集体土地使用权流转与产权制度改革

工作研究

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集体土地使用权

流

现阶段，我国农村实行土地集体所有制，农村集体经济组织拥有土地所有权。集体土地使用权具备占有、使用、收益、处分四项权能，但收益权能因为要向集体土地所有权主体交纳地租，因而是不充分的。在处分权能上，可依法出租、抵押，也可在不改变用途条件下，依法转让使用权，因其终极处分权仍在集体土地所有权主体手中，所以也是不充分的。当使用权主体未按合同使用土地或越权处分使用权时，所有权主体可以行使终极处分权，终止合同，收回使用权。

农村集体经济组织及其成员，农村集体经济组织投资设立的企业，乡（镇）、村公益性组织及法律、行政法规规定的其他单位和个人，可以依法取得集体土地使用权。

入股、四荒拍卖、互换、信托、成片流转。结合各地农村土地流转的实践，主要对转让、租赁、抵押等土地流转形式进行分析。

行使和落实的全过程的制度和现定，由土地出租制度、转租制度、对出租土地租金的使用管理制度、承租者对土地的经营管理制度以及合同管理制度等项制度构成。我国的农村土地租赁制是上个世纪８０年代末在山西省首先出现的。出现的原因是：在家庭联产承包责任制下，土地细碎化严重，耕种不便，人口增减带来人地矛盾不易解决；土地抛荒现象严重，集体收入不足，租赁制实行的结果基本上解决了以上问题。土地租赁制度具有以下的优势。

１．和家庭联产承包责任制相比，土地租赁制的制度优势表现在：在土地租赁合同中，对集体、农户土地使用权方面的规定和家庭联产承包责任制中权限范围基本相同，但因租赁合同是在市场经济的条件下，确立所有权人和使用权人的权利义务关系的证明书具有法律效力，因此合同中确立的权利义务界限清楚，承租者有完整的土地使用权，只要承租人认真履行合同，按时按量向集体交纳租金，就可以按照利益最大化原则自主地在土地上组织生产、销售、并取得相应收益，真正成为自主经营的市场主体。而承包制下，农户和集体间的权利义务关系带有很强的行政属性，权利义务界限不清，经常出现各种侵权现象，使所有者的所有权实现和承包人使用权的完整性均得不到保证，农户是从事商品生产活动，却并不完全具备真正的市场主体所具有的特征。

２．租赁制下土地被作为生产要素来看待，实现了商品化流通，土地的供给和配置是在市场机制作用下完成的，不同于承包制下农户土地的获得和重新配置要完全靠行政手段，依均田原则进行，

转让

转让是指集体土地使用权人将自己享有的土地使用权的再转移。土地使用权的转让只能是对原权利剩余期限的转让；必须在土地进行一定开发之后才能转让其权利，未满足规定条件的不得转让。此形式主要适合非农用地或农业示范基地建设，向农户或集体一次性买断土地使用权。而且主要出现在二、三产业较为发达的地区，农户在非农产业中收入稳定，不愿承包土地，愿意将土地承包权转让出去。

另外，如果承包农户，因户籍迁移或者丧失劳动能力等原因不能继续承包土地时，也可向发包方提出全部或部分放弃承包土地的退包申请，经发包方审核同意后，签订土地退包合同，全部退包的应收回土地承包经营权证书，部分退包的应在证书上变更调、整相关内容。这种退包形式其实也是一种土地的转让流转形式，而且此形式将随着户籍制度改革的深化以及城市化进程的加快，农村劳动力转移也随之加快而逐渐增多。

集体土地使用权的流转

随着农村社会经济的发展，集体土地的流转已相当普遍，特别在经济发达地区以及城乡结合部，集体土地尤其是集体建设用地流转已由自发、小规模出租房屋、场地等发展为有组织、大规模、多形式的流转，而集体农用地的流转也随着农业生产规模和经营方式的变化，农村劳动力的转移等要求而普遍存在。家庭联产承包责任制实行以后，在稳定农村土地承包关系的同时，部分农民由于种种原因对承包土地无力耕种，要求流转所承包的土地，中央也明确允许农用土地可以流转，鼓励“土地逐步向种田能手集中”。农村土地流转的参与主体很多，涉及到农户、政府、企业、社区等，不同的地区有不同的流转形式，如转让、租赁、两田制、转包、

租赁

土地租赁是土地所有者以收取地租为条件，在一定时期内让出土地所有权的行为，是双方当事人关于租赁土地的权利义务的划分和限定。土地租赁制度作为一项土地使用制度，包括的内容更广泛，指以租赁为核心建立起来的一整套制度体系。即包括租赁双方权利义务的划分和确定，也包括有关权利、义务

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转与产权制度改革

山东省淄博同生地产评估有限公司　

张统生

土地对农民起着社会保障的作用。土地租赁制的建立可以促进农村土地使用制度和市场经济体制的接轨，为土地价格的确定提供依据，是土地市场必不可少的一个重要方面。

３．租赁制中土地的承租人可以是农户、农户组织或其它经济组织，可以是本社区成员和组织，也可以是社区以外的农户和组织，打破了土地使用权只在本集体成员间平均分配的封闭性；租赁合同中允许土地转租的规定，避免了土地使用权的固定性。这可以使土地实现规模经营的同时，吸引外部资金投入，推动农业技术的提高。

