公共管理学案例分析
私营化还是非私营化 一个城市的市政服务问题
案例正文: 20 世纪 80―90 年代期间,山特罗市经历了几场痛苦的 工厂倒闭。这座老工业城市的路也快要走到了尽头。更糟糕 的是, 很多居民都离开了这个 “灰尘地带” “阳光地带” 直奔 , 这进一步地减少了本市的税源。为了应对这一艰难时世,山 特罗市的选民们选举了一位许诺要改变这座城市的新市长, 她将首先对政府计划进行削减。马丁市长是政治上的新手, 但她却乘着选民们的怒潮——对市政服务价高质劣的怨愤 ——坐上了市长宝座。 马丁的一个竞选承诺是将市政服务私营化。私营化是这 样一种手段:将公共服务承包给那些替政府完成服务的公 司,这种手段被广泛使用,以解决公共规划和服务的价格与 质量问题。尽管私营化在众多社区中实施,但在山特罗市还 从未尝试过。70 年代,当工业制造业十分繁荣时,山特罗市 的经济非常景气,那时从来就没有缩减政府规划的需要。现 在情况发生了改变,无论纳税人还是改革者都支持将臃肿而 又低效的官僚机构的高额开支削减下来。 马丁市长希望从城市的垃圾收集工作开始,并以此为榜 样,将其他市政工程与服务的私营化大力推行下去。
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山特罗市的卫生部门负责本市的垃圾收集工作,每周两 次上门清理市民的垃圾。他们用卡车收集本市每一户家庭的 废品,还会每周一次地清理本市商店旁边的大型商业垃圾 场。这是一项需要众多环卫工人和一支快速垃圾车队的昂贵 的工程。卫生部门还会每两周一次收集可回收废品(报纸、 空罐、塑料) ,这些废品都装在向市民提供的用特定颜色标 记的垃圾箱里。这些垃圾箱市民只需到卫生部门填写一份申 请并出示有效身份证明即可领取。 卫生部门的开支已连续多年地超出预算,而它的微不足 道的服务记录却引发市民如潮的抱怨。这些抱怨包括倾倒垃 圾不仔细,街道上满是垃圾,环卫工人太吵,迟迟未能清扫 垃圾等。最近,卫生部门买进了一批新的垃圾车,对于本市 来说,这不是一笔小数目。车队里新车的数量已因此而略过 半数,另一半则是非常陈旧、马上需要更换的老车。好几部 更老的车正在变坏,而保养费又十分高昂。 马丁市长要求她信赖的顾问——市管理与预算办公室 主任克劳迪亚〃阿瓦纳多成立一个“私营化工作组”并负责 作一份市垃圾收集服务承包计划。 市长对实现她的竞选承诺态度非常认真。她交给阿瓦纳 多一份简短的备忘录,备忘录内容如下: 备忘录 致:克劳迪亚〃阿瓦纳多,管理与预算办公室主任
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自:南希〃马丁,市长 关于:私营化计划 日期:6 月 1
9 日 我要求你成立一个私营化工作组并研究市政服务的私营 化问题,私营化将从垃圾收集开始。当我在一个月后的记者 招待会上宣布这个工作组成立的时候,我希望能够做好回答 有关私营化和承包计划问题的准备。我希望你在记者招待会 的一周之前,将这些问题的答案放在我的办公桌上。 问题 A:我们将怎样将垃圾收集私营化?我需要知道这个过 程的基本要点。大多数政府都会先通告合同,然后寻找未来 的承包商最后向市政府申请。官员们在这个时候会选择报价 低且被认为是“负责并反应热烈的”承包商,我们应采用这 样的模式吗?这会保证我们得到一个符合道德的方案和一 个能干而又负担得起的承包商吗?我们需要对“负责并反应 热烈”的定义再加考虑。 问题 B: 本地区有三个环卫服务公司表示有兴起与我们合作。 ⑴通用废品有限公司,他们的工作十分出色,但他们有过收 取高额费用的记录; ⑵北方废品有限公司, 他们出的钱很好, 但是他们的服务记录不可靠;⑶清洁服务公司,一家新的公 司, 出的价钱很公道, 但是他们是一家没有过往记录的实体。 我们应该根据什么标准来决定雇用哪一个承包商呢,价格或 质量?该鼓励多少承包商来竞标呢?该如何向公众通告?
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问题 C:我们是否应该考虑由郡来承担垃圾收集工作?郡似 乎在垃圾收集工作方面做得不错,而且它们的资源也比山特 罗市丰富。 问题 D: 我已经收到了我们的市政雇员联盟主席萨尔瓦托〃 帕 文的强烈反对。他坚持认为没有任何一份公职应该被撤销, 而我们的经济也将因私营化而遭殃。我们应该怎样应对萨尔 瓦托和卫生部门的雇员?当我们“推销”私营化的时候,我 们可以利用我在竞选中得到的对削减政府规模的压倒性支 持吗? 祝你好运,克劳迪亚。我全靠你了!
