我国政府诚信问题探究

　

　

2005年11月5日法学论坛N ov. 5,2005

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

第20卷第6期Legal F orum V ol. 20N o. 6

[文章编号]1009-8003(2005) 06-0089-05

我国政府诚信问题探究

鄂振辉

(中共北京市委党校, 北京100044)

[摘要]诚信问题已成为我国社会发展的一个极为重要的问题。面对现实社会生活中存在的诚信缺失现象, 全社会都在急切地呼

唤诚信。在社会诚信体系中, 关键环节在于政府的诚信, 政府诚信起着基础性、决定性、导向性作用。然而, 我国的政府诚信还存在一些问题, 影响着我国社会信用体系的构建, 亟待我们在提高认识的基础上加以解决。

[关键词]政府诚信; 社会信用体系; 责任政府

[中图分类号]D922. 1　　　[文献标识码]A 　　　[收稿日期]2005-08-08

[作者简介]鄂振辉, 北京市委党校法学教研部副主任、副教授, Subject :The Research of G overnment Integrity in China

Author &unit :E Zhen -hui (Beijing City committee School of C 100044)

Abstract :Integrity is a im portant problem in s of need integrity in face of the lack of integrity in realistic s oci 2ety. The key aspect is g overnment in s integrity has the feature of base ,decision and direction. H owever , there are many in the construction of s ocial integrity system ,need res olve them in the basis of im proving recognize.

K ey w ords :g ;the system of s ocial integrity ;res onsibility g overnment

　　当前, 诚信问题已经成为我国社会发展中的一个极为重要的问题。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出“:要适应我国社会的深刻变化, 把和谐社会建设摆在重要位置, 注重激发社会活力, 促进社会公平和正义, 增强全社会的法律意识与诚信意识, 维护社会安定团结。在全

社会倡导爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献的基本道德规范。”面对现实生活中存在的诚信缺失现象, 全社会都在急切呼唤加强诚信建设。然而, 在社会诚信体系中, 政府诚信是核心, 起着基础性、决定性、导向性作用。因此, 政府诚信极为重要。

一、政府诚信的涵义及其重要性

　　所谓诚信, 即诚实守信。政府诚信是指政府

管理机关对法定权力和职责的正确履行程度, 政府管理部门在自身能力的限度内实际的践约状态, 包括政府管理部门的科学民主程度、政府管理部门行政的依法程度、政府管理部门作为公共权力代表的公正程度、政府官员的公信力等。按照社会契约理论, 公众与政府间的关系是基于行政

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权的运行而达成的政治委托代理关系。公众是行政权委托人, 政府是行政权代理人。委托代理关系的成立基于公众对政府的信任, 即公众自信其利益期待可通过政府对行政权的代理得到实现。委托代理关系的变更以政府代理行政权的实际表现即政府诚信为条件。与一般的诚信体系相

比, 政府诚信有两个显著特点

:(1) 政府诚信是一种代理者诚信, 与市场信用体系相比, 它是一种非利润刺激诚信, 所以存在诚信动力不足; (2) 政府诚信是一种建立在诚信方和信任方非对等基础上的特殊诚信, 当诚信方即政府一旦发生失信行为, 信任方即公众由于其权力支配上的明显劣势而显得孤立无助。

然而, 政府诚信是政府自身存在的根本, 也是社会诚信的核心。一方面, 政府诚信对整个社会诚信体系的良性运行具有主导责任, 也是政府和社会秩序的主要原则。政府作为社会公共事物管理者的定位, 决定了政府诚信是社会诚信体系的基石; 另一方面, 政府代理公共权力的诚信度, 关

　

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系到公共责任和公共利益的实现程度。政府失信于民, 本质上是对公共责任的破坏和对公共利益的损害, 其结果是导致政府威望的丧失与政治危机、社会动乱的出现。当前, 政府诚信对我国社会有如下重要意义:

第一, 政府诚信是执政党和政府本身政治合法性的必要条件。政府的诚信度直接影响全社会的诚信水平, 所谓“得民心者得天下”。政府失信将在社会各个层面上产生消极影响。政府是政策、制度的制定者, 同时又是政策、制度的执行者, 这就要求政府有较高的诚信度。一个强有力的政府应该能够有效地实施方针与政策, 所制定的制度应该易于被公众认可和遵循; 反之, 若政府失去了公众的信任, 制定的制度只不过是一纸空文, 严重的还会导致政府甚至执政党的倒台。人无信不立, 事无信不成, 政无信必垮。这充分体现了政府诚信对于自身政治合法性的重要作用。

