高校纪委监督同级党委的客观必然性及其路径探析

重视构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力监督制约和协调机制历来是我党强化自身建设方面坚持和发展多年行之有效的工作经验。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确要求：“各级纪委要履行协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的职责，加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关作用”。纪委监督同级党委由此成为我党反腐布局中一项值得期待的重要改革，为创新党内监督体制机制提供了新的契机。

监督作为政治制度和法律制度，本质上是一种权力，即政治上的统治力量和职权上的影响、支配力量。从目前的工作实践来看，纪委监督同级党委难是不争的事实。作为构筑高素质人才培养的高地，在高校切实开展纪委监督同级党委工作，是进一步强化党内监督、规范权力运行，有效预防腐败的一项重要措施。在新的形势下，高校如何更好地发挥同级监督职能，全力推进同级监督机制的常态化，成为当前高校进一步强化基层党建工作、完善内部治理结构、创新校内管理体制改革的一项重要而艰巨的任务。

一、高校纪委监督同级党委的客观必然性

《中国共产党章程》作为我们党立党、治党、管党的总章程，在对党的各级纪委职责、任务、领导体制和工作机制方面有着明确的规定，赋予了纪委实行党内监督的权力。《中国共产党章程》第四十四条第一款规定：“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。”第四十四条第四款还规定：“各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实”。《中国共产党党内监督条例（试行）》第八条规定：“党的地方和部门纪委、党组纪检组可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题。”此外，《中共中央关于进一步完善地方党委领导班子配备改革后工作机制的意见》也明确规定：“加强同级纪委对常委会成员的监督”。习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上亦明确指出：“改革党的纪律检查体制，完善反腐败体制机制，增强权力制约和监督效果，保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性”，“要强化监督，着力改进对领导干部特别是一把手行使权力的监督，加强领导班子内部监督。”这些章程与规定，为纪委监督同级党委提供了较为充分的法理依据与组织保证。

（一）是强化党内权力监督制约机制的重要手段

从我党建设的历史经验来看，加强对权力运行的制约与监督，既是社会主义民主政治建设的重要内容，又是社会主义民主政治建设的重要保证。不受制约和监督的权力很容易陷入无限膨胀，最终必然导致腐败。由于缺乏同级的有力监督及权力的有效制衡，高校班子一些违纪问题通常在萌芽状态难以得到及时解决，久而久之以小积大，以少积多，最终从“小疾病”长成“大毒瘤”，这样的事例随处可见，引人深思。在高校，对党委思想倾向、工作动态和重大决策等方面的情况，最了解、最清楚的莫过于同级纪委，如果纪委不能监督同级党委，在监督下级党组织时势必左右受制，监督工作亦不可能做到真正到位。基于纪委与同级党委实属领导与被领导关系，也是监督与被监督关系这一特殊的工作体制，决定了纪委既要坚持党委和上级纪委的双重领导，又要依照党章赋予的职责，正确处理好党委中心工作和纪检工作的关系，认真梳理针对权力配置和结构不尽科学，权力过分集中于主要领导干部手中，权力边界不清晰、权力缺乏法制约束、权力运行过程不够公开透明、权力的监督不够有力、制度不够健全等方面的问题，强化对同级党委决策权、执行权的监督，并重点围绕党的政治纪律执行、重大决策部署以及师生群众关注的热点难点问题开展监督检查。

（二）是强化党风廉政建设责任制的内在需求

作为党要管党、从严治党的制度保证，党风廉政建设责任制是落实领导干部党风廉政建设责任，推进工作落实的有力措施。在高校开展党风廉政建设责任制，有助于高校反腐倡廉工作的深入开展，有助于保证高校改革的深化和健康发展。完善预防腐败的监督措施，健全权力运行监控机制作为高校党风廉政建设责任制科学有效的工作路径，是确保责任制真正落到实处的关键所在。《决定》在反腐败领导体制、工作机制上明确了“两个责任”和“两个全覆盖”，进一步明确了党风廉政建设责任制中党委应负的主体责任及纪委应负的监督责任，赋予了过去处于被动接受监督的“权力层”、特别是党政“一把手”经济建设与党风廉政建设“两个责任”及“一肩挑”的重大责任，强化了纪委监督权的权威性、合法性和相对独立性。通过贯彻落实纪委监督同级党委工作，可以在很大程度上强化和夯实落实责任制的组织基础，健全和完善党风廉政建设的责任体制机制，进而为进一步明确党风廉政建设责任制的责任主体、责任范围、责任内容、责任分解，完善责任考核、责任追究机制，努力构建权责明晰、逐级负责、层层落实的反腐倡廉建设责任体系提供了一个新的切入点。