４．土地租赁合同中关于土地租赁期限的规定，使承租人的土地使用权更具稳定性，有效地抵制来自集体权利的侵害，提高农户投资预期，增加对土地的投入，同时也为土地使用权的抵押期限的确立提供了条件。

５．租赁制中，交纳租金是取得土地使用权的条件，使集体经济组织和农户间的关系变得相对简单、明确，集体经济组织不用像承包制下那样向农户催粮要款，农户可以据合同规定拒绝各种不合理的收费和行政性干预。

其出具书面证明。

（２）根据《担保法》第３６条第３项的规定，以乡（镇）村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押，该土地使用权不得脱离厂房等建筑物单独抵押。

２．抵押权的取得

根据现行法律、法规，土地抵押权的取得必须签订书面形式的抵押合同，并办理抵押登记。抵押合同是抵押人和抵押权人在平等自愿的基础上建立财产抵押关系的法律行为，是抵押权人取得抵押权的前提。抵押登记是抵押合同生效和抵押权人取得抵押权的必要条件。土地使用权的权利抵押，不以转移物之占有为必要。所以，其权利现状的变动以及未来的权利转移都只能通过土地登记的记载来加以确认和实现。而且，土地登记具有公示作用，可以使土地使用权抵押的事实公之于世，既有利于保护抵押权人的权益，也有利于保障交易安全，保护第三人利益和维护社会经济秩序。集体土地使用权抵押登记机关，根据《担保法》第４２条规定：“以土地上定着物的土地使用权抵押的，抵押登记部门为核发土地使用权证书的土地管理部门”，“以乡（镇）村企业的厂房等建筑物抵押的，为县级以上地方人民政府规定的部门”。事实上，有的地方规定由土地管理部门登记，有的由房产管理部门登记，这不利于土地管理部门统一管理土地，易造成重复抵押，超值抵押、改变用途等违规现象的发生。应该统一由土地管理部门登记，同时在金融法规中必须明确，未经土地管理部门登记的抵押登记无效。

３．抵押权的实现

抵押权的实现是指债权已到清偿期

而未清偿的，抵押权人就抵押物的价值优先受偿的行为。关于抵押权的实现方法，国际上通用的主要有以下三种：（１）当事人约定抵押权的实现方法，抵押权人直接拍卖抵押物取得清偿、通过法院强制执行拍卖并优先清偿。（２）关于集体土地使用权抵押权的实现方法，我国现行法律中并没有专门的条款对此做明确的规定，可参考《担保法》第５５条第２款“……以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物占用范围内的土地使用权抵押的，在实现抵押权后，未经法定程序不得改变土地集体所有和土地用途”的规定，抵押权实现时，不论受让主体为何种性质，除办理了集体土地征用和国有土地出让手续外，应该保持土地的集体所有和土地用途，也就是说，集体经济组织以外的受让人可以在不办理土地征用和缴纳出让金的情况下受让乡镇企业用地使用权。（３）为此该受让人可采用一种类似“权利入股”的办法，将受让取得的厂房等建筑物所有权连同土地使用权投入该企业，同时取得该企业的一部分产权，从而使该企业成为受让人与集体经济组织合资或联营的乡（镇）村企业（此时只需要办理企业变更登记，而不需要办理土地使用权变更登记）。当然，如果受让人受让取得该地产的目的是为了开展其他投资项目，则必须办理土地征用和国有土地使用权出让手续，并为此支付必要的成本。

抵押

１．抵押范围

集体土地使用权可以抵押的，包括以下两种情况。

（１）根据《担保法》第３４条第５项以及《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》，依法承包并经登记的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地使用权可以抵押，但须获得发包人的同意。实践中，发包人同意抵押可以在订立承包合同时约定，也可以事后取得发包人同意并由

农村集体土地产权制度改革的基本构想

１．理顺集体土地产权关系

首先要理顺土地使用权与所有权之间的关系。一切土地使用权的流转均应

总第５９期＼ＬＡＮＤ＆ＲＥＳＯＵＲＣＥＳ２３

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在法律规定和允许的范围内运行，同时必须服从土地管理部门的管理，土地管理部门享有管理权；其次要理顺土地所有权、使用权、收益权、处置权以及租赁权、抵押权等之间的权利与义务。对此，须遵循以下原则：一是要保证土地所有权在经济上能得以充分体现；二是要维护土地使用者的合法权益；三是要服从国家或集体全局利益；四是国家和集体土地所有者应保持终结处置权。

转让、转包和继承。而对于抵押贷款，一般情况下就限于承包项目的开发与经营。土地承包者除有上述权属外，还必须赋有保护所承包土地资源及其他地产责任，不得使土地生产力下降，并依照国家有关法规、政策及承包合同的规定使用土地，按期向集体上缴承包金。