第二, 础。从政府存在的法理基础讲的产物, , , 而是一个政治信用问题。、社会信任甚至社会稳定。从政府的职能讲, 政府有时是游戏规则的供给者, 有时又是游戏规则的执行者。所以, 政府诚信关系到竞争的公平与公正, 关系到社会的整体秩序; 政府诚信是社会诚信的基础, 政府失信会导致社会公众信心不足、信任丧失, 从而导致社会的普遍失信。

第三, 政府诚信是建立和完善市场经济体制

的保证。我国正处于社会转型期, 政府诚信就显得尤为重要。目前, 由于信用缺失引发的各种矛盾时有发生。无照经营、商标侵权、制假售假、合同欺诈、虚假招标、骗税逃税等, 已成为人人痛恨的公害, 是制约社会主义市场经济健康发展的一大障碍。这就要求政府, 必须按照诚信、公开、公平、公正的原则, 建立、完善各种保障市场经济正常运作的法律机制, 对欺诈、侵权等不法行为予以严厉打击, 做到“言必行、行必果”。第四, 政府诚信是建设社会主义先进文化的先导。先进文化包括意识形态的各个领域。但诚信是意识形态的基本所在。诚信作为先进文化的重要组成部分, 牵动着社会生活的各种关系。我们的政府是人民的政府, , 国家, 更得不到有、, 也会导致信仰危机和, 建设先进文化将变为一纸空文。

第五, 政府诚信是建设法治政府的基本要求。按照现代法治理念, 法治政府必须做到以下要求:一是政府颁布的规范性文件具有普遍性; 二是规则必须公布; 三是任何一项规则不能溯及既往; 四是规则必须明确被人理解; 五是规则本身不能互相矛盾; 六是规则本身必须规定人们力所能及的事; 七是规则必须具有稳定性, 不能朝令夕

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改; 八是官方行为与所颁布的规则相一致。以上法治的八大要求体现的无非就是对政府的诚信要求。在现代社会, 一个诚信的政府必然是法治先行, 而一个法治政府必然是诚信政府。

二、政府诚信与法律的关系

　　政府诚信从表面看, 似乎属于伦理学、道德学

的研究范畴, 从而也是一个伦理问题或道德问题, 与法治、法律没有直接的关联性。但实际上它却是一个非常重要的法律问题, 与法治的要求有着密不可分的联系。因为, 我们不能、也不敢想象, 一个法治的国家或一个法治的社会, 它的政府是不诚实守信的。事实上却恰恰相反, 一个法治的国家或社会, 其政府必然是诚实守信、忠诚于法律的。因为, 任何法律都不是建筑在空中楼阁之上的, 它总是与宗教、道德、伦理有着千丝万缕的联系, 尤其是法律、法治与道德密不可分。因此, 政府诚信不仅仅是道义上的要求, 更是法律与法治的要求。　90

　

美国现代著名法学家、新自然法学派的主要

代表之一富勒(Lon L ・Fuller ,1902-1972) 坚信, 法律与道德不可分离。为此, 他在《法律的道德性》一书中, 首先阐述了与法律有关的两种道德, 即义务的道德

(m orality of duty ) 和愿望的道德(m orality of aspiration ) 。愿望的道德是人们对理想的追求, 是人类生活的最高目标。而义务的道德则是有秩序社会的一种最基本的要求, 它所设立的是一些最基本的规范。若没有这些基本规范, 人们就不可能组成一个有秩序的社会。如《圣经》中所提出的“摩西十诫”, 即不许杀人、不许奸淫、不许偷盗等, 这些都是一个良好社会中的人们所必须遵守的社会生活的基本准则。这种义务道德通过法律

