可疑交易报告制度存在的问题及改进建议

　　摘要：随着反洗钱工作的发展，以“客观标准”为基础的反洗钱可疑交易报告制度已明显表现出一定的滞后性，难以适应反洗钱监督管理和金融发展的要求，有必要对可疑交易报告制度重新评估和修订，强化其实施效果。在制度构建上增强可操作性和灵活度，在制度执行中进一步强化监管机关的监管力度，强化金融机构的主观能动性。 　　关键词：反洗钱；可疑交易；报告制度 　　中图分类号：F832.2文献标识码：Ａ文章编号:１００３－９０３１(２０11)10－００61－０3DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.10.16 　　 　　2006年，我国颁布的《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》（中国人民银行令[2006]第2号）以“客观标准”的形式明确了银行业、证券期货业、保险业48项可疑交易类型[1]，成为现今反洗钱监管和金融机构可疑交易报告工作的主要依据。然而，部分“客观标准”由于没有适应金融业务发展的需要，已明显表现出一定的滞后性。同时，金融机构在实际操作中过于依赖系统筛选上报可疑交易数据，缺乏主观分析识别，存在量大质差、报送要素不齐、重复报送等突出问题，亟待解决。 　　一、可疑交易报告制度存在的问题 　　（一）部分“客观标准”没有根据金融业务发展变化适时调整，表现出一定的滞后性 　　此问题在证券期货业方面表现明显，由于部分“客观标准”没有与证券期货业务及市场规则的不断发展相匹配，没有及时进行总结和调整，缺乏现实性，使得这些标准难以适用，大量证券期货公司长期处于可疑交易零报告状态。 　　期货业实行期货保证金安全存管制度，期货保证金按规定在封闭圈内运行和管理。客户现金的收付及划转均在商业银行，且严格按照“哪里进，哪里出”的原则。客户必须向期货公司登记以本人名义开立的用于存取保证金的期货结算账户，期货公司和客户通过备案的期货保证金账户和登记的本人期货结算账户转账存取保证金。实行第三方存管模式的证券业亦然，客户用于投资的证券、资金资产被割裂开，证券公司管理客户资金资产的职能被银行所取代。因此，有关“现金收付”、“资金转入他人账户”的几项“客观标准”已经不再适用。 　　2007年颁布实施的《期货管理条例》第三十九条规定：“期货交易的交割，由期货交易所统一组织进行”。据此，期货公司不再参与期货交割，与此相关的“客观标准”――“客户作为期货交易的卖方以进口货物进行交割时，不能提供完整的报关单证、完税凭证，或者提供伪造、变造的报关单证、完税凭证”自然也无法再适用。 　　鉴于证券期货业的交易特征，往往行情差的时期账户就会出现“闲置”，客户交易较少甚至不交易(有的甚至1年以上不交易)，而行情好的时期往往客户会进行频繁、大量的交易，这种现象有一定的普适性，通常不被业内理解为异常。关于“长期不进行交易的客户或者闲置的账户突然启用进行大量交易”这一“客观标准”显然并未充分考虑到证券期货业的上述特征，该项标准缺乏现实性和合理性。 　　（二）可疑交易报告量大质差，情报利用价值较低 　　可疑交易制度实施以来，遇到的比较突出的问题是报告数量过多，增长过猛。我国年接收的可疑交易报告量已经超过了国际其他反洗钱国家的总和。而与可疑交易报告的大量数据相比，其中具备情报价值，能够为司法机关从事侦查、起诉、审判等提供线索的报告比例却很低。2008年，反洗钱监测中心共接收金融机构报送的可疑交易报告6891.5万份，当年人民银行共向侦查机关移送可疑交易线索（金融机构可疑交易报告占绝大部分）752起，仅占报告总数的0.001%。2009年，反洗钱监测中心共接收金融机构报送的可疑交易报告4293.3万份，当年人民银行共向侦查机关移送可疑交易线索654起，仅占报告总数的0.0015%。 　　从目前报送的可疑交易数据看，“防御性报告”特征比较明显。金融机构过于依赖电子技术筛选上报信息，缺乏有效的人工甄别和背景情况说明。有些金融机构通过技术手段筛选出数据以后，没有再次审查交易的背景、目的和性质，不论信息质量好坏、类型套用是否准确，一律当做可疑交易信息上报。报告的自我防御意识较强，重量不重质，认为不报、少报不如多报甚至滥报。此外，还存在大量的“重复性报告”，有的是同一份可疑交易报告在一天内连续报送了若干次，有的是多份可疑交易报告中存在大量雷同交易，这是过于依赖系统设置对数据进行不加审核的滚动、批量报送的结果。 　　（三）可疑交易报告没有很好与客户身份识别相结合，主体身份信息要素不完整 　　可疑交易报告要素的完整性及与客户身份识别的关联性明显不足。可疑交易主体的一些关键性的身份信息缺失。例如，单位客户大都缺少经营范围、注册资金、地址、联系电话、法定代表人等信息；自然人客户大都缺少职业、住址、联系电话等信息。不重视可疑交易报告与客户身份识别的关联度，缺乏交易背景信息与可疑交易的结合说明。有些金融机构的可疑交易监测分析系统和客户信息管理系统各自独立，互不相容，没有形成信息共享，割裂了可疑交易监测分析与客户身份识别两项工作，既没有在客户尽职调查中识别可疑交易，也没有在对异常数据的筛选分析中有效运用客户尽职调查成果。 　　