中国监察:关于完善纪检监察证据制度的探讨

关于完善纪检监察证据制度的探讨

时间:2013年2月17日 16:31      来源：国家风尚网-中国监察

证据制度是关于证据定义、分类、运用规则的总和。它是随着实践发展而不断完善的。纪检监察机关查办案件是一个运用证据制度收集、审查、判断证据和认定事实的实践过程，因此纪检监察证据制度也必将随着办案实践的发展而不断发展完善。

完善现行纪检监察证据制度的必要性

现行纪检监察证据制度主要体现在以下规定中：1991年7月中央纪委颁布的《关于查处党员违纪案件中收集、鉴别、使用证据的具体规定》；1994年3月中央纪委颁布的《纪检机关案件检查工作条例》；1991年11月监察部颁布的《监察机关调查处理政纪案件办法》。这些规定中的证据制度是借鉴1979年刑事诉讼法的规定，采用“事实说”，认为证明案件真实情况的一切事实都是证据。证据中有事实，并不等于证据本身就是事实。因为事实具有既成性，一旦发生，无法改变。但证据不同，它可能被伪造或者篡改，可真可假，或者半真半假。实践中，证明案件真实情况的材料是证据的“材料说”越来越为人们所接受。反映在立法上则是2012年修改的刑事诉讼法规定：“可以用于证明案件事实的材料，都是证据。”这是证据概念的有力突破，证据的含义是与证明规则和案件程序紧密联系在一起的，而证明规则是连接证据和证明的桥梁，证据、证明规则与办案程序是密不可分的，必将推动规则和程序的发展，这是摒弃“事实是证据”的进步意义。

国家法律制度的发展对完善纪检监察证据制度提出了要求。这一要求突出表现在2012年修改的刑事诉讼法第五十二条的规定中。第五十二条第二款规定：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”这意味着监察机关在执法和查案过程中收集的上述证据将可以作为刑事司法证据使用。监察机关的证据有可能在司法程序中当庭公示质证，这就将监察机关的调查取证行为置于公开开庭审理程序中接受控辩双方质询审查，实质是将监察机关的办案取证行为放在社会大众的监督视野中，加大了对监察机关办案取证行为的监督力度。因此，2012年刑事诉讼法对监察机关的办案取证行为提出了新要求，从而需要规范制约监察机关的办案取证行为；纪检机关办案除了依照党纪政策外，还应遵守法律规定，同样也存在规范约束办案取证行为的要求。

纪检监察机关及其办案的特殊性要求建立完善符合纪检监察案件自身要求的证据制度。首先纪律检查机关是党内的执纪监督机关，监察机关是人民政府行使监察职能的机关，法律地位不同、权限不同，调查取证手段和法律权能不同。司法机关有权采取的某些调查手段纪检监察机关则不能采取，纪检监察机关的某些调查措施也是司法机关所没有的，这也决定了涉刑案件可借鉴刑事证据制度但不可照搬。其次即使与刑法规定的构成要件基本一致的党政纪违纪行为，许多在定义上与刑法上的定义也是有区别的，如党纪上的贪污与刑法上的贪污是有不同的，党纪上的非法占有在刑法上有可能认定为受贿，也可能认定为贪污，党纪上的受贿行为与刑法上的各种受贿性质的犯罪也有不同，挪用公款同样如此。何况纪检监察特有的，如违反政治、组织人事纪律等案件不是借鉴刑事证据制度可以解决问题的。

如何完善纪检监察证据制度

党政纪法规形式虽然均已是法治化的模式，但由于我们证据法治的滞后和不足，迫切需要按照以下要求完善证据制度。

顺应形势发展，更新证据观念和意识　。2012年刑事诉讼法，推进了我国证据制度的发展。纪检监察机关应顺应形势发展，转变证据制度价值观念，努力实现证据制度价值取向的转变，从偏重惩罚违纪违法转向惩处和权利保障并重及实体公正与程序公正并重的价值观。该证据制度的价值观是正确收集、运用、审查和认定证据观念的基础，　区别于现行纪检监察证据制度基于当时的社会形势、政治理念、经济状况、人民意志，证据制度选择的价值观，揭示了当代纪检监察办案活动中运用证据的动机和目的，能够顺应和满足执政党、社会及其成员对于严肃党政纪的需求，并能促进纪检监察机关真正确立证据裁判意识，解决证据意识淡薄、取证程序不当、证据标准不清等问题，是在以党内民主促进人民民主的今天，在坚持以人为本、构建和谐社会、实现公平正义的时代新背景下，证据观念和意识的巨大进步，从而真正体现证据的“基石”作用。

