第三部门的作用

第三部门的作用

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第三部门是西方制度背景下的产物，指具有非营利性、非党派性、一定志愿性、自主管理的致力于社会问题解决的社会组织，通常又称为非政府组织、非营利组织、社会中介组织等。它代表着公——私领域二元基础上的一种社会中介机制，既承担不同于政府的社会事务管理功能，又履行有别于一般商业经营的社会服务义务，成为建立公民秩序和维护社会公正的一股重要来源。治理理论认为，政府是公共管理的重要主体，但其能力有限，需要其他主体合理参与，共同解决社会公共利益问题，即多元主体共同治理。而且第三部门具有规模小、灵活机动和能利用社会支持等优点，以追求公共利益最大化为目标，能在一定程度上解决政府与市场失灵问题，与政府治理形成优势互补。在西方，大多数国家的第三部门已成为一个举足轻重的产业，其活动既不是基于一个强制性的规范，也不是以交换服务或商品来获取利润，尽管各个组织之间存在差异，但最显著的共同特征是非营利性、志愿性、专业性、自我管理和致力于社会公益事业，其对社会的影响和作用都不容低估。

发展非盈利组织需要制度生态——以美国为例

作者: 蔡东进

2007-10-17 13:57:00

来源:南方周末

科学发展观第一要义是发展，这里的发展，显然就包括了社会的发展。非盈利组织的发展程度是衡量社会发展的重要指标。这方面，发达国家无疑走在前列，值得我们学习。

由于宗教、文化和社会的变迁，中国的慈善传统渐渐流失直到突然中断。如何通过发展非盈利组织，重建慈善，让我们的社会更多一点爱，他山之石，可以攻玉，美国非盈利组织的发展经验肯定有值得我们借鉴的地方。

宽进严出的全方位监管机制

美国对于非盈利机构的管理，总的来说是类似于大学的宽进严出。也就是说，创建一个非盈利机构的门坎相对很低，但对于非盈利机构的监管是全方位的和严格的。

首先，非盈利机构的财务要接受联邦税务局的监督并且向公众公开。具体表格为I990表，类似于证券上市公司的报表。它不单包括机构的基本财务信息，如各类收入，开销和资

产负债；还包括关于开销的详细分类信息，并且要注明项目开销的用途。

另外，表格必须列出主要的机构领导、理事、委托人和关键雇员的联系地址、工作时间、收入和补助。如果从此机构以及关联机构总的收入超过10万美元而其中关联收入超过1万美元，需要填写特别声明表格。对于机构进行的有收入的经营活动和收费，也需要分类填写，并且注明商业分类和非盈利免税分类。表格还要列出收入最高的五位雇员及五个支付最多的服务商（合同商），以便于需要的时候调查。还有很多小项，其中比较有意思的是公众（分散的个人）捐款的比例（越高越不容易怀疑），关联机构之间的活动，等等。

除了标准表格，大一些的非盈利机构通常还会附上明细项目。例如，我访问过的一个大的非盈利机构的I990表就详细列出了全部基金会赠款和给所有小的机构包括海外机构的每个项目的拨款。

其次，非盈利机构达到一定规模，必须接受包括律师在内的独立第三方的审计。规模的下线由各州决定。我所知道最低的是宾州，十余万美元就必须进行审计。如果发现问题，将由州总检察长提起诉讼。罪名一旦成立，多数是重罪。

再次，非盈利机构要接受行业自律。经过上百年的发展，美国的非盈利事业已经成功地发展成包括多个层次的相互依赖的网络结构。从捐款人、私人基金会、公众基金会、草根社区组织、非盈利慈善执行机构、倡导机构、能力培训和支持机构，直到学术研究机构，形成了一个产业生态系统，其中包括很多产业链。在一些产业媒体如《慈善新闻》（ChronicleofPhilanthropy）和主流慈善机构的倡导下，也是在国会监督之下，非盈利产业提出和默认了一些行业的基本原则和共识。例如，对于政治性／游说性资金的限制，对于向海外传递资金的监管，类似与证券系统安然丑闻之后建立的XO萨－班法案的对于非盈利机构的财务监督，以及通常机构的运作费用应少于15％等等。

媒体对于非盈利机构的监督也是非常严密的。一方面，他们帮助非盈利组织扩大影响，招来潜在的支持者和捐款人；另一方面，他们对于非盈利组织都会先做调查，一旦有丑闻，就要穷追不舍，决不手软，直到直接负责人得到应有处理。最典型的例子就是 1992年《纽约时报》揭露的联合劝募主席阿尔莫尼自占捐款事件丑闻。不仅当事人得到处理，而且规模巨大（排名第二，仅次于红十字会）的联合劝募和整个非盈利行业其后几年的募捐工作和公众信任都受到很大打击。

