农民对土地产权的意愿及其对新政策的反应*

作者：龚启圣刘守英

中国农村观察 1998年05期

　　目前存在一种较普遍的认识，认为粮食增产幅度的大小在很大程度上取决于土地制度的安排。其理由是，粮食增产有赖于农民对土地的投入，而农民是否会这样做，则主要取决于土地产权的稳定性。遗憾的是，目前的家庭承包责任制并未能满足农民在这方面的需求。虽然政策规定农民的承包权长达15年，但其间因家庭人口变动而定期对土地进行调整，因此，有论者认为这是导致土地产权不稳定的一个主要原因。基于这种认识，国家在1993年承包期快要结束时推出新政策，规定家庭承包责任制的生产制度基本不变，农户可在承包期15年这一基础上有权再承包土地30年。不仅如此，为了稳定土地的承包权，继而使农民对土地作出更积极的投入，这项规定还力图禁止村组织和农户在新一轮承包期内因人口变动而调整地块，亦希望藉此鼓励不愿耕作的农户把土地的使用权和收益权转让予有意扩大种植面积的农户，避免浪费宝贵的土地资源。

　　以上观点在国内有不少支持者，也为西方经济学界广为接受。然而，农民到底对土地制度持什么看法，尤其是对“三十年不变，增人不增地，减人不减地”的方案有什么样的反应，这不是单从理论上可以解决的。基于这种认识，我们对国内的8个县800个农户进行了问卷调查。

　　调查结果显示，大多数农户（62%）认同现存的制度，即土地根据家庭人口变动定期作出调整。本文将系统地分析这一调查结果。

　　一、调查设计和构思概要

　　选点。我们希望所选的村样本既能代表国内较为典型的农村，同时亦必须兼顾地域上的差异，尤其是经济发展水平存在较大差异的村庄。在这个前提下，我们从一系列的社会经济指标中，侧重选择以下三项：土地资源的多寡和与之相关的农业生产力水平及一个村庄的非农产业发展水平。因为这些足以影响农户对土地政策和制度安排的见解和态度。

　　按着上述思想和抽样技术共选择调查样本800户，其中， 每个县10个村，每村100户。

　　在所选择的调查样本中，浙江三个样本县（鄞县、乐清、绍兴）的村子人均耕地相对较少，但都有相对较高的收入，且由于此省非农业经济的迅速发展，这些村子在不同程度上都不再以农业收入作为最主要的收入来源（见表1）。相比之下， 吉林的两个县（德惠和公主岭）则拥有较好的土地且人均耕地相对较高，但非农业经济都不够发达，粮食生产仍是最重要的收入来源。第三类县人均耕地较少，但由于初步发展起了非农产业，所以这些县农村的收入水平和第二类县相当。它们包括河南的卫辉及江西的安福和南城。

　　我们在调查中提出的问题是用来测量农户对产权制度和政策的态度。虽然经济学家们关于什么是土地产权的最佳分配争论得很激烈，但农民自己是怎样看待土地的所有权其实更为重要，但有关这方面的实证材料还付之阙如。如果农民有权作选择，他们会怎样选择呢？我们力图发现农民自己希望拥有怎样的一组权利。

　　表1 800户样本所在八个县的社会经济特征（1994年）

　　 每户的人均耕户均户均户均非

　　 省县

　　 地块数地(亩)人数劳力农劳力

　　 鄞县 2.82 1.88 3.672.92 2.16

　　浙江 乐清 3.51 1.18 5.583.89 2.56

　　 绍兴 2.03 0.75 3.973.02 2.63

　　河南 卫辉 2.66 1.56 4.693.22 1.05

　　 德惠 4.85 4.27 4.593.09 0.41

　　 公主岭

　　2.89 4.18 4.422.55 0.43

　　 安福24.83 2.95 5.194.19 1.00

　　 南城 5.73 1.98 5.194.00 0.41

　　 非农劳力人均 非农收国家粮食

　　省县

　　所在户 收入 入比例定购任务

　　 比例(%) 比例(元)(%) (公斤/亩)

