开文化建设，实现财政预算公开内容的“平民化”，充分保障公众的知情权、参与权、表达权、监督权，形成政府与公众的良性互动机制，从而最终建立和完善我国的财政预算公开制度。

关键词：预算公开平民化

透明度参与意识

基于“平民视角”的财政预算透明度研究

窦宝国

自《政府信息公开条例》公布实施以来，我国的政府预算制度已经踏上了征途，但是与国外成

熟的预算制度相比还存在许多瓶颈和问题，深入研究我国财政预算公开制度面临的瓶颈及其突破策略具有重要的理论意义和现实意义。笔者基“平民视角”，主要从财政预算公开于财政预算的

的对象、意义、问题、策略等方面分析了财政预算公开问题。

一、财政预算公开的内涵及其现实依据（一）财政预算公开的内涵

财政预算公开是指预算的依据以及预算的编制、审批、执行、决算、内容整个过程都必须依法通过相应的方式向社会公开。关于预算公开的主体和对象，学界主要有广义和狭义两种观点。按狭义的理解，预算公开的主体是各级政府，公开的对象是各级人大。广义的预算公开，其主体、对象和内容要更加广泛，预算公开的主体应该包括掌握预算各个阶段信息的主体，不仅仅指各级政府，预算公开的对象除了人大，甚至可以涵盖到所有的公民。因为根据预算的概念，预算是人民依法对政府财政收支行为进行有效控制，使之最大限度满足人民对财政物品和服务需要，实质上就是政府如何用钱的过程。因此，作为受托人的政府及其他与预算有关的主体理所当然

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应该向所有公民公开涉密内容以外的预算信息。（二）财政预算公开的必要性及可行性

一个没有预算的政府是“看不见的政府”，一个“看不见的政府”不可能是负责任的政府。有了预算但不公开，也仍然是一个“看。政府预算是反映政府活动的重不见的政府”要窗口，也是公众了解政府活动、监督政府正确使用财政资金、评判政府活动成效的主要依据。因此政府预算的整个过程必须是公开透明的，预算信息也须向公众全面公开。

首先，财政预算公开是构建阳光政府的需要。阳光政府是现代社会文明进步的必然趋势，是人民群众期盼的理想政府。构建阳光政府是面对新形势新任务，顺应经济社会发展变化，完善政府自身建设体系的重要组成部分，是加强政府自身建设的一项重要举措。

其次，财政预算公开是财政的核心特征。“公开性”是财政的关键特征。“公开性”强调的是，无论是财政的收入还是支出，都应当通过一定的方式向社会公开。尤其是财政收入如何被使用、使用是否合法、合理和有效，包括纳税人在内的社会公众都应当有知情权、监督权。

再次，财政预算公开是公民知情权的具体表现。保障公民知情权，实现人民当家作主是社会主

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义民主政治发展的时代要求。为了实现公民知情权，除涉密内容以外，政府的所有行政行为都应该向社会公开。政府预算向公民公开也是公民知情权的必然要求。

最后，财政预算公开是政府管理的内在要求。新财政管理倡导建立以公众为中心的政府的管理理念。以公众为中心意味着财政预算决策要为公众提供更大的透明度，更全面的信息和更多的参与渠道。只有坚持公众对预算决策的最终评判权，公开财政预算信息，寻求潜在使用者参与预算决策，这些预算才可以取得更好的效果。二、当前我国财政预算公开制度的现状及其存在问题

一份名为“2010年中国省级财政透明度排行榜”的调查报告使中国财政预算透明度再受检验。调查显示：针对2007年全年省级地方政府财政信息公开情况，得出的财政透明度平均得分为21.87分(总分100分) ，部门预算项目、支出总分类项目、基金收入项目和转移支付项目的平均得分率分别为36.3%、34.4%、19.7%和10.8%。在“津贴补贴和奖金项目明细支出内容”、“差旅费项目的明细支出内容”、“本级财政累积债务按期限结构分类的政府债务金额”等细节方面的财政信息，所有省份均无法提供数据信息。

我国公开预算刚刚起步，相对于国外比较成熟的模式，存在的问题依然很多。“2010年中国省级财政透明度

排行榜”的调查报告显示，我国官员公开意识不强，各地官员不愿在地方财政公开中冒尖，项目越细越不公开，我国公民的参与意识与参与能力较低，财政预算编制技术上不完善，相关配套的法律规章制度不完善。