吸纳新成果，完善具有自身特色的证据制度　。纪检监察证据制度的完善是一个系统工程，应借鉴现有的理论和实践中的最新成果。2012年刑事诉讼法提供了现成的例子，对其能利用的我们可采用“拿来主义”：一是完善证据概念。扬弃实质证据观的“事实说”，采用“材料说”定义证据的概念：可以用于证明案件事实的材料，都是证据。二是重新认定证据种类。概括地说现行纪检监察证据种类有9种，其中特有的证据种类为“现场笔录”。该类证据在纪检监察办案实践中很少见到，实质是办案实践中很少运用该类证据。因此在修订完善证据制度时将“现场笔录”做出取舍，不再规定为一类单独的证据种类，它的证明作用完全可以由其他证据所取代。把“鉴定结论”改为“鉴定意见”。赋予“辨认等笔录”以证据地位，将“电子数据”纳入证据种类。

现行证据制度虽然早已规定了严禁威胁、引诱、欺骗以及其他方法非法收集证据，但考虑到纪检监察机关办案实践中出现的“安全”事故，出于促进依法依纪安全办案的需要，可尝试从以下方面完善：一是探讨建立“两规”、“两指”期间被调查人证据特殊审查制度。这是针对“两规”、“两指”措施的严厉性与特殊性而设计的一项制度。凡是被采取“两规”、“两指”措施的被调查人，一般会被移送司法机关，面临着被“双开”的可能，为了保障被调查人的权利和案件质量，应特别规定：在移送审理后，审理人员应会见被调查人，由被调查人接受审理人员的询问质证。询问质证的范围包括与被调查人有关的一切证据和事实。在该过程中，必要时可对有关证人面对面核实重要问题。该制度与书面审理的重大区别，可一定程度弥补书面审理的局限性，减少执纪执法过程中的偏差，减少威胁、引诱、欺骗以及其他方法非法收集证据，有效促进安全文明办案。二是完善非法证据的排除规则。因非法取得的实物证据排除问题较为复杂，可先建立非法言词证据排除制度。具体来说：对取证过程中有轻微违法行为，可以依法重新取证，或补办合法手续的，按照法定程序和方式重新取证；对取证过程中有重大违法行为的，则应一律摒除。三是建立和完善举报人和证人保护制度，切实保护举报人和证人的合法权益。建立事前事中事后保护制度，明确保护机关、保护措施和刚性责任追究机制。与之配套的是建立对举报人和证人的经济补偿制度和奖励制度。四是探讨对“证据充分”和“证据不足”作出明确规定。这一问题比较复杂，因为不同的违纪行为对证据和证明标准要求不同。但至少应包括三个方面的内容：第一，是否已有相当的证据证明被调查人有违纪事实，是否有某些基本事实还缺少必要的证据加以证明；第二，是否已收集的某些证据因不能查证属实而无法采信，或者因为取证程序、方法严重违法，必须予以排除而不能作为定案的根据；第三，是否证明违纪事实的证据之间，以及证据与待证事实之间存在矛盾或其他可能性。

当然以上只是一些初步的想法，要彻底完善纪检监察证据制度是一个很长的实践过程，除了制度的完善、具体规则的完备、执法执纪的公正与理性外，还需要办案人员素质的提高、实体与程序并重等现代执法执纪观念的形成。

提高证据制度的执行力

提高制度的执行力，首先制度应具有可执行性。为保障证据制度的执行，应成立专门的课题组，运用走访座谈、问卷调查、案件抽查、数据统计等实证调查手段对各地各级查办案件情况进行广泛深入调研，找准案件查办实践中现行证据制度存在的问题。具体证据制度的修改、各种规则的设计要尽量细化和有针对性，合理确立调查收集证据的原则和要求，明确调查收集证据的基本方法和鉴别证据的内容。同时，要注意排除一些不合理的、不合时宜的规定，真正把握证据的实质，注意与其他制度的适应和衔接，确保设计出的证据制度科学合理，并具有可操作性。

提高制度的执行力，其次要加强宣传学习和监督。证据制度的完善会对纪检监察机关查办案件提出更高标准和更严要求。各级纪检监察机关要积极宣传引导，使大家认识到证据制度的重要性，真正树立证据裁判意识；根据当地实际，通过不同途径，采取不同方式，开展培训和学习，确保每名办案人员准确掌握具体条文和含义，并能够熟练运用；加强监督检查，树立自觉接受监督的意识，自觉接受内部监督的同时，还要主动接受社会各界监督，另外还要针对证据制度的执行情况开展案件质量检查，促使证据制度贯彻到每个具体案件的每个具体环节。

提高制度的执行力，再次要提高案件查办人员的综合素质，要努力达到政治坚强、纪律严明、作风优良、业务精通、廉洁奉公的标准要求。同时，也要为纪检监察队伍提供良好的工作环境，消除他们的后顾之忧。对不怕“得罪”人，敢于坚持原则、坚决执行制度的纪检监察干部，要加强保护，积极鼓励；对不能坚持原则，甚至是不按规定办案取证的，要按照证据制度规定严格审查，对违法取得的证据坚决排除适用，对其中的违纪违法人员，要严加惩处。（作者单位：河北省纪委监察厅案件审理室  康涛；本文刊登于《中国监察》2013年第3期）