　　 鄞县 90 96065 26

　　浙江 乐清 94282168 150

　　 绍兴 97333278 119

　　河南 卫辉 55 89622 83

　　 德惠 36114130 150

　　 公主岭39 92828 178

　　 安福 73 89617 122

　　 南城 33 96026 211

　　注释：请注意，虽然安福县的非农劳力所在户比例很高（73%），但是非农收入的比例却很小，只有17%。

　　二、农户对土地所有权的意愿

　　在探讨农民对“三十年不变”这项新政策的反应之前，我们首先希望了解一下他们对土地所有权（ownership）的看法。

　　尽管有些观点认为，中国农民在改革后事实上拥有对土地收入的剩余索取权（residual claiming rights），但调查结果显示，实际上只有一小部分被调查者（2.5%）认为他们自己是土地的所有者（见表2，a栏），而大多数农民（94.8%）只认为自己拥有土地的使用权。 认为土地的所有者是村集体的比例和认为是国家的比例几乎是相同的，分别是46.5%与48.3%。我们在这里有一个颇重要的发现，即在那些非农业经济发达的县（如浙江的绍兴和乐清），农民普遍认为集体就是土地的所有者。在这些地区，村集体拥有自己的盈利企业，并能够通过这些企业影响当地的就业和福利以及开展积极的行政管理工作。在这种环境下，农户更倾向于认为村集体和以前的生产队，而非相对抽象的国家，是土地最终合法的拥有者。

　　一个更有意思的假设性问题是，假如农户可以选择，他们是否认为自己应该成为土地的合法拥有者。对这个问题，只有111户（14 %）作了肯定的回答。大部分农户（86%）认同目前土地所有权不属于农民的产权结构（见表2，b栏）。按收入分组统计，低、中、高三组认为土地所有权应属于自己的比例分别是15%、13%和12%，并无显著的差别（见表3）。

　　表2 农民对土地所有权的态度

　　集体,使用 国家,使用

　　农户

　　 权属农户权属农户

　　a.农民对土地所有权的看法 20(2.5%)372(46.5%)

　　386(48.3%)

　　b.农民对土地所有权的意愿 111(13.9%)

　　315(39.4%)

　　373(46.6%)

　　少于5年 至少15年多于15年

　　c.土地使用权的承包期以多 143(17.9%) 222(27.7%)

　　299(37.4%)

　　 长合适?

　　 其他 合计

　　a,农民对土地所有权的看法22(2.8%) 800(100%)

　　b.农民对土地所有权的意愿1(0.1%)

　　800(100%)

　　以农民的

　　 合计

　　意愿为准

　　c.土地使用权的承包期以多

　　 长合适？ 136(17.0%)

　　800(100%)

　　表3 农户对土地占有的态度 单位：户（%）

　　你种的地应属于: 农户

　　集体国家

　　 高 24(12.06%) 119(59.80%)

　　55(27.64%)

　　 人均收入

　　中 22(13.25%) 70(42.17%)74(44.58%)

　　 低 65(15.01%) 125(28.87%)

　　243(56.12%)

　　你种的地应属于: 其他合计

　　 高 1(0.50%)

　　199(100%)

　　 人均收入

　　中 166(100%)

　　 低 433(100%)

　　注释：高收入组高于2000元，中收入组在1201元和2000元之间，低收入组少于1200元。

　　三、土地的使用权应否永久化？

　　由于所有权是由使用权、收益权和转让（资产）权这三项权利所组成，所有制是否为私有并不重要，关键是使用权和依附在此基础上的其他两种权利能否永久地赋予农户，使他们能够根据自身家庭的需要把这些重要权利自由转让。美国学者普罗斯特曼教授（R.Prosterman）等人的调查结论是，“大多数我们访问过的农户皆倾向于选择有异于现时的平均分地方法：那就是自由转让土地的永久使用权。 ”（Prostermanetal，1996）在这一看法和调查结果的背后存在一个假定，就是农民渴望拥有一种“准私有化”的永久土地使用权。