（一）政府官员信息公开意识薄弱1、政府信息公开意识薄弱的深层历史原因一方面，受我国长期封闭政治文化影响，多数官员对信息公开较为排斥，他们早就习惯了提高警惕、口不多言和“秘而不宣”的工作模式；另一方面, 由于传统官本位意识作祟，大多数官员服务观念落后，把自己手中掌握的信息作为一种特权，认为对公民公开信息是一种“恩赐”。

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2、政府信息公开意识薄弱的现实原因首先，信息公开往往会对部分官员的既有利益

格局产生冲击，造成政府官员在信息公开时往往是被动公开、随意公开或者避重就轻，形式主义严重；其次，政府官员对于财政信息公开与公民良性互动的观念理解不深。即使少数政府官员理解建立“阳光政府”的真谛，但是也没有相对配套的具体量化机制、奖惩机制来测评政府官员的“政绩”。

（二）公众参与意识薄弱

笔者引用天津财经大学的一份调查报告分析了公众对于政府信息公开的态度、文化程度影响及信息公开的理解程度。本次问卷共发放220份，收回202份，有效问卷率为92%。符合抽样调查可收回比例的要求，可以满足信息需要。

1、文化程度对参与政府预算态度的影响

以上统计数据显示，很大比例的公民仍然对政府决策采取无所谓或者毫不关心的态度。公民

文化程度的高低与公民参与政治的关联度较大。分析背后深层次的原因：在公众层面，一方面，由于受我国长期封建体制和政治体制改革滞后的影响，使得公民参与政治过程和政治决策的权利迄今为止仍受到很大限制；另一方面，长期以来家长制的统治方式，使得老百姓认为政府即成熟老练又强大无比，每个人都是政府的臣民，他们对政府只有服从的义务，没有参与政府决策与过程的要求。因此在中国公民眼中，政府怎么花钱是政府的事，与自己无关。

2、文化程度对于理解预算报告程度的影响以上统计显示，很大比例的公民不能全部读懂或者只能部分读懂预算报告, 竟然有17.5%的比

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只能拿到部分纲目信息，并且由于时间的局限并不能对其进行实质性的审查，政府隐形的垄断信息行为使政府预算审议流于形式。

2、监督机制不完善

各级人民代表大会上作预算报告，公众可以通过媒体得知预算的大体情况，但是当前由于缺少了媒体渠道，使得公众对预算的大概信息也失去了解，从而使得公众失去了应有的监督作用。

3、政府预算过于笼统专业化

“外行人看不懂，内行说不清”，既看不出每一笔收入来源是否合理、可靠，也

看不出重大建设项目有多少，更谈不上审查这些项目是否合理，预算是否科学、不留缺口，无法进行实质性审查。“看不懂的预算”背后隐含着政府愿意在多大程度上向公众出让预算监督权的问题。

4、政府预算“平民化道路”之艰难“平民化道路”之艰难一方面是由于政府预算

政府预算编制的成本高并且存在技术上的壁垒；

另一方面究其根本可能是执政者有意为之。“项目越细，越不公开”，部分原因就是因为预算报告不够详细所以公众看不懂，如果预算报告细到工资福利之类的微小科目，我相信很多人都会“拨云见日”。

（四）政府与公众的良性互动机制不完善

良好的政府与公民互动关系的建立是各级政府及职能部门树立执政为民的执政之德，建立起有效的政府预算报告制度，寻求科学决策的动力和压力之源。从广州将“账本”向公众公布到浙江温岭市公开审议政府预算和“全裸乡”政府的

例需要专家指导。之所以出现这种情况有两方面原因：一方面，由于公民文化程度的不同使得公民对预算报告的理解出现差异；另一方面，由于政府

预算报告的编制不够完善。

3、文化程度对于监督预算报告态度的影响以上统计表明中国公民普遍缺乏参政议政的权利诉求，自然对政府的行为监督没有热情，某种

程度上更促使政府行为脱离了对人民负责的出发点。从反面也看出当今政府的一些不良现象使政府公信力不高甚至降低，由此未能形成政府与公众良性互动的局面。

（三）政府预算编制的低透明度及艰难的“平民化道路”1、预算审议及其通过程序流于形式

我国编制审议预算的时间相对不合理，委员

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行动，他们都将自己的财政预算置于公众监督之下，从而促进了公众参与，实现了政府和民众的良好互动，使得政府在公民社会的约束之下治理财政，有效

的提高了其预算绩效。但是全国范围内的这种良性互动仍然屈指可数，对“全裸乡政府是第一个还是最后一个”的质疑声仍不绝于耳。故此，政府应加大宣传力度并积极努力建立政府与公众的良性互动，完善相应的法律机制和制度。

