完善各级人大代表与选民.选举单位沟通渠道的思考

作者：秦晓

人大研究 2003年05期

　　一、建立通畅的人大代表与选民、选举单位沟通渠道是完善人民代表大会制 度的基础性工作

　　各级人大代表是人民群众的政治代言人，是受人民委托参与管理国家和社会事务的国 家权力机关组成人员，理所当然，应当与人民群众保持密切联系。因此，代表法规定， 各级人大代表要“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切的联系，听取和反 映他们的意见和要求，努力为人民服务。”我国有近3000名全国人大代表和320万地方 各级人大代表，他们来自全国各个地方、各个民族，工作在各行各业，大多数不是专职 从事人大工作，他们生活在人民群众中，是各级国家机关联系人民群众的重要纽带。如 果我们的320万各级人大代表都能和各自选区或选举单位的人民群众保持密切联系，各 级国家权力机关就能真正起到“深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智”的作用 ，我们的政权就不会演变为官僚化机构。那么，如何做到和人民群众保持密切联系?代 表法只有上述的原则规定而没有具体规定，实际执行中，曾产生很多具体困难。

　　1.谁是我的代表?

　　我国人口众多，即使是区、县、乡由选民直接选举的基层人大代表名额分配，一般也 要达到几千人选一个代表。由于我国历史上缺乏民主传统，加以选举前后的宣传力度不 够，更由于多数代表的作用发挥不够，使得相当一部分选民对选举什么样的人当自己的 代表缺乏参与热情，对选举结果也不大关心。因此，就有许多选民对谁是我通过直接选 举选出的人大代表不清楚，对间接选举产生的人大代表就更说不出一二了。这样一来， 很多选民在他们的正当合理要求得不到满足，合法权利受到侵害时，常感到投诉无门， 感觉更多的是无奈。他们对社会生活、政权建设的建言献策也缺乏有效的渠道去表达。

　　笔者在2001年曾直接听到一个年轻的实习律师讲述她本人在北京市某区房屋拆迁中的 经历：某房地产开发公司在房屋拆迁补偿纠纷中，不等双方达成协议，也不等房地产仲 裁机构下达纠纷仲裁，就开来推土机把她家的房屋推倒(当时家中没人)，清理地基，准 备建房，且事后态度十分蛮横。事情经过事实很清楚，该律师依法向区政府、市政府的 有关主管部门、公安机关投诉，这些部门听见了，记下了情况，却像打太极拳一样上下 推卸责任，始终没有采取任何实际调查处理的措施，投诉人多次询问无果。不得已该律 师才到了法院，在法院主持下与该房地产开发公司达成调解解决协议，获得了一定赔偿 ，而此时，时间已经过去很久了。此前，我曾问过该律师，知道谁是你们区的人大代表 吗?她摇头。此事虽然解决了，但我想，如果我们的民主法制是健全的，如果我是该律 师，除了对政府有关部门提起不作为的行政诉讼外，我会要求我的人民代表就此事在人 代会上质询政府有关主管部门，为什么不履行保护公民合法权益的职责，为什么让老百 姓无端地要为保护自己的合法权益花费那么长的时间、精力和金钱?

　　这样的事例平时我们每个人都能够遇见或听说，所反映的问题有些涉及深层次矛盾的 解决。也不是说我们的人大代表有三头六臂，一过问就能手到病除，解决问题。而是说 ，人民群众一旦遇到侵害他们合法权益的事情，而有关政府部门不能为他们提供有效保 护，就应该去找自己的代表，让代表知道情况，让代表过问。代表们对反复出现的同类 问题，就要去思考，去研究规律性的东西，从法律政策上寻找根本解决问题的办法。扎 根于人民群众中的人大代表应该从感受人民群众的喜怒哀乐中寻找到开展活动的动力、 建言献策的智慧以及监督的勇气。只要人大代表们对身边发生的事情，能做到耳聪目明 ，我们的政府官员就不敢懈怠，我们的一些执法部门也会努力做到循规蹈矩。

　　当然，代表也有联系选民的困难。代表是兼职，在本职岗位上要发挥模范带头作用， 压力已经不小。此外，再要做好代表工作，如果没有与选民的适当联系方法，没有助手 ，仅靠开会前的视察、走访，恐怕只能是挂一漏万了。

　　2.我选的代表在干什么?