　　可是，我们的调查结果显示，只有刚刚超过半数的农户（56.3%）赞成将土地使用权永久化的建议，超过1／4 的农户反对， 而其他的（17.6%）则不表态（见表4，行1）。除少数例外，我们发现，那些要求土地权利永久化的农户基本上都是以农业尤其是粮食生产为主要收入来源的。这些结果也为我们的多元回归分析所证实：那些以非农收入为主的农户并不赞成把土地的使用权永久化，而最拥护永久化建议的是那些地块极为分散地区的农户，尤以江西安福县为甚。这个分析结果其实很合理。在一般情况下，土地调整都会收回小块土地并再加以细分。考虑到地块分散所带来的麻烦，因而这些农户希望能冻结将来的土地调整。不要忘记，安福县农户的平均地块在全国来说是偏高的。

　　表4 农户对土地占有稳定性的看法

　　 是(%) 否(%)

　　土地使用权应永久化吗? 450(56.3%)209(26.1%)

　　土地使用权的有效转让 428(58.1%)309(41.9%)

　　土地不再随人口增加而调整 278(38.3%)448(61.7%)

　　新增人口不分土地而代之以国家定购 129(18.7%)562(81.3%)

　　价或免费提供口粮

　　去世或外嫁人口的土地应该收回吗?

　　515(65.2%)153(19.0%)

　　从事非农工作人的土地应该收回吗?

　　253(32.4%)417(53.4%)

　　 无所谓(%) 样本数n=(%)

　　土地使用权应永久化吗? 141(17.6%) 800(100%)

　　土地使用权的有效转让 737(100%)

　　土地不再随人口增加而调整 726(100%)

　　新增人口不分土地而代之以国家定购 691(100%)

　　价或免费提供口粮

　　去世或外嫁人口的土地应该收回吗? 790(100%)

　　从事非农工作人的土地应该收回吗? 781(100%)

　　在被问及承包期应该多长时，相当多的农户（65%）更愿意有一个较长的（15年）承包期（见表2，c栏）。但也有例外。在浙江的富裕村子里，农户倾向选择较短的承包期。〔1 〕至于情况不同的另外三个县，公主岭、乐清和南城，也倾向于赞同较短的承包期。对于前两个县（公主岭和乐清）而言，存在这种倾向的原因可能是由于土地长时间没有调整所致。公主岭有80%的村、乐清有50%的村自实行大包干以来没有调整过土地。如果土地租赁市场不够活跃（乐清也许存在相对发达的这样一个市场，但公主岭肯定没有），那么土地和劳动力的配置就会由于家庭人口的变动而失去平衡。除非能够找到非农工作，否则，那些人口增加的户就会没有足够的土地耕种。在南城，一个重要的原因可能是国家的定购任务过重。分析显示，定购任务越重（见表1）， 村集体就越可能会定期调整有限的土地资源，使得土地和劳力的配置趋于合理，从而促使产出最大化，并把摊在农户上的定购任务平均化。

　　四、农民怎样看待自己的承包权？

　　从表面上看，调查结果显示，只有约14%（见表2，b栏）的农户在情况允许的条件下希望土地归己所有，这是令人吃惊的。但我们不要忘记，个人对制度的意愿在很大程度上是受到各种因素影响和制约的。比方说，在剩下的86%的农户中，可能有不少人认为国家根本就不可能无条件地把所有权送给他们。同理，这当中也可能有不少人觉得在现存粮食购销制度的刚性约束下，所有权是否私有并没有太大的意义。农民的这种观念在经济发达的农区尤为明显。既然集体能为村民带来不少经济利益和社会福利，为什么还要土地私有？尤其是从收入上来说，种田在这些农村实际上已沦为“副业”。