案例分析: 1. 首先,推行私营化要取得公众的根本支持,而且他 们是公共服务的最终收益人,所以,该工作组中要包括部分 居民代表; 第二,应包括研究公共服务私营化问题的专家、学者。 这样,既保证我们的推行私营化决策建立在科学理论之上, 有利于与反对者的辩驳,而且,也可以在推进过程中得到相 关学者的适时指导; 第三,要有独立的财务人员和评估机构的介入。财务部 门的介入,在于通过对垃圾处理前后不同的政策,对比计算 出政府提供服务和由承包商提供服务二者的成本-收益分
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析,计算出二者的利弊,得出恰当的结论。而且为了防止承 包运营过程中的腐败问题及政府的可能“寻租”行为,必须 有独立的审计部门的监督。另外,因政府卫生部门的退出, 其现
有设备的出售的评估也需评估部门的参与; 第四,应包括环境专家。即在推行私营化的过程中,将 社会效益和经济效益很好的结合起来,保证政策实行之初就 将环境问题提上日程; 第五, 要有政府相关人员。 既是一场由政府推行的变革, 就需要政府制定相关政策, 设计评选程序, 考察投标人资格, 代表公众与承包商签定合同,以及检查提供服务的质量,监 督合同履行情况等; 第六,当然要包括相关承包商。因为其是垃圾处理私营 化后的提供服务者,而且其所以进行投标的根本目的在于追 求利润。为了保证政府、公众、承包商三者的利益,承包商 的参加是极其必要的。 2.西方行政管理日益兴起的“新公共管理”浪潮,主张 政府引入私营企业的管理方式、管理理念等。其中,重要的 一点就是认为政府应在公共管理中引进竞争机制,取消公共 服务供给的垄断性,让更多的私营部门参与公共服务的供 给,通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来,从 而提高服务供给的质量和效率。竞争可以给政府带来诸多好 处,可以提高效率,鼓励优胜劣汰,激励创新,从而满足顾
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客的需要,提供高质量的服务。因此,政府为了高效地实现 公共服务的职能,应该让许多不同的行业和部门有机会加入 到提供服务的行列中来。 然而,是否所有公共服务都应该实行私营化?应视具体 服务活动而定,不可一概而论。比如,属于公共物品的国防 就不可以也不可能实行私营化,因为公共物品既无排他性又 无竞争性,国防更是关系到一个国家的主权与社会的稳定。 而某些公共服务活动虽属宪法规定的政府职责,但同时有其 他竞争者的存在,即其他非政府部门也在从事此项活动,如 医院,在这种情况下,政府并非一定要亲自提供此项服务, 可通过招标、合同出租等形式,将其出租给其他公营或私营 部门,政府只要对其绩效目标进行测定和评估,并提供相应 的报酬,便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。 政府不能完全放弃公共服务,对于某些共有资源,例如海洋 里的鱼,个人的使用会使其他人的状况变化,且对这种损失 也无法补偿。由于这些外部性,私人关于消费和生产的决策 会引起无效率的结果,此时,政府干预可以潜在地增进经济 福利。 对于我国政府而言, “新公共管理”给我们的启示是, 政府可以广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本 —效益分析、全面质量管理、目标管理等)和竞争机制,提 高政府工作效率。同时也要从国情出发,视具体公共服务行
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业而定,取消公共服务供给的垄断性,采用“政府
业务合同 出租”“竞争性招标”等方式,从而为社会提供高质量、低 、 消耗的公共服务。我们应该学习“新公共管理”的内在优势, 而非外部形式。 3. 垃圾收集民营化外包过程中承包商的选择标准问题 对于民营化的成败是至关重要的。标准的制定应该首先从推 行民营化的原因角度来考虑。在本案例中,市民们“对市政 服务价高质劣的怨愤”是新任市长决定民营化的主要原因。 因此,垃圾收集的民营化的初衷一方面是减少市政卫生部门 的开支、降低垃圾收集成本,另一方面是提高垃圾收集工作 的质量以使市民们满意。这也是具有普遍意义的民营化动 因。 因此,选择承包商时,应主要以质量和成本两方面为标 准来权衡。首先,要对投标者的竞标资格进行详细的审查, 投标公司的资质(包括相关经验、公司声誉、雇员素质等) 、 技术水平(即按质量和绩效细则履行职责的可能性) 、过去 的履约记录等,都应该给予适当的权重来进行评分筛选。在 几个投标者都有能力达到既定绩效标准的情况下,应该把合 同授予出价最低的合格投标者。 同时,由于合同细则将影响竞标的数量、质量和合同承 包的最终效果,所以它必须清楚、全面、用词准确、没有歧 义。比如垃圾收集的街道名称、收集频率、收集时间、清洁
