区域保险贸易对WTO保险贸易体系的威胁与挑战

　　基金项目： 　　国家社会科学基金项目《入世后提高中国保险业竞争力研究》，(04XJY041)。 　　作者简介： 　　杨沁(1973－)女，陕西西安人，西安理工大学工商管理学院讲师，研究方向为国际经济学、保险学： 　　薛伟贤(1967－)，陕西西安人，西安理工大学工商管理学院副教授，西安交通大学经济与金融学院应用经济学博士后流动站研究人员，研究方向为国际经济学、国际贸易学。 　　 　　摘要：尽管区域保险贸易有全球保险贸易自由化的先行或示范作用，但从当前区域保险贸易合作组织运行的实际情况看，区域保险贸易本质上形成了对保险全球化的对抗。区域保险贸易中“特惠制”的歧视性及贸易转移的“负效应”，削弱了WTO保险多边贸易体系的作用：而区域保险贸易合作组织的激增，形成了新的集团保护主义，对WT0保险多边贸易体系的进一步发展构成严峻的威胁与挑战。 　　关键词：区域保险贸易合作；多边贸易体系；WTO 　　中图分类号：DF438．4 　　文献标识码：A　文章编号：1002-0594(2006)05-0033-05　收稿日期：2006-03一13 　　 　　遵循WTO规则“贸易全球化”的原则，WTO保险贸易体系，为实现保险领域的完全自由化做出了重要的制度安排。然而，WTO成立后，保险多边贸易体系的进一步谈判进展缓慢。“坎昆会议”失败后、“七月套案”原定于2005年5月完成多哈谈判计划的搁浅，2005年底的香港会议又一次将多哈谈判计划延迟到2006年。在此背景下，保险贸易领域的区域化合作近年来却获得了迅猛发展，不仅在数量上大大增加了(仅在亚洲地区就有近十个)，而且原有的区域性经济组织范围扩大，欧盟、东盟和北美自由贸易区等都增加了新成员。 　　多哈回合保险贸易谈判的停滞和保险贸易区域合作的盛行形成了鲜明的对比。我们今天看到保险贸易区域经济组织的繁荣，总是将其视为更加深入的保险全球化的先兆。然而，进一步分析保险贸易区域合作的效应，不难发现，区域化已经构成了WTO保险多边贸易体系进一步发展与完善的威胁。 　　 　　一、WTO保险贸易体系对保险贸易区域化的制度安排 　　 　　区域化是指地理位置相邻近的国家之间，为了促进资本、技术、劳力、信息、服务和商品在一定区域内自由和有效配置而建立的国家或地区经济集团。在区域经济内部实行的是比最惠国还要优惠的“特惠制”。“服务贸易总协定”(GATS)第5条参照“关税与贸易总协定”(GATT)第24条，对保险领域的区域化问题做出了规定。 　　首先，GATS允许各成员方参加或者达成旨在实现“参加方之间的服务贸易自由化”的协定。为了防止上述权利被滥用，GATS在第5条第l款和第4款规定了区域一体化协议(EIA)必须满足的条件和规定了实行经济一体化的三个条件：(1)此类协定必须涵盖众多服务部门，即该协议在所涉部门数量、交易量和服务提供方面具有“实质性的部门范围”，为满足此条件，协定不应规定预先排除任何服务提供方式。(2)要求在协议生效时或在一合理时限的基础上，对于协定所涵盖的部门，通过取消现有歧视性措施，或禁止新的或更多的歧视性措施实现参加方之间的国民待遇。(3)与订立该协定之前的适用水平相比，对于该协定以外的任何成员，不得提高相应服务部门或分部门内的服务贸易壁垒的总体水平。 　　其次，GATS制定了EIA的审查机制。由服务贸易理事会和区域贸易协定委员会担任审查机构，审查试图组成加入或修改互惠协定的国家提供的有关信息，以确定协定是否与多边规则一致。第5条第7款规定，任何协定参加方的成员应迅速将任何此类协定及其任何扩大或重大修改通知服务贸易理事会，它们还应使理事会可获得其所要求的有关信息。理事会可设立工作组，以审查此类协定及其扩大或修改。并就其与本条规定的一致性问题向理事会提出报告。 　　