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的义务性规范、禁止性规范表现出来, 如公民必须依法纳税、政府必须依法行政, 或厂商不许生产假冒伪劣产品、政府不能越权行使职权等。义务的道德与法律最为接近。社会的基本道德规范要求人们不偷盗, 同时, 法律也规定偷盗行为是一种违法行为, 是法律所禁止的; 社会的基本道德规范要求人们要诚信, 同时, 法律也规定欺骗、欺诈行为是违法行为, 根据情节轻重及危害程度, 欺骗、欺诈者分别负民事责任、行政责任、刑事责任。然而, 愿望的道德和法律则没有直接的联系, 有人没有符合愿望道德的要求时, 并不意味着他的行为违背了法律的要求, 我们不能去指控他, 只能表示惋惜, 因为, 法律没有办法来强迫一个人做到他力所能及的优良程度。这种愿望的道德虽然与法律没有直接联系, 但是它与法律的普遍含义有着一定的联系。法律的基本规范在一定程度上引导着人们去遵守愿望的道德。社会中的法律制度无法强迫一个人过理性的生活, 但是, 所以, , 在于:第一, 求, , 若失败了, 人们将感到惋惜, 而不会对其加以谴责; 义务的道德则不同, 它是社会生活的必要条件和基本要求, 若有人违反它就会受到谴责和惩罚, 也不会因为遵守了义务的道德而受到表扬。第二, 愿望的道德是对人的一种期望, 它经常表现为一种肯定的形式, 而义务的道德是对人的一种基本要求, 因此它多为一种否定形式; 第三, 愿望的道德是对美好生活和至善的一种追求, 但所谓美好生活具体表现为何种形式, 人们对此的了解并不明确, 而义务的道德是切实可行的行为规范, 是可知的。

诚信对社会中的自然人、法人、公共权力机关都有愿望道德与义务道德的要求, 愿望道德的要求在于, 真诚待人处事, 恪守约定, 严格履约; 而义务道德的要求在于不欺骗、不欺诈、不违约。由于

诚信对人类社会生活至关重要, 因此, 古今中外、

各国法律都要对诚信作出最低限度的规定, 即义务道德的规定, 如罗马《十二铜表法》、法国《拿破仑民法典》、我国的《消费者权益保护法》、世界各国的刑法典等等都对诚信作出了具体规定。我们也不难看出, 伴随着人类社会的发展, 商品经济越发达, 人们对诚信的依赖性就越强; 同时, 人们对诚信问题越重视、法律对诚信的保护度越高, 社会发展也就越和谐、越文明。一个国家、一个社会的法律维护了基本的诚信, 我们就称之为“良法”, 反之, 我们就称其为“恶法”。

由于政府权力的特殊性, 政府诚信是世界各国法律关注的重要问题。政府权力的特殊性表现。有效性是指权, , 而且能积极地。腐蚀性是指权力, , 甚至, 反而可能去侵犯公民的合法权益, 腐蚀权力者的灵魂, 将权力用于自己谋取私利。其具体表现是:公共权力被私有化(以权谋私) , 公共权力被商品化(成为交易对象) , 公共权力本位化(将权力的取得与支配作为

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终极目的) 。正因如此, 世界各国法律的重大课题就在于如何才能保证政府按其所承诺的(即保护公民权利) 去做, 这已成为当今社会世界各国法律所面临的重要问题。从社会历史发展的进程看, 西方各国为了保障政府的诚信有效, 从近代以来, 先后颁布了宪法、行政法、政治活动经费法、信息公开法、反腐败法等, 并且, 这些法律也都处在进一步完备中。

可见, 政府诚信、政府行为与法律规定相一致, 是当今人类社会生活所要求的基本规范, 它属于义务的道德范畴, 也是法治社会的最起码要求。如果一个国家或政府制定了法律, 却不打算去执行、实施, 这是与法治背道而驰的。

三、当前我国政府诚信存在的问题分析

　　(一) 存在问题

毋庸讳言, 当前我国的政府诚信存在着不容

忽视的问题, 具体表现如下:

第一, 有些地方政府的施政目标脱离实际。在实际工作中, 不秉承实事求是、量力而行、积极有为、慎重科学的原则, 而是脱离实际、好大喜功,

仅凭自己的雄心壮志, 不做科学论证, 盲目浮躁、跟风式地提出脱离社情民意的政府工程、形象工

程等, 最后以事倍功半、不了了之而告终。这样做的结果, 不但给国家造成严重的经济损失, 而且, 给政府的信用带来严重的损害, 人民群众对政府

的信用评价大打折扣。更为糟糕的是, 这样的政

　