　　北京公民石树仁在报上载文称：“虽然我每次都参加人大代表选举，可至今不知道我 选的代表的性格、人品、经历等等。他有无参政议政的能力?他对政府是如何监督的?他 为我做了什么?他会不会恪尽职守?在通过区政府人选时，他投的什么票?等等，我一概 不知，我想，我该有知情权。”(2001年3月2日《中国经济时报》)这一声音，应该说有 相当的代表性。选民们感到，不了解自己的代表在干什么，特别是在闭会期间。

　　由于代表是兼职，在闭会期间，有不少地方的代表活动是处在拨一拨动一动的状态。 沿海某省某市的一个调查显示，闭会期间的代表活动，只是按照常委会的统一安排开展 了几次，绝大多数代表小组没能积极主动开展活动。市场经济条件下，竞争压力大，经 济利益是每个人不得不考虑的问题，不少渔农民和企业代表由于忙于生产劳动和企业经 营，基本不参加代表集体活动，被群众称为“荣誉代表”；而担任要职的领导干部代表 由于忙于开会和应付繁重的事务，较少参加代表活动，被选民或选举单位称为“特殊代 表”。某市有一年1～8月，市级机关担任正局级以上领导职务的代表应参加代表活动12 5人次，实际参加49人次，参加率仅为39.2%。有的代表在大会期间十分积极地提出议案 建议，而在闭会后由于较少联系选民和开展活动，就很少通过正常渠道较为正规地提出 建议。有一个市一届五年中，近300名市人大代表闭会期间向本级人大常委会提出建议 、批评和意见不到20件，占代表在大会期间提出议案、建议、批评和意见的2.57%。此 外，由于缺少选民监督，有的代表自感“人微言轻”，会上很少发言，会后很少提出意 见，有的甚至一届五年代表当下来，没有提出一条建议，成为“挂名代表”。有关资料 显示，某市290名市人大代表，没有撰写并领衔提出一条建议的有108名，占37.2%。我 想该沿海省市反映的情况，在全国应该不是个别现象，而带有一定的普遍性。

　　二、一些地方在建立人大代表与选民或选举单位沟通渠道上的探索

　　各级人大代表是各级人民代表大会的细胞，只有细胞充满活力，这个机体组织才能充 满活力。而细胞的活力来自它的营养液——人民群众。人大代表与选民或选举单位保持 密切联系，对于提高议案审议质量，充分反映人民意愿、集中人民智慧，加大对政府和 “两院”的监督力度，都有着不可替代的作用。多年来，针对上述代表与选民联系的薄 弱环节，全国各地方人大在这方面做了多方面的探索，取得了很大的成效。主要有：

　　1.代表公示制

　　长期以来，一些责任心很强的人大代表，本着“人民选我当代表，我当代表为人民” 的精神，尝试着用各种方式与选民建立联系。北京市人大代表吴青，十几年来五次当选 海淀区人大代表，三次当选北京市人大代表。开始时，她设想用代表信箱与选民联系， 但效果不是很好，很快就改为在固定的时间、固定的地点设立每周半天代表接待日，一 直坚持至今。山东省人大代表李高令在报纸上向市民公开家庭电话，见报当晚8～11点 共有30个电话打进来，平均每小时10个，6分钟一个电话，不仅自己忙得不可开交，女 儿也成了“专职”秘书。但这些探索，一段时间里并没有形成规范化的制度。很多代表 反映联系选民的渠道不畅，了解选民的意见和要求不便。选民也常遇事找不到代表。

　　2000年5月，北京市东城区建国门街道率先在全市推行了代表公示制。即将人大代表的 照片、姓名、单位、邮编、联系电话、代表的权利与义务等内容向选区选民进行公布， 便于选民联系代表，监督代表的履职情况。2001年1月，北京市东城区人大常委会在试 点基础上，对全区247名由选民直接选举的区人大代表，在各个街道分别以不同方式实 行了公示。有的制作了公示栏，有的制作了镜框式公示牌或橱窗，有的在办事处服务大 厅通过电脑触摸屏显示，还有的通过致选民的一封信、利用内部刊物的方式进行公示。 还有的街道为行业系统的代表制作了上万张代表联系卡(行业系统代表联系的选民不限 于本选区)。有的街道还公示了代表接待选民日的时间、地点，将公示制引向深入。

　　北京市东城区推行代表公示制一年多以来，选民通过公示找代表2462人次，向代表反 映问题1392个，代表在此基础上整理归纳出议案、建议341件，解决问题704个。公示制 拓宽了代表与选民之间联系的民主渠道，一些涉及老百姓切身利益的多年难以解决的老 大难问题，在代表的协调努力和监督下，得到了解决。代表为选民办的实事日渐增多。 公示制的效果得到了社会各方面的认可，《北京日报》记者报导：东城区居民说“人大 向我们敞开了一扇永不关闭的大门”。代表公示，看似小小的措施和步骤，但它却体现 了人民代表大会本质属性原本应有的题中之义；这小小的一步，对推进人大制度建设， 会产生深远的影响。