　　在这种认识下，我们希望能够确定一下农民对那个笼统的所谓“承包权”概念到底持一种什么样的理解。更准确地说，在众多的权利束当中，农民究竟觉得哪些是他们应该拥有的？

　　先从农户的使用和收益这两种基本权利说起。在现存的制度环境当中，这两种权利可被理解为：①对作物的选择权；②对产品销售对象的选择权。按照西方经济学理论的标准来衡量，中国农民的使用权和收益权都是不完备的。例如，现存的粮食定购任务就严重限制农民对种植作物的选择。与此同时，农户的市场决策权亦受到限制。虽然农民都希望在市场粮价高于国家定购价时多卖一点给私人商贩，但在完成定购任务以前是不允许这么做的。农民的这两项权利在现实的制度环境中是受到一定限制的。因而，绝大多数的被调查者（98%）希望国家能尊重这些权利。这与我们先前在湖南和四川的一个调查结果相似，这种愿望的一致性在被调查的县之间没有显著性的差异（Kung，1995）。

　　在土地使用权有价转让和继承权这两个问题上，有超过半数的被访者认为他们应享有这些权利，分别为58.1%和60%（见表6，行2）。但区域差异也对农民的态度有影响。分析结果显示，那些以农为主的地区，如河南的卫辉、吉林的两个县和江西的安福，比浙江的农户更希望拥有土地使用权有价转让的权利。这明显与一个村庄的非农经济发展水平有关。

　　与此形成鲜明对比的是，只有少部分被访者（26.5%）认为承包权中还应包含抵押土地使用权以获得银行贷款的权利。这可被理解为大部分农户并没有把自己看作真正合法的土地拥有者。更重要的是，信用制度的缺乏，使得农户不会认为他们的使用权竟可用来抵押得到银行贷款。这也说明个人对制度的愿望很大程度上是受制于现存的制度安排和制度环境的。

　　五、使用权的稳定性

　　不少论者认为，土地的频繁调整是农民对土地投入积极性不高的主要原因。但我们认为，农地投入问题比较复杂，农民对土地投入的积极性不纯粹取决于使用权的稳定与否。比方说，农民以低于市场的价格把粮食卖给政府，同时，生产资料价格却在猛涨，这也是造成短期内农民种粮积极性下降的一个重要原因。即使纯粹从产权的角度来探讨此问题， 也必须把使用权的稳定性区分为当前的（ Present ）和将来的 （Future）。当前的地权稳定是指农户认为其现有的承包地不会被村集体在合同期满前收回；将来的地权稳定是指农户认为其在下一轮承包时能够继续承包到现有的地块。在目前的土地制度下，即使农民认为将来的地权不够稳定，但他们大致上会觉得当前的使用权（和收益权）基本上是可以获得保证的。〔2〕因此， 农民一般不会在下一轮土地调整来临前就放弃对现有土地作出相应的合理投入，如农家肥的投放。真正对土地投入影响较大的应该是农民对将来的农地使用权稳定所作出的预期。

　　1.从当前的地权稳定角度看，调查结果显示，大多数被访者（62%）并不认为他们的承包地会在合同到期前被提前收回（见表5，a栏），这和一些专家学者的预测有明显的差别。根据作者之一（龚启圣， Kung，1995）先前在湖南和四川的一项调查，在400个样本户中，认为其土地不会被提前收回的超过八成半，进一步分析表明，愈是在这一类传统农区，尤其是粮食定购任务较重的地区，村干部对提前收回承包地的动机便愈低。

　　这些调查结果说明在一般情况下，农民的承包地很少会被提前收回（除非集体决定要搞什么非农的项目）。当前的农地使用权普遍来说是稳定的。所以，它不应该对农民在承包期内的投入有太大的负面影响。

　　既然如此，那我们该怎样理解浙江乐清和河南卫辉的调查结果呢？在那里农民对当前的使用权并无稳定的预期（见表5，a栏）。

　　一般认为承包期越长，使用权的稳定性就越高。 但是在乐清， 自1984年土地承包15年不变的政策被严格地执行后，反而降低了当地农民对使用权稳定性的预期。由于土地在此期间没有调整，这使得他们更期望合同期能短一些。究其原因，这种适得其反的效果是和当地的社会经济状况有着密切的关系。改革开放后，乐清大部分年轻村民多已离开家乡，去外地从事非农经济和商业活动。导致很多家庭缺少劳力而只好将土地租出去。他们当中有约66%的人把土地租给外地人。但这些承租人并没有承担定购任务的法律义务，因而，在一定程度上影响了粮食定购任务的完成。鉴于这种情况，村集体明确规定，凡不能完成定购任务的原承包者，其土地将会被收回或处以重罚。这种情况的出现也就降低了农民对土地使用权稳定性的预期。