可见，WTO对于保险贸易领域的“经济一体化协定”采取了有条件认可的方式，只要符合GATS中的相关条件，此类协定就可与WTO多边贸易协议共存。因此，从这个意义上讲，WTO认可了区域化与多边一体化两者之间的相容性。 　　 　　二、区域保险合作对WT0保险多边贸易体系的效应分析 　　 　　(一)区域化效应的理论综述　就区域化对WTO多边贸易体系的利弊如何，经济学家持截然相反的观点。区域化反对者或怀疑论者认为，区域化在最大化区内成员福利的同时，会损害区外非成员的利益，因而与全球贸易自由化的宗旨背道而驰；随着区域一体化的活跃与繁衍，多边贸易体制势必走向崩溃。怀疑区域经济一体化效应的经典分析是由经济学家雅格布・维纳做出的。他认为优惠贸易协定(他将其简称为“关税同盟”)，即使降低关税，对其成员或非成员并不一定会创造福利。他提出了“贸易创造”(Trade-Creation)和“贸易转移”(Trade-Diversion)两个著名的概念。“贸易创造”是指建立自由贸易区和关税同盟以后。由于成员之间取消了关税，所有的成员都放弃或减少高成本的产品生产，转而生产自己占优势的低成本的产品，社会生产成本降低，资源分配趋于合理，成员间的贸易水平提高，由此“创造”了新的贸易：“贸易转移”则是指区内成员与区外非成员生产的同类产品之间，由于区内成员可以享受免税优惠，而区外非成员却因受到征收关税等的“歧视”。其产品即使生产成本低，反而竞争不过区内成员的高成本的产品。显然，“贸易转移”在增加区内贸易量的同时，减少了区外优质商品进口，扭曲了市场规律，不利于全球范围的资源优化配置。因此，区域化的实际经济效益如何，取决于“贸易创造”效应是否大于“贸易转移”效应。维纳的理论在西方受到高度评价，并得到普遍接受。由于维纳的经济分析侧重现存生产的成本得与失的分析，因此，后来一些学者还从其他角度对关税同盟进行分析。例如，剑桥大学的詹姆斯・米德(James Meade)、加拿大女王大学的李普西(Richard G．Lipsey)就是从消费方式的变化来认识“贸易创造”与“贸易转移”的。他们认为“贸易创造”能增加消费者的选择，而“贸易转移”则减少消费者的选择。李普西还将福利问题引入对关税同盟的分析，认为由于“贸易创造”能够以较低成本生产代替较高成本生产，改善世界的经济效率，因而可以提高世界潜在的福利。相反，“贸易转移”以同盟内较高成本生产代替同盟内较低成本生产，因此它降低了世界潜在的福利。 　　区域化支持者认为，区域贸易自由化作为世界贸易自由化的先行或示范，有其积极的一面，有利于WTO多边贸易体系的形成。他们认为：首先，区域贸易安排对成员国经济福利是有利的。皮埃尔・洛提(Pierre Lorti)指出，维纳的分析只考虑了静态效果，而忽视了动态效果，“贸易转移”在某些情况下也不

一定是坏事。例如，成员国因市场的扩大可实现规模经济，从而降低成本，有可能使产品成为世界成本最低的来源：市场的开放增强竞争压力，可减少技术无效率状态，投资区位可重新优化配置。发展中国家加入发达国家组建的区域贸易安排，还可获取一些新的非传统的收益：获得对发达国家市场进入的保障、免除发达国家歧视性的反倾销行动、促进国内经济自由化改革以及吸引稳定的外资流入。其次，有实践证明这些协定能够促进行动迟缓的多边贸易体系。有了区域安排的示范与经验，使随后的多边谈判能够对抗、击败在国家层面的保护主义，有利于多边贸易体系的形成。欧盟和北美自由贸易协定即是成功的典范。对发展中国家而言，至少在政治上，少数发展中国家认为在彼此之间搞区域贸易安排对自由化有益，藉此，它们得以参与(或是提升学习曲线)全球经济中更加激烈的竞争。再次，区域化具有稳定发展和国家安全维护功能。