实际上，最有效的监督是大众监督。这包括捐助人和普通大众的监督。最近的一个例子是《纽约时报》一位编辑，通过慈善网络为阿富汗的一位本地小商人提供小额周转资金。编辑为了确认情况是否属实，专程飞到阿富汗去访问那位小商人，证实捐款得到了很好的利用。另外一个例子，是我所知道的一些纽约的非盈利机构得到市政府的赠款。从赠款的申请到赠款的使用，再到最后的回报和验收，全程数年，也一直接受严格监督。

千姿百态的竞争

非盈利机构更重要的成长动力来自竞争。多数消失的非盈利机构不是等到犯错误，而是竞争（筹款）能力下降而消失。

例如，许多公司为提高员工士气和增进企业的社会责任，会为每个捐款的员工提供匹配捐款。具体地说，就是员工捐了一百元，公司也相应地给同一个非盈利机构捐款或者一百元，或者五十元。但各个公司的政策不一样。或者是任何联邦税务局免税的非盈利机构都可以，或者只有教育机构才可以，或者是只有高等教育机构才可以。有的公司更绝，特别强调员工的参与，员工本人必须为此非盈利机构做完五十小时义工才可提供匹配捐款。更有公司强调，要有十名员工为同一个非盈利组织做完十小时义工，或者十名员工为同一个非盈利组织每人捐款超过一百元才可提供匹配捐款，以鼓励员工身体力行。这样既支持了公益，还可大大增强公司员工的凝聚力。总之，只有名声好、参与度高、公益性明显的非盈利组织才能得到更

多捐款和支持。这种情况下，就形成了一些大型的民间非盈利组织。例如比尔·.盖茨和梅林达基金会，还有资产已超过349亿美元的哈佛大学基金会。这些富可敌国的民间基金会已超过传统的犹太基金会等基金会，对内对外的援助从对象到方式发生了很大变化。相对而言，政府主导的慈善，无论是对内还是对海外，都是小头。根据最新资料，美国外援金额在2005年总计1228亿美元，其中955亿美元来自民间基金会、私营企业、志愿组织、大学、宗教团体和个人，占外援总额的79%。尤其值得注意的是：该报告研究了一些使用熟练志愿人员和提供实际操作援助的民间项目，这些项目取得同样成效所花费的资金仅占政府项目的三分之一，这可能也是越来越多的资金和项目通过民间而非政府渠道开展的缘故吧。

而Give.org、BBB（更好商业促进局）等其他机构，也向公众提供各个非盈利机构包括财务在内的情况介绍，使公众可以根据自己的意愿来挑选捐款对象，无形中对各个非盈利机构形成竞争压力。尤其是当前网络公益（公益2.0）社会资本、社会企业、公益投资风起云涌，更强调运用商业经验来管理和经营慈善，公开比较各个非盈利机构的执行效率和管理成本成为天经地义。《慈善新闻》关于大型非盈利机构的年度排名也很有影响。各个大型慈善机构的捐款增长或减少随时可以得到媒体关注。除了对最大的400家慈善机构进行排名，这家报纸还会对公司慈善捐款进行排名，一些大的公司基金，每年慈善捐款就超过一亿美元，还不包括员工在公司之外给其他非盈利机构的捐助。第三个慈善榜则是关于大学基金会的排名。东部历史悠久的常青藤院校等通常领先，一些西部的私立学校也得到很多捐款。

各个非盈利机构除了进行资金上的竞争，还要进行对于人才尤其是对于志愿者的竞争。据研究统计，近来美国每年有超过六百万人在非盈利机构做定期志愿者，每年的志愿服务时间加起来要超过150亿小时，相当于七百五十万人的全年工作时间。充分体现了美国人民的志愿精神。如此巨大的人力资源，使得非盈利机构能够更多地和更有效率地完成一些政府部门难以覆盖的人性化的公共救济和服务。通常，对于非盈利机构来说，了解志愿者的动机、技能提高目标、个人发展目标，向他们提供挑战的机会、直接和服务对象接触的机会，并且即时对他们提供的服务进行确认和奖励，都有助于保留志愿者。相反地，如果一个非盈利机构对志愿者没有入门培训和日常训练，缺少沟通，组织混乱，那么志愿者随时都会离去。同时，志愿者来非盈利机构通常是寻求比商业企业更舒适更人性化的工作环境，如果非盈利机构本身的内部人际关系复杂，工作人员对志愿者态度生硬或者颐指气使，也留不住志愿者。所以，非盈利机构对于志愿者的竞争要注意以上正反两个方面。