　　另外，在那些土地迟迟没有因人口变动而调整的村子，农户们相信村集体随时都可能调地。这是因为土地和劳力的配置越来越脱节，以至农民觉得调地势在必行，且“大调”的可能性日益加大。很明显，这对农民形成对土地使用权的稳定预期是不利的。

　　2.从将来的地权稳定角度看， 调查结果显示， 较大多数样本户（61 %）对于能否在下一轮承包合约中获得原来地块感到不乐观（见表5，b栏）。从表5b栏可以看出， 由于土地并没有随人口增减而相应作出调整，乐清和公主岭皆有较大比例的样本户认为在新一轮承包中获得原地块的机会不高。但是，多元回归分析显示，经济发展水平能够增强农户对土地使用权的将来稳定性的预期。因为，一个村子的非农就业机会越多，其本身就有能力为新增成年人口提供非农就业机会，并能满足新生人口的口粮。村集体也就越不会根据人口的变动来频繁地调整土地。这可从浙江鄞县和绍兴多数农户对将来的土地使用权的较高稳定预期得到佐证（见表5，b栏）。

　　以上调查结果的启示是，要区分产权制度对那种基本上自给自足的小农的生产行为和农民企业家进行大片开荒这两种行为的影响。毋庸置疑，由于后者需要大量的物资投入，因此，稳定的产权和国家所给予的保护是至关重要的。相比之下，小农对土地作出的投入是微不足道的。

　　表5 农户对目前土地占有稳定性的预期

　　(a)你认为现有的地块会在承包期满前被收回吗?(%)

　　 省 县a 是否

　　鄞县 40%60%

　　浙江乐清 73%27%

　　绍兴 28%72%

　　河南卫辉 61%39%

　　德惠 29%71%

　　公主岭30%70%

　　江西南城 6% 94%

　　n=(%)

　　266(38%)434(62%)

　　(b)是否能在下一轮承包时获得同样的地块?

　　 省 县a是 否n=

　　 鄞县83%17%100

　　浙江 乐清15%85%100

　　 绍兴61%39%100

　　河南 卫辉41%59%100

　　 德惠56%44%100

　　 公主岭 12%88%100

　　江西 南城2% 98%100

　　 n=(%) 271(39%)426(61%)

　　700(100%)

　　注释：a因安福县对此问题的回答人数太少（只有19人）， 所以我们没有列入表中。

　　我们认为，目前，对产权制度的争论并没有对这两者作出本质上的区分，因而所得出的结论也就缺乏普遍性。说到底，究竟是小农生产的积极性出现了问题还是开发荒地的积极性不足？如答案属于前者，那我们还得认真检讨整个粮食购销体制对农民产粮积极性的影响。若答案属于后者，那就涉及到产权问题甚至于一系列的制度创新。

　　六、平均主义的约束和农民对制度的选择

　　尽管中央政府极力提倡“三十年不变”的土地承包政策，但从最近披露的官方数字来看，到1996年底，虽有超过一半的村子重新调整了土地，但只有20%的村子按照政府的指令签定了30年的合同。其他大部分合同只签了10年、15年甚至更少。政府把这归咎于村干部，认为这是他们不愿放弃权力的一个象征。因为在这些不发达的地区，土地几乎是唯一的经济资源，掌握它的分配可为当权者带来不少好处。我们不否认这种情况存在的可能性，但值得探讨的是它的普遍性以及“三十年不变”这个新政策的有效性。从我们的调查经验来看，主要还是取决于农民对它的接受程度。这次的调查结果显示，62%的被访者对这项政策存保留意见（见表6）〔3〕回归分析结果表明，这种反对意见在那些以农为主的地区和低收入的农户当中尤为强烈。