区域政策合作和区域大市场的形成，不仅保障了经济的稳定和安全，区域合作形成共同发展的“共同体意识”和合作安全的价值观还有利于减少磨擦，保证地区稳定、国家安全。例如，欧盟的建立就为存在着巨大冲突的地区提供和平、稳定和安全。因为原东欧国家从过去的铁幕后走出来，加入了欧盟．并在此基础上与全球展开贸易。而这在“美国一以色列”、“美国一新加坡”、“美国一约旦”等突破地域限制的自由贸易区上表现得更为突出。因此，由WTO前总干事萨瑟兰牵头，著名WTO法律权威杰克逊和经济学家巴格瓦蒂等参加的《WTO的未来》的研究报告指出：推动区域贸易自由化的政治或者外交政策动机有其正面的影响。 　　区域贸易安排究竟是多边贸易体制的“奠基石”还是“绊脚石”，经济学家已经研究出两套可相互替代的方法来分析此问题：如果一组国家组成一个优惠贸易协定，这个优惠贸易协定是否鼓励吸收新成员，该协定是否会妨碍其成员对非成员取消贸易壁垒。但目前的结论仍无法令人满意。 　　 　　(二)区域保险贸易合作在事实上构成对WTO保险多边贸易体系的威胁与挑战　尽管理论上的争论还没有定论，但从目前区域保险贸易合作组织运行的事实上看，一方面，“特惠制”的歧视性及贸易转移的“负效应”削弱了WTO保险多边贸易体系的作用；另一方面，区域合作毫无节制的激增创设了许多既得利益，形成了新的集团保护主义，这均使得获取有意义的多边自由化更加困难。前任世贸组织总干事素帕猜指出，区域性协定层出不穷，令人眼花缭乱，使人们对多边化与区域化这两种方式平行发展是否切实可行，对现存的世贸组织区域贸易协定关系的可持续性等问题产生了怀疑。 　　1．区域保险贸易合作的发展动摇了WTO保险多边贸易体系的制度基础。WTO保险多边贸易体系构建的核心与基石是其在GATS第1条第2款就庄严宣示的“最惠国待遇”原则(MFN)，它最有力地促进了全球保险服务贸易自由化。可以这样说，缺少“最惠国待遇原则”的多边保险贸易体系将难以存续。由于共同市场、区域和双边自由贸易区、以及优惠的和无数的各种贸易协议数量众多，规则繁杂，如同碗中意大利面条，根根绞缠，一团乱麻，被形象地描述成“意大利面条碗”现象(spaghettiBowl)，情况已几乎到了使最惠国待遇成了例外待遇的地步。最惠国待遇被称为最不优惠待遇倒是更为准确。 　　“最惠国待遇原则”要求成员在进行贸易时应给予其他成员相同的待遇，不得对不同的成员实施不同的待遇。区域化的最大优势和特点恰恰在于其成员之间的“特殊优惠制度”――在区域成员之间相互取消或减少贸易壁垒。毫无疑问，区域化的“特惠制”本质上对区内成员更有利．因为非成员无法享受到成员之间实行的某些优惠。它实质上是以区外自由化的贬值来成就了区内经济的繁荣。因此，区域化的这种特惠正是对最惠国原则普遍性的根本违背。例如，欧盟国家通常要求非欧盟成员保险公司要比欧盟成员保险公司缴纳更高的保险保证金。在保险业的自然人流动方面，欧盟依据《罗马条约》的第52条、第48条规定，共同体成员国的任何一个公民都可以应聘于其他任何一个成员国的保险企业，可以因此而自由迁徙，不但可以因依法就业的原因居住于其他成员国，就业完毕后仍有权继续居留。除此之外，还可以在其他成员国从事非工资报酬性质的活动。保险企业法人也拥有在其他成员国国土上依法建立公司、设立营业所或分支机构的权利。而对于共同体之外的WTO成员，欧盟在他们的承诺表的横向承诺(即适用于所有服务部门水平承诺)部分中表示原则上“不做承诺”，而只列出少数例外情况。从中不难看出，欧盟对共同体成员国与非共同体成员国实施差别性歧视待遇，显然是不符合“最惠国待遇原则”的。因此，有学者讽刺的指出“当区域化内部成员的优惠贸易安排将渐渐演变成实际上普遍适用的原则，非歧视原则反而会成为贸易优惠原则的一种例外”。 　　2．区域保险贸易合作的发展削弱了WTO保险多边贸易体系的作用。