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程度及失职违约的赔偿等都应该有细致、明确的规定,以便 真正达到优质高效的标准。 政府在公共服务领域的垄断行为中出现的高成本、低效 率、质量不尽人意等问题不仅无端浪费公共资源,导致了财 政拮据,而且严重损害了公众对政府的信任。因此民营化是 一剂摆脱困境的良方。垃圾收集是最早,也是最为广泛推行 民营化的公共服务领域。充分的调查资料表明,垃圾收集的 合同承包式民营化是可以降低成本、提高效率的。竞争机制 是这一改善的根本原因,在讨论选择承包商的标准时,需要 强调的是良好的合同细则和有效的质量控制。 4.当代政府改革的一个重要趋势即是政府充分利用市 场和社会的力量,推行公共服务市场化和社会化。但在推行 过程中,不可避免会出现各种问题。第一,可能有来自各方 面的反对。包括工人、政府官员、特定商业利益群体和一般 公众。因为工人担心会失去岗位,工资降低,福利减少;公 共官员担心地位下降,特权丧失;公众主要是出于对私营化 后公共服务的价格上涨或服务质量的担忧。第二,有关税收 问题的处理。政府部门国有企业无须交纳有关税费或享受优 惠,而民营企业却需按照所得相应交纳税费。由此引起国有 与私营企业在市场竞争中面临的不公平的问题。第三,在政
府竞争招标的过程中,细节性问题的处理恰当与否也是决定 这一计划能否顺利实行的关键。如选择何种服务实施私营
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化,是否了解有关竞标企业的情况等。 解决办法最为有效的是采取合同外包的形式。因为有大 量的证据表明(包括案例中所指众多社区已成功运用这一方 法) ,合同承包是最有效率的。它比市政服务效率要高得多, 服务质量比政府要好。同时私营企业在资金、机器设备等方 面也要比市政部门有优势。在废品回收上它可考虑吸纳相关 企业整合企业资源,带动相关产业的发展。因此它对垃圾收 集和处理而言应该是最佳选择。 5.私营化是这样一种手段:将公共服务承包给那些替政 府完成服务的公司,这种手段被广泛使用,以解决公共规划 和服务的价格与质量问题。无论纳税人还是改革者都支持将 臃肿而又低效的官僚机构的高额开支削减下来,缩减政府规 划。 可以考虑进行私营化的市政服务 大部分城市基础设施建设和城市居民服务都可以考虑 私营化。包括城市给排水、能源、交通运输(道路桥梁) 、 公用事业(水电气热) 、环境保护和治理(绿化、市容市貌、 污水处理、垃圾处理)等。 市政服务的私营化过程中的方法或模式 (1)影子收费 由英国在市政建设中率先创造的投融资模式,即不直接 进行收费,而是由政府根据交通量的大小,逐年给予拨款归
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还投资者。 以道路建设为例,所谓“影子收费” ,就是由投资商出 钱、政府出地,合作建路后并不向过往车辆收取任何费用。 其投资回报是政府通过计算该道路带来的社会效益,然后按 社会效益的一定比例,每年向投资商支付费用。对于项目的 最终受益者市民来说,其最大的利好是:不用担心今后上快 速路要收费,因为全部费将由政府买单。 (2)市政公用行业实现市场化运作 市政公用行业的自然垄断性严重制约了行业的进一步 发展。要打破计划经济时期建立起来的市政管理体制、投融 资建设方式、经营模式和运作方式,打破一“公”独有的垄 断局面,全面开放市政公用行业市场,充分激活市政公用行 业的活力。实现市政公用行业政事分开、政企分开、事企分 开。 ①管理体制:政府主管部门与公用企业脱钩 通过事改企和企业改制,实现政府主管部门与市政公用 企业在人事管理、财务、经营决策等方面彻底脱钩,使之成 为独立的市场竞争主体。 ②投融资方式:实现投资主体多元化 全面开放投融资市场,鼓励民营资金、社会资金和境外 资本投资市政公用行业。通过有偿竞卖等办法,出让加气站 经营权以及道路、桥梁、广场、路灯、停车场等市政
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施的冠名权、广告权、收费权等。采取独资、合资、合作和 建设、经营、转让等多种形式,实现市政公用设施建设投资 主体多元化。 ③经营模式:公开招标授权“特许经营” 城镇供水、供气、供热、公共交通、园林绿化、污水处 理、垃圾处理等经营性市政公用行业,严格实行特许经营制 度。由市政公用行业主管部门通过公开招标,选择有资格的 投资者或经营者,签订特许经营协议,确保提供持续、安全、 优质、高效、价格合理的服务。 小结:凡是企业能经营好,凡是比政府经营更有效率的 城市设施建设和经营的项目都应交给市场和企业,也就是把 原来属于国家所有、国家控制、国家经营的一部分资源市场 化、资本化。而诸如公共设施之类的公共品则可以交给竞争 性企业来经营,以提高效率。这样,城市经营的一个方面就 是对属于国家所有的公共资源,通过所有权与经营权的分 离,由企业通过建立现代企业制度或其他合适的方式进行独 立经营。城市政府脱离对国有资源(资产)的直接经营或干 预,从而形成有效的城市资源市场配臵方式。
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