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府官员得不到及时的责任追究。

第二, 有些政府的决策或施政行为不能自觉尊重客观规律。有些地方政府往往过分看中自己权力的作用, 过高估计自己的力量, 认为政府无所不能。甚至不愿承认在市场经济规律面前, 政府、自然人、法人都是平等的, 因此导致一些政府项目、首长项目的盲目性。

第三, 政府的政策出台缺乏连续性, 未充分考虑前后政策的内容关联, 甚至还有朝令夕改的现象。个别政策出台不规范, 可操作性不强, 执行不到位; 有时甚至不讲信用, 出尔反尔, 前届说的话后届不算数, 一届官员一套政策, 新官不管旧账, 新官不理旧事。

第四, 政府的信息公开化程度低。政府的信息公开化是政府信用建设的基础, 没有政府的信息公开, 就谈不上对政府信用的评价。正因如此, 西方发达国家都相继出台了“阳光政府法”“、信息公开法”。门, 往往只强调法人、开, , 政府对企业厂务公开、, 规定的公开内容、公开程序比较具体, 但对政府信息公开的要求就相对笼统, 甚至交给人民代表大会审议的财政预算决算报告都非常笼统, 大项之下无细项。一些人大代表、政协委员反映财政预决算的审议往往流于形式。

第五, 政府的施政理念和某些政府官员的言行有时不一致。我国的施政理念是执政为民, 情为民所系, 权为民所用, 利为民所谋。但在实际工作中, 一些官员却不是这样, 他们不是千方百计为企业、为公民办事, 而是想办法吃、拿、要, 为本部门、小集体牟利益。社会对政府官员的这些不良行为很反感, 直接影响政府的信用与威信。至于各种腐败现象, 群众更是深恶痛绝, 其对政府威信的影响是致命的。

第六, 政府信息统计不规范、不准确, 也是政府诚信的一大问题。例如2004年7月, 国家统计局计算上半年G DP 增长率为9. 3%, 但各省市统计局上报的数据加权已经达到13. 5%, 相差竟达4. 2个百分点; 而经济总量(G DP 总额) 中央与地方的数据竟相差19. 8个百分点。我国目前发布的宏观统计数据来源于政府, 属政府行为, 其本身

代表着政府的公信力, 是不能掺杂半点虚假的。虚假不仅带来信息失真, 导致经济损失, 更重要的是影响政府信用。

(二) 原因分析导致以上政府失信的主要原因在于:

第一, 思想意识的原因。一些政府官员没有摆脱所谓传统的政府管理理念, 认为政府无所不能, 无所不管。口头上宣传建设小政府、大社会, 实际上却在追求全能政府、万能政府; 有些政府官员未能真正树立执政为民的理念, 相反, 封建社会传承下来的“为民做主”的思想却根深蒂固, 必然导致为官高高在上, 不了解社情民意, 行政决策、行政行为严重脱离实际, 必然失信于民; 有些政府官员法治意识、规则意识、, , , 主观性、、越权行事的情。

, 。我国的官员体制只注重, 官员的政绩考评标准不够完善、不够科学, 社会绩效考评所占比例偏低、分量偏轻, 强化了各级官员自觉对上负责的意识, 缺乏对下负责、对社会负责的意识, 只爱做表面文章、追逐短期效率, 甚至个别地方跑官、买官现象猖獗。没有严格的、切实可行的政府官员责任追究制, 政府、法人、自然人的地位不平等。法人、自然人违反了政府的有关规定, 政府有权予以惩罚和追究法律责任; 反之, 政府违反了法律、侵害了公民、法人的正当权益, 甚至给它们造成巨大损失, 政府的相关责任人却得不到有效的追究和惩罚。第三, 历史传统的原因。