（三）是确保高校科学发展的坚强政治保障

高校反腐倡廉建设作为高校党的建设的重要组成部分，是依法治教、规范管理的内在要求和基本内容。高校作为社会巨系统的一部分，不是脱离凡尘世俗的“世外桃源”，更不是超然世外的“法外之地”，如果治教不严、反腐不力，不仅直接影响高校的改革发展，而且严重损害教育的社会道德教化功能及引领作用，影响着青年学生的健康成长。客观审视，当前高校还不同程度存在着民主集中制落实不到位、纪委监督同级党委制度缺失、特别是对一把手的权力运行监督，对重点部门、关键岗位人员、重点关口风险防控不力等方面的突出问题。一段时期以来，由于高校行政权和学术权过分集中于学校主要领导，纪委工作依然停留于依靠纪检部门抓纪检，且大多精力集中于对同级以下干部的监督，而对同级党委的监督则呈弱化趋势甚至是严重的缺位，这种失衡的权力结构催生了一把手的体制，滋生了“一支笔”的做法，派生了“一言堂”的局面。由此，高校如何将执行权与监督权分开，变事后监督为事前监督，变突击性监督为经常性监督，变阶段性监督为全程性监督，切实做好纪委监督同级党委工作，并以此推动高校的科学发展成为一项艰巨而长期的任务。

二、纪委监督同级党委存在的问题分析

（一）体制机制不顺，同级监督力度偏软

中国纪检监察领导体制经历了不断发展、规范和完善的过程。1978年中央纪律检查机关恢复重建时，纪检体制为“党委单一领导体制”，纪委只受同级党委领导，之后又施行受同级党委和上级纪委双重领导的“双重领导体制”，虽然尚未明确以谁为主，但纪委的监督权实质上仍受制于同级党委的执行权。纪委作为同级党委的纪律检查机关，所开展的工作均要在党委的领导下进行，并对同级党委负责，其立案权、审理权、处分权归同级党委决定。纪委书记作为同级党委成员，其机构人员编制，干部配备、任免、调动，财政经费开支及工作生活待遇也都掌握在同级党委及其政府手中，这从客观上形成了监督客体事实上对监督主体的制约。纪委作为同级监督机构一般没有直接的参与决策权，亦没有对被监督同级领导干部直接的考察权，在对违纪的同级党员领导干部立案审查时，没有独立的行使权，很难对监督对象形成有效的威慑与制约。这也造成各级纪委监督同级党委的权威性不足，行使监督权力的主动性不够，查办案件的独立性不强，在很大程度上制约了纪委对同级党委监督职能的发挥。

（二）制度设计滞后，同级监督缺乏实效

由于受制于诸多客观因素，我国党内监督制度体系虽日臻完善，但监督的各项制度相互不配套，还缺乏具体的实施细则，监督的法规、条例不健全，监督的执行和保障机制还有待强化。总体来看，当前涉及党内监督方面的制度设计过于原则，实体性制度多，程序性机制少，很多党内监督制度原则性、粗线条、有弹性的规定较多，而可量化、具体、刚性的规定甚少，且现有的法规制度大部分侧重于惩处，一些具有预防功能的制度法规尚未建立起来。针对同级监督的范围、权限、内容、方法和程序缺乏缜密的具体规范，要么分散零碎不成体系要么过于原则粗放，有的制度规定缺乏连贯性、系统性，因而同级监督上空隙多弹性大，客观上给监督者带来难以把握和不便操作等方面的问题。加之限于干管权限，许多涉及同级党委及其班子成员的信访举报基本上集中于上级纪委，而同级纪委基本上难以获悉反映，履行信访初核职责也无从谈起。这也造成同级监督中存在着事后监督多、日常监督少，具体事项监管多、系统防控少，决策及施政行为监督多，对思想品德、生活作风方面监督少等方面的“真空地带”和“监控盲区”。