　　表6农户是否赞成30年内不再调地（%）

　　 省

　　县 赞成不赞成n=

　　 鄞县69% 31%

　　100

　　浙江 乐清56% 44%

　　100

　　 绍兴39% 61100

　　河南 卫辉25% 75%

　　100

　　 德惠22% 78%

　　100

　　 公主岭 22% 78%

　　100

　　 安福88% 12%

　　100

　　 南城23% 77%

　　n=(%)

　　278(38%)448(62%) 726(100%)

　　农户之所以对现存的制度安排有所偏好是与小农经济的生产模式息息相关的。首先，每个家庭需要的土地数量是随人口变动而变化的，而土地集体所有的体制能够定期地按家庭人口调整土地，因而具备家庭生产所要求的灵活性。其次，当农民找不到工作机会回来时，仍能拥有耕地，他们才愿意暂时放弃土地使用权，但不能取消他们对农地的占有权。即使在那些相对富裕的村子里，农民也不愿轻易放弃属于他们的那份土地。目前还看不出有哪一种制度安排比现行体制更能为农民提供这种灵活性。

　　农民的这种土地均分的意愿可被理解为，是一种在资源匮乏、政策约束和经济不确定性较高为特征的制度环境下的无奈妥协。这种意愿其实也并非中国所特有，在其他小农经济的国家里也普遍存在。蔡雅诺夫（Chayanov）就曾在一次对俄国革命前农民的调查中指出，有些地区的农民也存在着随家庭的人口结构周期而调整公有土地的情况。简言之，大多数农民反对政府新政策的主要原因是，它取消了作为社区成员的村民对土地的占有权。既作为生产资料又是社会福利保障的土地是村民的“公有财产”，因此，土地须“人人有份”，以保证基本口粮消费，这是村民的一种基本权利。这种“人人有份”、首先满足基本需要的思想在大部分以农为主的农民中间根深蒂固。这是导致“三十年不变”政策不被大多数农民所接受的主要原因。

　　这种局限于土地分配上的平均主义从辽宁省农村的一个颇具启发性的个案可见一斑。由于人均耕地较多的关系，那里早在“大包干”时就采用了“人分口粮田、劳分责任田”的“两田制”。但是，当国家冻结土地调整的新政策一出台，那些暂时不要责任田的在外打工的农户便赶紧跑回来宣布，他们想要回自己应得的那份土地。为什么“三十年不变”这个新政策会产生这种反效应呢？其实道理很简单。在过去的政策下，那些暂时不要责任田到外地打工或不能分到责任田的人口（16周岁以下的男女），终有一天能分享这份权利。但要是真的如实执行新政策的话，那些现在未满16周岁的小孩便会因此丧失他们本应得到的那份责任田。

　　为了防止土地在不断重分的压力下趋于细碎，一些人提出，新增人口可以不再配给土地，可由村集体为他们按应得的土地份额提供适当数量的口粮。对于这一方案，调查结果显示，81%的被访者都不赞成这种做法（见表4）。另外，无论被访者的收入是高或低， 家庭成员是多或少，对其答案没有较明显的影响[低收入反对的比例（87%）稍高于高收入的户（80%）；小家庭反对的比例（80.7%）较大家庭的（77.6%）稍高一些。]。这看似矛盾，其实并无异于小农平均主义的传统思想。关键是这种意识仅表现在按人均分土地的要求上，而没有表现在农村生活的其他方面。一方面，农民认为土地既然属于大家，便不应该剥夺新增人口的基本权利。另一方面，只要这种共识能够获得体现，基本的口粮消费得以保证，其他的政策措施是不必要的。

　　为了进一步检验平均主义这种刚性约束到底有多强，我们在调查中设计了两个问题：一是被访者被问及应否收回那些从事非农工作的人的承包地；二是应否收回那些死亡或外嫁的家庭成员的承包地。这两个问题的调查结果进一步验证了小农平均主义的强大刚性约束。