用，应当主要用于建立本集体经济内部农民的社会保障体系的建立，为农民购买养老、失业、医疗等方面的保险，以解决农民长远生计。若有结余，经三分之二成员同意后，可进行投资，使之保值增值。为了防止集体经济组织过去已出现的不正当的经济行为，对集体土地收益必须实行严格的使用管理制度。建立财政专户，专款专用，同时实行财务公开制度，以及接受全体成员的监督。因此，加快农村社会保障体系的建立，能够发挥土地市场的作用，提高资源的配置效率。

３．加大对土地承包经营权的物权化

现行的土地承包经营权是由合同规定，而不是由法律明确规定，因为具有明显的债权性质，还不是一个完整的物权，以至于承包经营权不能对抗现实中的一切人的权利，其权利经常受到土地终极所有权人以及上级政府部门的侵害。当前，承包经营权物权化的条件已基本具备，一是市场经济体制已初步建立起来；二是承包经营制度进一步深化改革在实践中的客观要求；三是各级政府已由所认识，并有了一定的政策基础。因此，明确规定承包经营权的物权性质，对提高当前土地使用权的效率具有非常重要的意义。

２．稳定和强化农户承包权

实际上，承包经营权具有双重性质。其中，承包权在一定程度上具有所有权的性质；经营权为土地使用权，具有使用权的性质。这一性质说明，即不能否认农民对土地承包权的要求，也要使承包经营权变成真正的使用权。因此，正确处理所有权与使用权的关系就成为承包经营权的核心内容。现行的土地使用制度的最大缺陷在于，承包经营权的权能不够充分，无法充分有效行使土地使用权应有的权利，使得土地的使用效果欠佳。应将承包经营权应有的买卖，转让、入股、转租、抵押等各项权利完全赋于承包经营权的内涵，使之成为一完整的土地使用权，以利于土地使用权权利的充分实现。

在稳定农户承包土地的基础上，进一步规范并强化农户对土地的承包经营权。在实行承包制（或租赁制）的条件下，土地所有权与使用权发生了分离，这时土地的占有权、使用权、收益权和部分处分权将从所有者手中转移到土地使用者手中，称之为“用益权”。我国农民是集体土地的主人，又是集体土地的使

用者

，因而，应明确地规定农户对其承包的耕地和口粮田在合同期内有占有权、使用权、收益权和部分处分权，承包者有权在合同范围内独立自主的从事经营活动，所承包的土地可由其子女继承经营，或有价、无价地转让给其他经营者，也可通过土地入股的形式联合经营或抵押取得经营贷款。农户与集体的土地承包合同期满后，如愿意继续经营，则应有权优先续定承包合同，如果为投标承包责任田或非耕地，在合同期内承包者可以入股经营或抵押，但不能

结论

土地制度是国家制度中的组成部分，农村集体土地产权制度改革是土地制度改革的重要内容，为了适应新形势的要求，保证农村土地产权制度改革的顺利进行，国家应适时出台相应的法律法规和政策规定。

国家应尽快制定农村集体土地使用制度改革的法律性文件。关于农村集体土地的有偿使用问题现行的法律和法规中一直未进行明确规定。随着我国加入ＷＴＯ后各种制度、政策的逐步调整，我国农业生产的国际化是必然趋势，实行农村土地有偿有限期、可流转使用也势在必行。

出台我国农村土地利用管理的政策性规定。实行农村土地有偿、有限期、可流动的使用，将农村土地的国家控制和管理权、土地所有权同农村土地使用权和承包经营权相分离，是农村土地产权制度的重大改革，在改革中如何保障各种权利和义务关系，如何保证土地产权转移过程中的土地利用管理，以及农村土地有偿使用应如何操作，国家应如何管理乡（镇）、村集体应如何管理等，必须出台明确而具体的政策性管理规定。

加强农村土地产权登记和产权转移的审批管理。要实行农村土地有偿使用，建立农村土地市场，对土地产权进行登记和对土地产权转移过程进行必要的审批是实现农民土地财产权和促进农用土地资源合理有效利用的基本保证。

４．健全集体土地产权制度及流转的配套制度

在加强集体土地产权制度改革的同时，还需建立配套的相关制度作为保障，如农民集体组织规则、产权流转登记制度、基本农田保护制度、土地规模经营制度、农地管理制度、土地金融制度等多种制度。

加强对现行集体存量建设用地使用、流转的法规建设，结合各地的实际出台相应的集体建设用地使用、流转与收益分配等管理规范，引导集体建设用地合法有序高效利用。

对现行的法律法规进行修改，如《中华人民共和国民法通则》有关集体土地权利的规定，现行的《土地管理法》、《农村土地承包法》都需要加以相应修改。

５．建立完善的农村社会保障体系

农村社会保障体系的建立与健全，能够对土地的保障功能进行替代，降低农民的“恋土”情结，消除由于农地产权的福利性安排而阻止土地产权的流转。农民集体所收取的土地收益的使

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