体现公共理性的诚信在我国历史的传统中是极为缺乏的。例如社会慈善, 西方的社会慈善是在“众生平等”的底线原则上给人生命的一种关怀, 这种关怀不仅超越由血缘形成的亲疏关系, 也超越由不同的价值观而形成的善恶关系。在这里, 救济者与被救济者的信任不是建立在一致的价值观上, 而是建立在公共理性基础上。新中国成立后, 阶级性的观念渗透到意识形态的各个领域, 唯阶级论、唯政治论动摇了人们多年形成的基本诚信观, 加上“大跃进”的浮夸、尤其是“文化大革命”群众运动, 破坏了人们的基本价值观, 导致社会诚信的全面缺失, 而市场经济的转型, 由于法律制度的缺位又加剧了社会诚信的缺失, 也包括政府诚信的缺失。

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四、建设诚信政府的出路与对策

　　当代中国社会诚信缺失的问题, 对市场经济的健康发展产生了巨大的负面效应, 阻碍了和谐

社会的构建。然而, 由于我国目前进行的改革又是政府主动推进型的自上而下的改革, 所以, 政府自身的诚信有着举足轻重的作用。从某种程度上说, 依法治国就是依法治官、依法治吏, 政府的诚信度直接影响着社会的诚信度, 因此, 建设诚信政府是建设和谐社会、公平社会的首要基础。其出路在于:

第一, 树立宪政理念, 坚持依法行政。宪法是国家的根本大法, 任何行政行为都应在维护宪法、遵守宪法的基础上展开。国家应尽快建立违宪审查制度, 对违反宪法、违反基本人权的政策、决定依法予以纠正, 维护宪法的至高权威。同时, 要认真贯彻行政许可法, 行政机关一旦做出行政许可的决定, 就不能随意变更、撤回或撤消, 可事项。可, , 赔偿责任。价的“全面关闭”“、一律停业整顿”, 即“自己得病, 他人吃药”的违法行为。政府相关政策的制定, 要严格按照法定程序进行, 减少政策制定的主观性、随意性。

第二, 注重法律制度建设, 及时调整或废除不合理的法律制度, 推进政府诚信。制度的合理与否是政府能否诚信的关键。很多时候, 不合理的制度在促使人们不能做到诚信。而政府越按照不合理的法律去执法, 越加偏离社会诚信, 越损坏政府诚信的形象, 如“暗处或隐蔽执法”等。在政策和制度出台之前, 首先自下而上认真倾听民众的呼声、专家学者的意见, 重大事项还应由人民代表大会审议。政策和制度实施之后, 应根据公民、专家的合理化建议, 及时完善, 这是保证制度合理性和取信于民的关键。对于不能取信于民的制度, 诸如使公民普遍受害而不是普遍得利的制度; 不

公正的、保护特权阶层的制度; 权大于法、命令可以随时取代法的制度; 彼此矛盾、前后相左的制度[5]等, 要及时加以废除。

第三, 强化政府的责任机制与监督制约机制。政府不仅是制度的建立者, 同时更是制度的执行者。制度执行得如何, 法律能否奏效, 关键在于政府是否承担了应尽的职责。目前, 我国市场经济活动中出现的恶意欺诈行为, 与一些地方政府的无所作为、听之任之的态度是分不开的。有的地方政府甚至充当失信者的保护伞, 使得失信者更加有恃无恐。所以有必要在惩处欺诈行为的同时, 。实践证明, , 更易产生, , , 将人、财政权落到实处; 提高法院, 真正做到司法机关依法独立行使审判权, 扩大高级法院的行政诉讼受案范围, 制约行政违法行为。

第四, 进一步完善公务员制度, 明确奖惩机制, 建立科学的公务员考核制度, 鼓励公务员讲诚信, 守信用, 让守信者得益, 失信者受损, 维护诚信政府的形象。

政府的特殊地位决定了政府的诚信对于整个社会风气的形成具有不可替代的作用, 所以必须强调政府诚信的榜样与示范作用。孔子说“:自古皆有死, 民无信不立。”一个政府最重要的就是守信用, 取信于民。古语说得好“:得民心者得天下, 失民心者失天下”。人民对于国家有信心, 就能形成强大的向心力, 国家的任何事情就容易成功。如果一个国家的制度形同虚设, 朝令夕改, 有法不依、执法不严、违法不究, 人民就无所适从。如果人民对政府失去了信心, 政府讲得再好, 人们不愿意配合, 再好的政策也难以实施。先秦时期, 商鞅变法而“立木取信”的故事, 就说明了政府不能欺骗百姓, 说到做到, 才能取信于民。

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