还有一种形式的竞争，那就是非盈利机构对于捐款人的挑剔和选择，这种选择可能是出于不同的原因。例如，纽约设在总部的绿地图组织是一个以设计和推广绿色生活地图为宗旨的非盈利机构。它们经过几年的发展，已经设计完成了三百多个绿地图项目，推广和服务于全球五十多个国家和地区的数百个社区，其中就包括与著名的“自然之友”等中国非盈利机构合作的十余个项目，还有台湾、新加坡等华语地区的项目。有一次，由于工作原因，我也去它们总部参加一个活动。当时绿地图组织的创始人和负责人就谈到了一件事。一个大的全球性的石油公司，曾经想要给这个组织捐款。但是绿地图的理事会经过讨论，认为大的石油公司实际上是全球环境恶化的首要责任者，而他们并没有改善他们的商业行为来减少对环境的损害，绿地图如果接受了他们的捐款，就将违背其宗旨并损害其环保形象。于是他们拒绝了那一大笔捐款。还有一个例子。一位著名慈善家和企业家，AlfredE.Mann（阿弗莱德·曼）先生，设立了自己的私人基金会。他的基金会专注于在大学建立生物医学研究所，来进行仿生学等用于医疗疾病的研究。但是，当他的基金会向北卡大学和北卡州立大学申请建立这样的医学研究所时，这两所学校竟然都拒绝了分别高达一亿美元以上的捐款。因为捐赠条款规定，研究所做出研究成果的知识产权的收益，要有相当一部分交给基金会，剩余归学校。学校认为这样的作法与学校原先的规定不符，因此不仅拒绝接受捐款，而且因此损失了州政府配套的二千五百万美元。可见在捐赠行为中，无论捐款人还是获赠人都是平等的实体，都有

选择的权利。对比我国最近发生的“贫困学生救助中断事件”，可以说我们不仅要从道德上弄清谁是谁非，而且从操作上和管理上都应该得到借鉴。

“结成网络，一起行动”

竞争的同时，相对于企业来说，非盈利机构强调合作与分工要更多一些，尤其是在美国这种社会化分工已经比较发达、现代非盈利机构的发展史相对来说比较悠久的国家。各个非盈利机构的目标、专业都很明确，相互之间的合作与分工也相应的充分一些。而所有这些，都是建立在行业自律的基础上的。

有一个绿色非盈利组织联系了五百多个绿色非盈利机构，他的创始人写了一篇著名的文章：“结成网络，一起行动”。他根据非盈利机构的不同角色，把非盈利机构分成三个大类： 第一类，和人打交道的组织。这类组织是非盈利机构和社会的各个阶层进行交往的界面。他们的分类和功能是围绕着不同的社会阶层（或者说更小的小众市场），而不是关注于某个具体的领域。如果他们服务的社会阶层的关注点变了，他们也就跟着改变服务的领域。 第二类，解决方案供应者。这类组织关注于某个领域甚至于某个具体的问题的解决方案。他们可以长期关注于例如某个地方的具体问题，但是众多的数量和过于具体而本地化的关注点，使其类非常分散，缺乏组织，而且难以和第一类组织相联系。

最后一类，资源提供组织。他们或者能够为非盈利网络中的其他组织提供资金方面的资源和支持，或者能向其他组织提供某些专门的技能和能力发展。典型的例子是各种grantwritingfoundation（主要是拨款的基金会）和能力建设服务的非盈利机构（提供某些特殊技能）。

在作者的设想中，这些不同角色的非盈利机构可能以各种不同的模式来组合成相互关联的网络。例如，和人打交道的组织可以和解决方案供应者结合成新的网络，类似于零售商为不同的顾客提供不同的商品。可以是和人打交道的组织把某个地区正在发生的受人关注的情况加以总结，引入能解决相应问题的专业解决方案供应者。

另一种情况是解决方案供应者之间的协调问题，使之组成一个网络。面对一个复杂的问题，单一的解决方案无法完成，那么把相关的解决方案供应者集中在一块，用不同的方案组合，或许能达成新的效果。通常情况下，关注于一个具体问题的这种合作网络都是短期的，在今天一些由多个环保组织发起的共同行动中很常见。