（四）可疑交易报告主观分析判断明显不足，过于依赖系统 　　银行报告的可疑交易过于集中于“银行业可疑交易类型”的第（一）、（二）、（三）、（十六）等项，证券公司报告的可疑交易报告则以“证券业可疑交易类型”第（四）项为多等。因为这些类型都有明显的可量化指标，金融机构可以依赖电子系统进行设置和筛选，不做或者少做主观分析判断。与此对应，基于《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》第十四条的规定对异常情形进行主观分析报告的情形则几乎没有。 　　大量的可疑交易报告不对金额、频率、流向、背景、原因、目的、性质等进行详细分析，而是简单用类型代码代替，或简单照搬法律条文规定的可疑特征，描述过于雷同、程式化。 　　（五）存在大量类型套用不正确，或不应作为可疑交易报告而上报的情形 　　某些特征表述为“短期内资金分散转入、集中转出或者集中转入、分散转出，与客户身份、财务状况、经营业务明显不符”的报告，其中的交易却是ATM取现或者柜台取现。某些特征表述为“短期内相同收付款人之间频繁发生资金收付，且交易金额接近大额交易标准”的报告，可疑主体的交易对手却是客户自己或者银行本身（实为银行内部转账）。某些特征表述为“法人、其他组织和个体工商户短期内频繁收取与其经营业务明显无关的汇款，或自然人客户短期内频繁收取法人、其他组织的汇款”的报告，但不对是否“与其经营业务明显无关”做出分析判断，其中反而存在不少明显与客户经营业务相关的交易。此外，还存在大量不应报告的交易类型，主要是交易一方为行政机关、司法机关，还有银行发起的税款征收、银行电子汇划手续费等情形。 　　二、改进可疑交易报告制度的政策建议 　　（一）调整“可疑交易类型”的刚性表述形式，增强制度的灵活性 　　建议不再将“可疑交易类型”以法律规范的形式进行刚性表述，即不再通过法律规定“客观标准”，而是借鉴一些欧洲国家如意大利的做法，对“可疑交易类型”采用更加灵活的表现形式，如通过“指引”、“参考要素”等形式，为金融机构提供一些参考的可疑交易类型，金融机构可以结合自身业务实际，选择适用也可以选择不适用。同时，这些参考类型在文字表述上要更加弹性、原则性，不再出现诸如“短期系指10个工作日以内，含10个工作日”、“频繁系指交易行为营业日每天发生3次以上，或者营业日每天发生持续3天以上”等固定化、可量化指标，引导金融机构以主观分析为主识别和上报可疑交易，增强金融机构自主性。另外，人民银行也可以根据具体情况，定期或不定期对有关参考类型进行灵活调整、变动、更新，以适应金融业务发展的变化和需要，增强指标的现实性和可操作性。 　　（二）强化可疑交易报告系统接受功能，加强监管力度 　　建议强化反洗钱监测中心可疑交易报告系统接受功能，对于金融机构上报的可疑交易报告存在缺少客户身份信息关键性要素的、明显属于“防御性报告”和“重复性报告”以及错报等情形的，一律退回金融机构补正。长期存在上述情形不予整改的金融机构，人民银行可以给予警示，情形比较严重的，可以依法采取质询、约谈、甚至行政处罚等监管措施，督促金融机构改进。此外，在制度实施过程中，要加强对金融机构可疑交易报告人员的业务培训、指导和宣传，让其非常熟悉主要洗钱手法和类型，提高对可疑交易的分析判断能力。 　　（三）引导金融机构按照“勤勉尽责”的原则，发挥主观能动性 　　建议转变监管思路，在现场检查和非现场监管活动中，以考察金融机构可疑交易报告工作流程的科学合理性和制度的执行效果为重点，关注金融机构在可疑交易监测中的整体风险控制能力。引导金融机构按照“勤勉尽责”原则开展可疑交易报告工作，不因金融机构仅仅漏报某些符合“客观标准”的可疑交易而认定其违规，而是通过金融机构识别可疑交易的内控制度、流程设计、人工分析记录等，全面考察金融机构是否按照“勤勉尽责”的原则对异常交易进行合理的人工分析识别，是否发挥主观能动性，以此为基础来评价、指导金融机构可疑交易报告工作。 　　（四）建立反洗钱激励措施，调动金融机构反洗钱工作积极性 　　建议在监管活动中晚上反洗钱正向激励措施，调动金融机构积极性，促成金融机构由“恐惧性”的防御性报告转变为“自愿性”的有情报价值的报告。对于那些提供了有价值的可疑交易线索、协助破获案件的金融机构，按贡献大小，给予物质上和精神上的奖励，其中奖励资金可以来源于财政转款，也可从相关的罚没收入中提取一部分设立奖励基金；精神上的奖励则可以采用嘉奖、全国或者全辖通报表扬等等。对于那些在日常工作中能够扎实开展可疑交易识别报告工作、取得一定成效的金融机构，在给予较高评价的同时，可对其这方面工作相应减少监管资源的投入。建立可疑交易报告违规信息披露制度，向全体金融机构传递可疑交易报告监管政策导向，引导金融机构做出正确反应。 　　（特约编辑：罗洋） 　　 　　参考文献： 　　[1]中国人民银行.金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法（中国人民银行令[2006]第2号）[R].2006.