（三）部分被监督对象对监督缺乏整体认识，接受监督的意识较为淡薄

加强对同级党委及其领导班子成员，特别是一把手的有效监督，关键在于党委主体责任及纪委监督责任的有效落实。然而，目前高校一些被监督对象在落实党委主体责任上发挥还不够到位，该抓的没抓起来，该管的没有管好，还未把党风廉政建设当作份内之事，只重业务不抓党务、只看学校教学、科研、学科建设等发展的“硬”指标而不抓惩治腐败，对主体责任认识不清、落实不力，对党内监督缺乏整体考虑，对党内法规、条例赋予自身的权利和义务不明确，不知道该监督什么，该如何监督，该如何去接受监督。相当一部分高校党政领导特权思想盛行，“官本位”思维泛滥，自觉接受监督的意识较为淡薄，有的甚至存有误解和抵触情绪，片面地认为同级监督是找茬子、捅娄子，影响班子团结甚至是跟自己过不去。有的被监督者认为已有规章制度约束及上级和群众的监督，要不要同级监督无所谓，纪委应重点对各部门和党员进行监督就行了，由此反感监督、抵触监督、逃避监督。部分党委在决策、施政过程中主动接受纪委的监督不够到位，在监督资源的配置上不尽合理，缺乏监督合力，缺乏必要的人力、物力和财力，在落实同级监督上亦是表面上看起来轰轰烈烈，但在具体工作上缺乏实招实效，监督往往只落实于嘴上、纸上和会上。

（四）纪委对同级党委监督乏力，监督的实效性不足

当前，我国纪检监察机构呈条块状设置，即纵向从中央到省市直到乡镇一级党委、政府分别设置了纪检监察机关，横向的各地直属单位包括政府组成部门一般设置纪检监察机构。总体而言，纵向的专门纪检监察机构较为规范，专业化程度较高，而横向的如各高校内设的纪检监察机构总体设置人员较少，队伍流动性较大。在同级监督过程中，部分高校纪检干部主动监督的意识不强、动力不足，还不同程度存在吃人家饭、跟人家转，不能挑人家刺、揭人家短的潜意识，怕惹事生非和得罪人，怕被打击报复或在工作、生活中被“穿小鞋”，进而影响到自己在单位中的处境或升迁。这也造成在监督中要么根本发现不了问题，要么对发现的问题一团和气，主动放弃监督甚至在履行监督职责上“集体缺位”。此外，部分专兼职纪检监察干部缺乏必要的理论学习和业务钻研，对新时期一些新的政策规定掌握得不够，思路不够清晰，不善于抓住重点，对监督工作的基本要求、基本程序、基本方法还不熟悉，执纪办案能力偏弱，量纪上不够精准、执纪上失之于软、失之于宽，在同级监督上自然也就无法做到有的放矢。

三、高校纪委监督同级党委的对策与路径选择

（一）进一步强化党委主体责任，有效提升接受监督的意识

高校党委作为统领高校全局工作的领导核心，是高校反腐倡廉建设的责任主体及具体工作的领导者、执行者、推动者与示范者，担负着全面领导高校反腐倡廉建设的政治责任。这就决定了高校党委要准确理解、把握和落实党风廉政建设的主体责任，切实把推进党风廉政建设和反腐败工作作为应尽之责、份内之事，把党内监督作为事关政治方向、政治原则的重大问题，列入党委重要议事日程，纳入学校发展总体规划，融入学校各项中心任务。高校党政主要负责人要严以修身、严以用权、严以律己，充分发挥领导、组织和表率作用，认真落实中央八项规定精神，带头反对“四风”，对学校反腐倡廉建设要做到重要工作亲自部署，重大问题亲自过问，重点环节亲自协调，重要信件亲自批阅，重要案件亲自督办，主动向上一级党委和纪委专题汇报本校党风廉政建设工作情况，经常听取学校纪检、监察部门工作汇报，帮助解决工作中的困难和问题，率先公布廉洁自律承诺书，带头进行公开述廉。高校党政领导班子成员要知其职、明其责、尽其力，对职责范围内的党风廉政建设负领导责任，旗帜鲜明地支持和保证同级纪委认真履行职责。要逐步建立纪委监督参与重大会议议事制度，纪委书记作为纪委的组织身份，除参加同级党委会、党委书记办公会、校长办公会外，还应参加决定重大问题、重要事项和大额度资金使用的各类专题会议，实现监督关口的前移。与此同时，要进一步完善党委内部决策与执行机制，健全质询和听证机制，严格执行责任追究制度，着力维护制度的权威性和约束性。