解决方案／知识共享网络也是一类。关于某类特殊问题的解决方案的知识共享和资源共享也可以形成一个网络。我们可以注意到，这种网络中的各个组织在地理分布上一般是分散处于不同的地理区域，以避免相互之间对于公众资源的竞争。在组织形式上，有时是一个星型网络，由一个居于之间的位置的组织来集中提供技能和创新，然后推广到其他组织。别的时候则各个组织是平等的，大家更多的是分享各自不同的、一些分散在各个组织中的技能。 举个实际的例子。北美华人为了保存中华文化和子女的中文教育，开办了很多中文学校。全国的中文学校组成了一个协会，进行年度的交流和日常通讯。就在近两年前，因为这个协会的号召，终于促成了美国大学委员会通过SAT中文和AP中文（相当于中国的大学入学考试），扎扎实实地为整个华裔社区的发展和提高中文在美国的地位做出了贡献。设想如果没有这么一个网络，推动的力量和效果可能都会有所不同。

实际上，前述的第三类组织作为资源提供者本身，已经将它所服务的各个组织通过专门的技能和资源组成了一个非常松散的外包网络。通过这样的网络，专业化的技能和资源可以得到积累，再有效地分散到网络的各个组成部分。在这里，资源提供者起到了一个网络编织者的关键作用。同时，不同的资源提供者之间也要形成网络，就可以给其他非盈利组织客户提供整体的和整合的服务了。

我现在所服务的美国国内服务队AmeriCorps就是这样一个资源提供者。作为一个全国

性组织，它和全国几百上千个小的草根社区组织合作，不但提供人员、场地、资金（少量的启动资金）；更重要的是，它还帮助草根组织发展筹款网络和能力，提高草根组织的服务技能，帮助草根组织开展人员培训。为了使草根组织能够自立，最终不依靠外部的力量，它设置了一个五年的期限，在五年之中要培养出草根非盈利机构的自我发展能力。五年之后，美国国内服务队撤出，社区的草根组织还可以将项目可持续地进行下去。

除了非盈利机构自己之间的相互支持，特别要说明的是各级政府对于非盈利机构也提供各种各样的支持。除了最主要的税收减免、购买服务、提供拨款、免费或者减免场地费用，还直接或者间接对非盈利机构进行培训和宣传。例如，我们就经常收到来自政府相应机构和大的非盈利机构联合体如联合劝募的关于培训的通知，通常每一个机构都限定名额为一名或者两名，费用很低或者干脆减免，给非盈利机构更多发展的机会。培训的范围也非常广泛，从政府的相关政策、税收、会计，到理事会的组成和管理、募捐的组织、通讯和交流等等，应有尽有。

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美国的非盈利组织大致可以包括几方面内容：教育培训、职业培训、关爱妇女与孩子、自然资源保护、历史文化保护、食品卫生、健康保健等等。很多是通过捐赠，慈善建立的，政府加以扶持与补贴，这些机构在社会的高速运行过程中起着非常重要的角色。

美国对于教育的目的真的非常明确，考试全部与生活有关，对于求职、看病、找路、工资单，报警等等，基本上考试的内容做完以后，基本在美国的生活问题方面也能够完成了。这就是美国人的思维，没有太多的前因后果，能够解决问题就是最好的。因此社区学校的教学效果，对于提高前来美国移民或者就学的全民素质是相当有帮助的。教会也有很多的非盈利组织。通过教会的人真诚而又热心的帮助，很多人找到了就职岗位，暂时渡过了困难时光。

非盈利组织在美国发展和建设得非常好，比如这个社区学校，是专门为移民来美国的人所办理的，有语言学习，很多技能型的学习，帮助刚来美国的人拿到一些谋生的证书，帮助他们找到工作。科学发展观第一要义是发展，最主要应

该是确定社会的发展。非盈利组织的发展程度是衡量社会发展的重要指标。这方面，发达国家无疑走在前列，值得我们学习。由于宗教、文化和社会的变迁，中国的慈善传统渐渐流失直到突然中断。但是，比如如何在大城市中提升对外来务工人员子女的教育问题，医疗问题，提升中介服务的水平与质量，发挥社区民众的共同参与意识，这些方面对于如何共建社会和谐相当重要。如何通过发展非盈利组织，重建慈善，让我们的社会更多一点爱，他山之石，可以攻玉，美国非盈利组织的发展经验肯定有值得我们借鉴的地方。