首先，从静态影响看，区域保险贸易集团很容易受到提高实际保护水平的诱导，因为这可能会增加本地区保险服务贸易额。实际上，各个自由贸易区都制定了保护其边境的规则，导致保险服务贸易向区内的转移。实践表明，欧盟保险单一市场的形成，导致了欧盟内部保险服务贸易量的显著增加。据测算，欧盟在实现了商品、服务、资本和人才自由流动后，可以从取消区内壁垒过程中获益3000亿美元。国民生产总值增长5％、公共费用减少20％、工业成本下降7％，增加200～300万个就业机会。其次，GATS中关于EIA规则的漏洞，影响了WTO保险规则的执行。将GATS的第5条与GATT第24条相比，不难发现GATS对EIA采取更为宽容的立场。(1)GATS第5条要求区域合作协议应“消除现存的歧视措施和或禁止新的措施”，而不是GATT24条要求的“消除现存的歧视措施和禁止新的措施”。(2)许多关键性条款含义模糊，关键词语表述的模棱两可，不具有操作性。给审查一体化协议和监督一体化组织的运行带来许多困难。例如，“实质上所有(standstill)”、“在协议生效之日或合理的一段时限内取消歧视性措施”之“合理的时限”、“更广泛经济一体化进程”等关键词没有明确界定，最终造成审查效果不佳，约束力不强。从GATS的审查实践来看，到2003年6月，向GATS提交的EIA数目很少，只有26个，而不少现行有效的涉及保险服务贸易的EIA并未通知WTO；即时向GATS提交的EIA多数仍处于事实性审查之中，1995年3月做出通知的北美自由贸易协定(NAFTA)，至今没有完成审议报告。这使得GATS对EIA的审查与规制流于形式，形同虚设。 　　最后，区域保险合作的规则与管理较之货物贸易问题更为复杂。这便制造出在各贸易体制之间的关系网，使得世界市场严重分割，变的错综复杂，增加了市场主体了解、熟悉有关规则的难度，潜在地损

害保险服务贸易关系的透明度和可预见性，在某种程度上可能影响世界保险贸易的开展。因此，尽管所谓的自由化程度更高的区域贸易协定可以充当WTO新的保险多边贸易政策、纪律的试验田，但区域协定成员方在设计此类管理体系上所享有的自由裁量权，会对多边保险贸易体系造成不利后果，削弱WTO机制的作用。 　　3．区域保险贸易合作的“保护主义”导致WTO保险多边谈判停滞不前。一般来说，各国各地区特定的区域贸易集团必定存在共同的经济、政治利益，这种共同利益将驱使区域贸易集团坚持“内部协调，一致对外”的原则。即各成员方拟定对外经济政策与贸易政策时相互磋商协调。对外谈判则坚持共同立场。各有关区域贸易协定的成员都有可能坚持让WTO接受其协定的规定，而不愿意接受与那些规定不同的解决办法。这种区域保险合作的“保护主义”也必将形成对多边保险自由贸易规则的对抗，大大增加多边谈判的难度，导致WTO保险多边贸易体制谈判停滞不前。 　　例如，当前“多哈”回合的保险规则谈判中，在紧急保障措施(ESM)问题上，东盟等考虑到亚洲金融危机的教训，要求必须在GATS中建立ESM条款，以解决成员对保险服务贸易进一步自由化的后顾之忧；美国、欧盟则因为在保险出口方面具有的强大优势。主张根本没有必要建立ESM，致使EMS谈判至今无实质性进展。“政府采购”议题的谈判中，为了扩大本国企业在政府采购方面的保险市场准入，欧盟等积极推动保险业政府采购的市场准入谈判，而绝大多数的发展中国家对之持抵触情绪，谈判也处于停滞状态。可见，区域贸易安排导致的发展中国家集团与发达国家集团的强烈对抗，无疑是导致WTO保险多边贸易体制谈判停滞不前的原因之一。 　　4．区域保险贸易合作对WTO保险多边贸易体系的前景形成冲击与挑战。 　　第一，对多哈保险领域谈判进程的冲击与挑战。坎昆会议失败后，WTO于2004年通过的“七月套案”中，要求会员应于2005年5月提出进一步市场开放的清单。