　　被访者对这两个问题的回答有着明显的差异。首先，超过半数的被调查者（53.4%）认为将那些从事非农工作的人的土地收回是不合理的。只有32.4%的人赞成这样做，而14.2%的人不表态（见表4，行7）。多数被调查者认为，这些家庭从事非农工作的人并没有正式转成城市居民，也享受不到城市居民种种的福利待遇，收回他们的土地等于剥夺了他们的生存保障。一旦他们找不到非农工作，就得回来种地。即使在那些非农收入较低的地区仍然有高达58.5%的被调查者认为这些人有权保留土地。回归分析显示，只有在那些人地比率较低而非农就业机会又少的村子如吉林，农民才会同意收回那些从事非农工作的人的土地。

　　与此相映的是，被访者对那些家庭人口减少的农户的态度。调查结果显示，有超过半数（65.2%）的人赞成收回（见表4，行6）。值得注意的是，家庭收入对农民的态度有着明显的影响。在高收入户中，只有43.2%的人同意收回，有23.6%的人表示不同意；在低收入家庭中，认为应该收回的人高达77.8%，只有18.7%的人表示不同意。进一步的分析表明，经济发展水平不同的地区对这个问题有着截然不同的看法。在富裕的浙江省，农民一般认为没有必要收回这些家庭的土地，这明显是受高水平的非农收入的影响。相反地，那些传统农区的农户则认为村集体应把土地收回来重新分配。

　　七、结论

　　在西方经济学界有这样一个认识，即决定经济行为的最重要的因素并不是所有权本身，而是产权拥有者能否在最少的规限下使用他们的资源并以此获得经济收益，这包括在必要时把资产转让出去。在现存制度的各种制约之下，无怪乎农民并不热衷于把土地“据为己有”。

　　至于“增人不增地、减人不减地，三十年不变”的政策之所以不为大多数农民接受，也是不无道理的。一方面，它既缺乏私有制度的好处，即个人能在正规的法律和非正规的社会规范下，享用他们作为资产拥有者的三项基本权利。另一方面又缺乏在现存的土地公有制下由于家庭人口变动、非农就业不稳定等因素所提供的社会保障和弹性。

　　新政策虽然鼓励农民按自身的需要将土地使用权转让，但从以往15年的经验来看，这种转让本身便存在着很大的局限性：它一般只在村内亲戚朋友间进行，而且为期较短，也没有正式的契约可供第三者（如土地管理局）监督。“三十年不变”的政策之所以在推出两年之后还未被广泛落实的原因便正在于此。

　　从目前已实施新一轮承包合约的地区来看，大部分我们到访过的农村都并没有落实“三十年不变”的政策。在河北的一些村子里，最长的“不变”期限只是10年。即使如此，还有不少村民要求在期间采取“动账不动地”的办法来平衡人口变动和粮食任务之间的矛盾。

　　从这次的调查和分析结果来看，土地问题的最终解决只能靠经济发展、特别是非农经济的发展。只有在大多数的农民不再依赖土地为生的情况下，可供进入流通的土地总量才能大幅度增加，而且较高的经济发展水平亦可为市场发育提供必需的资源。在这些客观条件尚未达到以前，任何“揠苗助长”的社会经济政策都不可能达到预期的理想效果，任何违反农民意愿的社会经济政策都必然要付出极大的代价，历史可以引以为鉴。

　　* 本文由龚启圣负责执笔。在文章写作期间得到周飞舟的协助，谨此致谢。

　　〔1〕根据钱忠好在江苏省的调查，有72%的农户希望承包期在5年以上。在经济水平较高的县（如无锡），农民则倾向选择少于5 年的承包期。见钱忠好：《农村土地制度变革农户心态的实证分析及其政策启示》，《中国农村经济》1997年第4期。

　　〔2〕钱忠好（1997）在江苏省的调查亦发现， 绝大部分的被访者对家庭承包责任制表示满意，亦预期会继续实行下去。

　　〔3〕这个比例其实已略低于笔者在湖南和四川两省所作的400户的调查结果，当时有81.5%的被调查者反对这项政策。

作者介绍：龚启圣　香港科技大学社科部 刘守英 中国国务院发展研究中心