（二）以推行权力清单为基础，健全高校权力运行机制

监督的前提在于规范，将高校办学治校的权力运行纳入制度化轨道，是强化纪委监督同级党委的制度基础。各高校要根据《决定》制定党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化的实施意见，切实落实“两为主”、“双报告”等创新举措。要健全和完善纪委对同级党委行政决策的监督制约机制，增强决策的透明度与公众的参与度，明确学校在作出重要决策或出台重要政策之前，应事前交付纪委督查，如纪委认为存在重大纪律或廉政风险时，可按程序提出修正意见建议，学校党委行政应认真研究，如有必要，可暂缓表决。要以党务、校（院）务公开为抓手，积极探索党委领导、校长负责、教授治学、民主管理的工作机制，从制度设计上明晰高校党委、行政及各职能部门之间的权责关系。要详列相应的权力清单，明确权力行使的条件、运行步骤、责任和监督，并合理分解权力和责任，形成“副职分管、正职监管”的权力体系，以此强化高校班子成员内部的相互制约和监督。从规范权力运行入手，要以监督重大事项为重点，加大对同级党委重大决策事项及决策程序的合法性、民主性进行程序性监督的力度。要明确高校党政一把手不直接分管人财物等具体事务，试行主要领导干部末位发言制度，高校党委书记、校长在党委会、校长办公会等重要会议及重大决策事项集体讨论时不提前表态和定调，在其他成员发表完意见后综合各方情况，提出自己的意见，经会议讨论后做出决策。探索实行重大决策现场表决、现场计票、现场决定制度，从制度上挤压暗箱操作的空间。

（三）完善监督机制，有效提升纪委的监督能力与水平

纪委作为高校党内执纪监督的专门机关，要严格按照中共中央政治局审议通过的《党的纪律检查体制改革实施方案》精神，切实把“转职能、转方式、转作风”作为推进党的纪律检查体制改革的中心工作来抓，通过科学高效履行职责，坚定不移转作风，全力打造反腐铁军等举措，对深化正风肃纪、落实党风廉政建设监督责任、推进纪律检查体制改革等纪检监察重点工作进行再部署、再落实。要突破思想观念上的误区，树牢“执纪者必先守纪、监督者应受监督”的理念，强化“积极作为、大胆作为、有效作为”的责任感和使命感，聚焦中心任务，突出主业主责，不断加强党性锻炼和修养，培养对不正之风和违纪行为敢于较真、敢于碰硬的优秀品格。要把更多精力放到推进高校纪委职能、方式、作风的转变上来，努力在监督执纪问责上下功夫，并把纪委监督同级党委列入高校纪委履职目标考核及年度工作考核评价的重要内容。在同级监督过程中，要把监督重点放在对同级党委的重大决策事项以及决策程序的合法性、民主性，对执行干部人事制度、党务校（院）务公开及对同级党委成员特别是一把手贯彻执行廉洁自律各项规定和落实党风廉政建设责任制的监督上。纪委应充分利用党风廉政建设责任制考核、参加下级党委民主生活会、参与考核班子和领导干部经济责任审计及群众监督、舆论监督等途径，及时了解掌握下级党组织和党员群众对高校党政领导的反映。同时，通过组织考核、领导干部党风廉政述职评议及受理群众来信来访、查办违纪案件线索等途径，发现同级党政班子及其成员在工作、制度、生活上的缺陷和漏洞。对发现的属于共性、苗头性和倾向性问题，纪委应在党委会上及早“打招呼”、及时“敲警钟”，并提出纠正处理意见或建议。属于个性、特殊性的问题，可根据同级党委及成员涉案线索核实情况，向同级党委和上级纪委提出初核或问责的建议。

（四）培育良好的监督丈化，营造同级监督的良好环境

监督文化作为政治文化及廉政文化的重要组成部分，具有陶冶人的精神情操、规范人的思想行为、塑造人的理想信念及引导和整合社会心态的功能。针对当前羡腐社会心态逐渐蔓延、功利人际关系盛行、腐败文化根深蒂固的现实，高校应把监督文化的培育纳入加强高校意识形态领域主导权及校园文化建设的总体规划，坚持以“大宣教”工作格局为依托，从培育干部队伍良好的监督文化着手，大力弘扬中国传统廉政文化并借鉴国外关于监督文化方面的优秀文化成果。要高度重视网络舆论监督文化建设，着力在理性文化、舆论监督自律性文化和他律性文化建设上下工夫，要充分利用报刊、广播电视、网络、手机等媒体及相关社会组织、学生群团组织的力量，积极组织反腐倡廉形势报告会、廉政文艺演出、反腐倡廉书画作品展览，征集廉政格言、漫画、歌曲，发布廉政公益广告、重要节日廉洁自律教育等一系列形式多样、内容丰富的宣传教育活动，不断夯实党风廉政建设的思想基础，教育和引导师生树立正确的文化心理、文化追求，形成廉洁的文化价值取向，着力营造变法纪及组织监督为自己“需要”的文化氛围，使高校广大干部职工习惯于在有监督的条件下工作，并由此形成监督者和被监督者的良性互动。通过长期的培育，监督就会自然而然地成为一种文化，高校也将逐渐形成师生共同遵循的价值观念、思维模式、行为准则的监督文化，从而最大限度地为提升高校纪委监督同级党委的效率与质量服务。