然而，截至2005年9月5日，148个WTO会员仅提交70份市场开放的清单，正式分送各会员的仅25份(50会员国)。同时，包括发达成员在内的各成员出价水平并不高。一方面，出价只是对国内开放现状的描述，并非真正的减让；另一方面，在发展中国家关注的部门和模式(自然人移动)方面出价很少。2005年12月香港会议上达成的“香港宣言”又一次将针对“其他成员方市场开放的要求”的提交期限延迟到2006年2月底，最后的提议应在明年10月底前提交并完成有关的谈判；而在“开放本国市场的承诺”方面未见实质性安排。因此，有评论尖锐地指出，“香港会议中，服务业谈判全无进展”。 　　事实上，坎昆会议后，美国、欧盟、日本等纷纷表示将把重心投入到区域协定方面。美国贸易代表佐利克(R．Zoellick)公开抨击多边贸易体制，对WTO发展中国家成员发送威胁性的信息：美国将从多边前沿转移到通过双边和多边途径来打开发展中国家市场。尤其值得关注的是，其组织方式上突破了传统框架，一些自由贸易区已完全超越了传统的地域连接因素，如美国一新西兰自由贸易区、美国一新加坡自由贸易区等，更多地体现了政治合作的因素。而欧盟则将更多的注意力放在欧盟的扩大议题上，并开始重新思索多边主义(multilateralism)优先性的问题，且展开与区域外的国家进行自由贸易协定或安排的洽商(Gordon,2003)，目前已将成员扩大到25国，还要吸收罗马尼亚和保加利亚与2007年成为欧盟正式成员国。日本则宣布将其贸易策略的重心转移至自由贸易区的建立(King and Miller,2003)；同时，发达国家在坎昆会议后对于发展中国家采取“分而治之”的策略，从而分化和瓦解发展中国家同盟。例如，迫于美国的压力和诱惑，萨尔瓦多在坎昆会议中途退出由巴西、中国、印度和南非牵头20多个发展中国家形成的“20国集团”(G――20)。坎昆会议结束后的儿周内，又有哥伦比亚、哥斯达黎加、厄瓜多尔、危地马拉和秘鲁等5个拉美国家宣布退出该集团。所有这些国家2004年1月已经与美国建立自由贸易区协定。美国和欧盟等发达国家或集团的兴趣转移。不仅使多哈发展议程大大延缓，甚至使多哈回合的前景变得不可预见。这对于广大发展中国家，特别是弱小的发展中国家和最不发达国家，代价十分巨大。因此有评论指出，在多哈回合的谈判中，发展中国家获得了“政治上的胜利、经济上的失败”。 　　第二，对WTO议题的冲击与挑战。区域一体化的蓬勃发展蔓延出了另一个始料不及的重要问题，大量WTO尚未规范的领域被纳入区域贸易安排中。我们已经看到一个逐渐增长的趋势，区域协定的给惠方要求受惠方不仅在服务贸易领域，还在环境标准、投资、农业、竞争政策等敏感领域做出重大承诺――甚至对资本控制权的使用进行限制――所有这些均作为区域优惠待遇的代价。日本一新加坡协议和欧盟一墨西哥协议都在上述敏感领域取得突破。这方面最明显的担心是，这些要求不仅可能变成未来保险区域协定的“样板”。也为在WTO中提出新的议题开了绿灯。如果越来越多的国家在区域协定层面接受此类条款，WTO成员越来越不可能站出来反对将这些条款最终纳入多边规则中的要求。这必然使WTO未来更多地触及成员方的国内保险政策，从而使WTO保险贸易体系的侵略性不断加深。 　　 　　三、结语 　　 　　区域保险贸易合作所产生的区域保险贸易自由化，作为世界保险贸易自由化的先行或示范，有其积极的一面。但从目前区域保险合作组织运行的实情看，区域合作本质上形成了对全球化的对抗。区域保险合作“特惠制”的歧视性及贸易转移的“负效应”削弱了WTO保险多边贸易体系的作用；而区域保险合作毫无节制的激增，创设了许多既得利益，形成了新的集团保护主义，导致WTO保险多边谈判停滞不前，严重威胁到WTO保险多边贸易体系的进一步发展与完善。 　　(责任编校　大　山)