论道路交通事故认定是行政行为

摘 要：全国人大法工委不是法定的法律解释主体，它认为责任认定书属于民事证据，不是行政行为，这种解释在逻辑与法理上值得商榷。道路交通事故责任认定符合行政行为构成要件。

关键词：交通事故 责任认定 行政行为

全国人大法工委在对湖南人大法工委的法工办复字[2005]1号批复中，认为"交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。"笔者认为，该批复内容似可商榷。

首先，从逻辑进路来分析，前后存在矛盾。全国人大法工委认为责任认定书属于民事证据，不是行政行为。这种"法定解释"的法理存在着逻辑谬误，司法实务中的确常常把责任认定书当做证据，但是，公安的责任认定行为本身究竟属于何种性质、究竟是否属于行政行为，这种基于行政法理论中的认知分析和判断，从一开始与民事诉讼理论没有任何联系，不能从之后的实践结果出发，进而分析该行为的法律性质。该解释着重追求的是排斥该认定书的诉讼救济途径，也即不允许当事人对该认定书提起行政诉讼，但问题在于：2005年之前的司法实践均将该行政认定书视为行政行为，并允许当事人提起行政诉讼；而在2005年对于公安行政责任认定书，法律实务和法定解释却做出截然相反的规定，对于如此巨大的变化，我们至今没有见到详细的理论论证，这种法律方法缺乏正当性证明，在理论上和逻辑上均存在缺陷。 其次，解释主体资格的困惑。全国人大法工委不是法定的法律解释主体，按照《宪法》第六十七条第（四）项的规定："全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：解释法律；"也就是说，宪法赋予了全国人大常委会拥有解释法律的职权，而没有赋予全国人大法工委以解释法律的权力。根据《宪法》第七十条；"全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。 各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案。"由此可见法工委的权力是"研究、审议和拟订有关议案"，我国《立法法》第17、18、22、30、31等条款具体落实了宪法内容，再次明确了法工委的法定职权，基于宪法和立法法，完全可以认为法工委所谓的"法定解释"和宪法和立法法有不一致的地方，故而其解释效力值得商榷。

最后，道路交通事故认定符合行政行为构成要件。

（一）基于行政行为构成要件的分析

从主体要件看，公安机关是法定的处理交通事故的机关，享有法定职权。《道路交通安全法》第七十三条规定："公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。"从客观要件看，公安机关确实实际运用了这种权力，作出了处理决定。不论该权力的行使合法与否，行政权在事实上发生了、存在了、运用了，这是客观的、物质的、不因人的主观认知而转移的。从客体要件或实际效果看，该责任认定已经影响到了当事人的实际权利和义务。第73条所规定的"作为处理交通事故的证据"，是指作为公安机关作出行政处理的证据，而绝非作为民事判决的证据。从本条款的前后文、上下文综合分析，该条款不关乎法院的事情；认定书本身是一个独立的行政行为，可以称之为"行政确认"，确认肇事双方的权利义务及责任，--基于责任认定，公安机关所作出的进一步的行政处理，如罚款、扣分、吊销证照、行政拘留等等，则是又一个独立的行政行为，两种行政行为是相互联系、相互依存并且相互独立的。

（二）公安部104号部委规章肯定"道路事故认定"属于行政行为

公安部令第104号《道路交通事故处理程序规定》属于部委规章，该规章第45条明确了

责任认定的行政程序。"道路交通事故认定应当做到程序合法、事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、责任划分公正。"该条的描述从程序的角度证明了其为行政行为；该规章第51、54条规定了对责任认定不服所应遵循的内部行政救济途径，从而肯定了责任认定的行为不是民事证据，而是行政行为；第51规定"当事人对道路交通事故认定有异议的，可以自道路交通事故认定书送达之日起三日内，向上一级公安机关交通管理部门提出书面复核申请。复核申请应当载明复核请求及其理由和主要证据。"

该规章54条更清晰地说明了该认定行为的"行政性质和被监督性质"："上一级公安机关交通管理部门经审查认为原道路交通事故认定事实不清、证据不确实充分、责任划分不公正、或者调查及认定违反法定程序的，应当作出复核结论，责令原办案单位重新调查、认定。上一级公安机关交通管理部门经审查认为原道路交通事故认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、责任划分公正、调查程序合法的，应当作出维持原道路交通事故认定的复核结论。"如果法工委的说法是成立的，即认定书是证据或民事证据，则公安机关维持原道路交通事故认定的复核结论的行为，岂不成为维持"证据"了，这在逻辑上或语义上都是荒谬的。鉴于公安部的规章已经确立了对认定书的内部复核途径，而且该规章并没有指出该行为是可诉性的具体行政行为，笔者大体认同"责任认定书不可诉"的结论，但不可诉仅仅指不能到法院诉讼，绝不是指认定书不属于行政行为。

从责任认定书对肇事双方的权利义务所产生的实际影响，以及该影响所扩及和辐射的民事和刑事诉讼领域来看，将其视为证据有规避法律责任之嫌。司法实践中，道路交通责任认定书一定程度地影响到了肇事方的民事责任和刑事责任，这种影响都是基于公安机关的责任认定引发的，如认为其不是行政行为，则内部的行政复核程序将面临"涉嫌违法"的尴尬境遇；而公安机关即便作出了重大违法的认定，抑或暗中操作违法认定，当事人也不能找上一级行政机关复核，在这样的法律现实面前，当事人维护自己权益就更困难了。

参考文献：

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[4]许详刚.审查《交通事故责任认定书》重在"四看"[n].检察日报，2011-01-04（3）. 作者简介：仪喜峰（1974-），男，河南新郑人，上海海事大学法学院教师，法学博士，研究方向：宪法学与行政法学。王闯旗（1989-），男，河南新郑人，上海海事大学2013级法律硕士，研究方向：宪法学与行政法学。