　　2.在街道设立为人大代表履行职务服务的精干机构——人大街道工委

　　在改革进入攻坚阶段的今天，各种社会矛盾都会在我们生活中反映出来，遇到什么解 不开的疙瘩，选民自然就会想到去找代表。代表是兼职，代表公示制实行后，无形中代 表履行职务的负担是大大加重了。代表要了解情况，与选民沟通，要向有关部门反映选 民的意见要求，要督促催办，全靠代表自己去跑，实在是太困难了。别的不说，光时间 就根本分配不过来。需要有一个机构为代表履行职责提供服务。北京市东城区人大常委 会借鉴外省市经验，尝试在街道设立人大街道工委，作为区人大的派出机构，为选民服 务，为代表服务，为区人大常委会履行职责服务。人大街道工委主任一般由作为人大代 表的中共街道工委书记兼任，副主任1～2名和委员3～5名均由本街道辖区内的代表中民 主协商产生，人大街道工委组成人员由区人大常委会任命，实行任期制，与人大代表的 任期相同。街道工委下设办公室，编制1～2人由街道自行解决，实行非任期制，受区人 大常委会领导。办公室要做到人员到位；办公条件到位，有专门的办公室、电话、电脑 、经费；工作到位，街道工委主任对办公室的工作要求、工作思路、工作指导要到位。

　　北京市东城区人大各街道工委办成立以后，本着尽量减少代表负担，又能发挥代表作 用的宗旨，竭诚为代表服务。如东华门街道工委办的同志，两年来共协助代表召开各种 座谈会70余次，深入选区联系走访选民40余次，走访选举单位近400个，帮助代表收集 材料、处理事务和来信来访100余次，做了大量细致的幕后工作和组织协调联络工作。 特别是对人大代表依据群众的反映和要求，提出的解决意见，都能及时给予办理。东华 门街道工委还将每月的16日定为代表接待选民日，轮流安排人大代表在街道工委办公室 接待选民，每逢此日，接访不断，两个月来，代表共接待选民31批，58人次，直接听取 群众意见49条，及时化解矛盾21件，解决问题28件。

　　目前，北京市东城区有市、区人大代表303人，过去，仅靠区人大常委会直接组织活动 ，既不容易召集，召集起来也不易深入探讨问题。街道代表联络组是松散的组织，有时 间就多安排点活动，没时间就不组织活动，造成人大代表及人民群众的智力资源和社会 力量得不到充分利用与发挥。人大街道工委成立后，在闭会期间担负起组织代表学习、 经验交流、调查、研究议案、开展监督活动、向选民述职等主要的组织功能，特别是街 道工委办公室为代表提供周密细致的服务，既减轻了代表履职中事务性工作的负担，也 为代表履职提供了场地、办公条件等物质保障，受到代表们普遍的欢迎。同时，由党的 街道工委书记兼任人大街道工委的主任，担负起组织人大街道工委活动的责任，也是对 在基层政权中如何实现党的执政方式的转变的一种有益探索。

　　3.代表向选民述职

　　我国宪法和很多法律都原则规定了各级人大代表要受选民或选举单位监督，但没有规 定具体的监督形式和监督程序。北京市东城区人大常委会为此进行了积极的探索，找到 了一条行之有效的途径——代表述职。正像李鹏同志在代表法颁布十周年座谈会上讲的 那样，人大代表不只是一种荣誉，更是一种国家职务，承担着宪法和法律赋予的重大职 责。因此，人大代表必须接受选民的监督，他们的履职情况必须让选民知道，人大代表 是否称职必须由选民评定。为此，北京市东城区人大常委会在前期探索的基础上，进一 步把代表向选民或选举单位汇报自己履行代表职责的情况并接受评议的活动作为一项制 度规定下来，明确使用了“代表述职”这一概念。他们提出每位代表在本届任期内至少 向选民述职一次，并规定每年第四季度人大代表按选区向选民述职。目前已有156位人 大代表以选区为单位向选民述职并接受选民的评议，占本届人大代表总数的63%。2002 年还将有75位人大代表向选民述职，预计2002年年底述职代表可达到代表总数的94%。 本届任期内有望实现“区人大代表至少应向选民述职一次”的目标。

　　常委会规定述职的主要内容有：一是代表在代表大会开会期间行使代表权利的情况； 二是闭会期间参加代表活动的情况；三是促进政府工作，推动宪法、法律、法规贯彻执 行情况；四是联系选民，反映社情民意，积极提出议案、批评、建议，推动解决群众普 遍关心的热点、难点问题的情况；五是加强学习，提高自身素质情况；六是履行代表职 责的体会等。述职方式主要是委托各代表联络组组织代表在本选区向选民代表面对面报 告工作，接受选民评议。这里述职前的组织准备工作十分重要。要对述职代表和参加会 议的选民代表进行适当的教育培训，要尽可能挑选在群众中有一定威信、为人公正、看 问题客观、有一定分析能力的选民作为选民代表，并逐一落实出席会议的选民代表。要 求选民代表会前广泛征求选民对代表的意见，会后要向选民传达述职会议的情况。每次 参加述职的选民代表以30～40人为宜，这样既有一定的广泛性、代表性，又便于组织。 述职会议由代表联络组长亲自主持，以便引导好会议。