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三、我国财政预算改革的对策和建议针对我国财政预算改革的现状和存在的问题，笔者提出了以下解决对策和建议：

（一）加强政府信息公开文化建设

在政府官员层面的文化建设方面，首先应构建责任性文化，政府官员要认识到信息公开绝不是基于自己“道德”的一种恩赐，而是一种不可推卸的责任和义务。

第一，构建责任性文化。要求政府官员增强政府信息公开过程的规范性和责任性, 树立财政行政精神，以高度负责的精神和态度促进政府信息有效性和全面性，增强对条例的遵公开的真实性、

守意识和责任意识，杜绝公开内容避实就虚和形式主义，防止规避责任现象的发生。第二，建设服务性文化。政府官员要树立现代服务理念，改变传统垄断信息的官本位观念，把“全心全意为人民服务”的服务意识内化为公务员的意识并付诸于实在际服务行动，为民众提供良好全面的信息服务。公众层面的文化建设方面，要转变以往把信息公开看作政府机关权利而非自身义务的狭隘观念。

（二）实现财政预算公开内容的“平民化”《政府信息公开条例》已经把政府预算作为政府应该主动向公众公开的“重要政府信息”，但是当前政府预算却普遍存在着内容过于笼统等公众“看不懂”的问题。在信息不对称的情况下，公众光靠“看不明白”的预算是无法实现对政府的监督的。因此，我们应该借鉴国外预算编制的先进经验，改革我国的预算编制体制。

第一，保证预算编制的完整性。要求政府部门所有的收支都纳入预算，不允许在政府预算规定的范围之外存在任何以政府为主体的资金收支活动。第二，细化预算编制。为了使公众看得懂、算得清账，必须在预算大类款的基础上，细化预算科目，设立分项目、分部门的数据并附以必要的文字说明材料。总之，改善我国财政信息透明度，需要从促使政府提高财政信息供给意愿和增强政府财政信息供给能力两个途径采取积极措施。（三）加强相关法制建设，规范政府预算体制要促使政府提高财政信息的供给意愿，必须通过有强制力的法律制度来完成。提升政府信息公开条例的法律层次，增强对政府财政信息公开的约束力，在预算法的修订中增加有关预算信息

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提供和披露的具体规定。

第一，制订相关法规，规范政府财政信息生产和披露行为。财政信息的生产是一个系统工程，制度和技术条件的缺陷都会影响政府的财政信息产出能力。因此，我们要推进财政管理制度和技术革新，增强政府财政信息供给能力。第二，深化预算管理制度改革，提高政府预算信息供给的全面性。应当深化改革预算管理制度，包括规范非税收入管理，提高政府预算的完整性，扩大政府预算的覆盖面；改革地方政府债务管理制度，提供各级政府债务信息；实行预算绩效管理，提供政府预算的绩效信息；改进预算编制技术，提高政府预算信息供给的有用性和可理解性；推进政府会计改革和建立政府财务报告制度，建立政府财务信息供给体系；加强政府审计的独立性和客观性，保证政府财政信息的真实性。

（四）拓宽多种渠道监督，推动财政预算公开

首先，建立阳光政府推进网络。在人大常委会“政下设预算委员会，强化人大预算监督；坚持以府文件公开，决策过程公开政务活动公开”为原则，抓好平台建设, 加强网站、电话、政务服务中心及档案馆、公共图书馆等相应设施的建设，塑造阳光政府的重要载体和平台。其次，加强宣传和教育, 提高公民对财政预算的监督意识。充分发挥大

社区教育的特殊作用，将其作为向公民进众传媒、

行法律意识和监督意识宣传和教育的经常性、日

常化手段。第三，畅通监督渠道, 保护公民的监督权利。要充分利用广播、电视、报刊、因特网、黑板报等多种形式，把党和国家的政策方针宣传到城乡千家万户，同时政府也要多倾听公民的声音，关注民生，及时提高预算透明度。

（五）实现政府与公民参与预算的良性互动

树立公众与政府的“参与式发展”的理念，是基层与政府互动的良性机制，因此应该完善公众参与的制度和机制。首先，基层可以应用多种形式让民众参与，如深入交流法、价值取向法等，同时还要拓宽公众的基建等以外的新途径，不断参与渠道，积极探索信访、

完善政府与公众的参与机制。其次，加强舆论媒体的监督作用，新闻机构不仅是政府的“喉舌”，也是公众的“喉舌”。除此之外，还应该积极发挥社会民间组织的桥梁和纽带作用，积极建立、指导和监督社会民间组织，提高会员的参政议政能力和预算参与水平。

（作者单位：天津大学仁爱学院）

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