　　几年来，北京市东城区人大代表述职至少取得了以下明显效果：一是通过面对面与选 民交流，直接接受选民监督，使代表普遍感到了压力，增强了动力；二是使选民具体生 动地了解了人大代表在代表大会期间和闭会期间是如何履行代表职务的，宣传了人民代 表大会制度；三是架起了代表与选民联系的桥梁，化解了选民“几年选一回人大代表， 选完了也就再见不到人大代表了，代表选了也白选”的消极情绪，使选民体验到了自己 当家作主的感受，增强了选民对代表工作的理解和支持。一位选民代表说：“我参加过 多次投票选举，头一次听到代表向选民报告工作，心里热乎乎的……代表办的事，都是 老百姓关心的、需要的、实在的事，自己的选票投对了，这样的代表选得值，信得过。 ”

　　4.间接选举的代表要与选举单位建立固定联系

　　在我国，除了由选民直接选举的乡、镇、区、县人大代表外，市级、省级、全国人大 代表均由各级人民代表大会间接选举产生。这些间接选举的人大代表，如何与选举他们 的原选举单位——各级人民代表大会保持密切的联系，不说别的，从技术操作上讲，就 是个难题。当然也是个亟待规范的问题。沈阳市人大常委会根据宪法和有关法律的规定 ，结合本市的实际情况，于2000年4月通过了《关于市人民代表大会代表联系选举单位 及人民群众的意见》(以下简称《意见》)，对此进行了有益的探索。《意见》规定了市 人大代表联系选举单位及人民群众要依据的几个原则：一是分工的原则，可根据自愿或 分工，将区、县的若干人大代表和部分地区的基层单位作为相对固定的联系对象；二是 按比例组合的原则，根据市人大代表和区、县人大代表的数量以及原选举单位地区内基 层单位的数量，按比例组成相对固定的联系网络，力求做到全面覆盖；三是联系对象相 对固定和相互明确的原则，即市人大代表每人都必须有明确、固定的联系对象，选举单 位的区、县人大代表和人民群众也有明确、固定的与他们联系的市人大代表。此外，市 人大代表每年要定期向选举单位或区、县人大代表述职，报告全年履行代表职责的情况 。这一意见如果能够得到认真落实和推广，那么我们间接选举的人大代表也就有了自己 的明确联系对象——下一级的人大代表和基层单位，有了自己的根。这样一来，我们国 家从人民群众到基层人大代表再到市级、省级、全国人大代表，就能形成全方位、多层 次、纵横结合、上下贯通的全国社情民意信息沟通网络。那么，只要这一网络通畅，我 们共和国的肌体就会变得无比强健，充满活力。这也正是现代民主政治和我们党执政所 要追求的目标之一。

　　三、需要探索的几个问题

　　1.选好我的代表

　　市场经济条件下，当好人大代表的难度越来越大。在代表兼职的情况下，要想真正当 好代表，更需要有相当的奉献精神。没有一定的时间保证，没有好的体力和精力，没有 较高的参政议政能力和政策水平都不行。因此，在代表选举的时候，应大力做好宣传工 作，使选民认识到选举什么样的人当代表与每一个人的生活质量息息相关，促使选民珍 惜手中的一票。要把那些真正愿意并热心为选民服务的人选上来。因此，应当允许有竞 选，各级党委和人大常委会要为选民了解候选人多方面创造必要的条件。有鉴于人大代 表本身要履行监督“一府两院”的职责，而且代表本身履行职务的事务已很繁忙，建议 多数政府官员不再担任各级人大代表。越是在基层，越要多增加代表中普通老百姓的比 例，减少政府官员的比例。

　　2.把法律规定的人大代表要与选民或选举单位保持密切联系的原则制度化法律化

　　可考虑把代表公示、代表述职的要求写进法律，作为普遍性的要求。同时代表大会开 会期间会议的进程要更加透明，会议记录应公开，允许选民查询，使选民只要愿意，就 可了解所选代表在会议期间表达的审议意见和工作状况。

　　3.为代表履行职务创造必要的物质保障和人员机构保障

　　代表也是公民的一分子，他应该有自己的私生活空间和休息时间。代表履行职务是在 执行公务，应该由公共财政为代表履行职务提供必要的办公条件、办公经费。随着国家 财政收支情况的改善，应该在此方面给予必要的保障。同时，应为代表履行职务配备必 要的精干服务机构。各级人大常委会也要把为代表履行职责服务当作自己工作的重中之 重。

作者介绍：作者单位：全国人大常委会法工委