农村土地流转法律制度研究
韶 关 学 院 毕 业 论 文
题 目农村土地流转法律制度研究
学生姓名李莉优
学 号[1**********]3
系院法学院
专 业法学
班 级06级4班
指导教师姓名及职称肖少启 讲师
起止时间2009年9月——2010年3月
农村土地流转法律制度研究
摘要改革开放以来农村逐渐普遍的机械化耕作导致了农村劳动力的剩余从而使
农村土地流转成为了必然。农村土地流转制度是适应市场经济发展的制度也符合了资源合
理配置的要求有利于土地发挥其最大的功能。在现有的农村土地流转法律制度中土地使
用权的流转早已有规定。但是也出现了一些不容忽视的问题针对这些问题本人认为有必
要对我国农村土地承包经营权流转法律制度进一步研究分析以实现农村土地承包经营权流
转法律制度的发展和完善。
关键词农村土地 流转 土地使用权 法律制度 承包经营权
On the Legal Transfer of Rural Land Abstract: Since the reform and opening of China, the mechanization of farming becomes
increasingly common in rural areas, which has led to surplus rural labor, so that the transfer of
rural land has become inevitable. The circulation of rural land system is not only adapted to
market economy system, but also in line with the requirements of the rational allocation of
resources and beneficial for the land to play its best effect. Circulation in the existing legal system
of rural land, the transfer of access to land has already been provided for. However, there have
been some problems that can not be ignored. To address these issues, I think it is necessary to
research and analysis further China’s rural land contract and operation rights of transfer of the
legal system in order to achieve the development and improvement of the legal system of transfer
of rights in rural land contract and management. Key wordsrural land; transfer; land-use rights; legal system; contractual right to operate
目 录
一、农村土地流转法律制度概述??????????????????? 1
二、我国农村土地流转制度的立法现状????????????????2
一我国农村土地流转法律制度的历史沿革?????????????2
二我国农村土地流转法律制度的现状分析?????????????3
三、我国农村土地流转制度的司法实践????????????????4
四、我国农村土地流转制度的立法完善????????????????7
五、结语?????????????????????????????9
致谢??????????????????????????????10
参考文献????????????????????????????11
1 农村土地流转法律制度研究
专业班级法学院06级4班 李莉优
指导教师肖少启
讲师
一、 农村土地流转法律制度概述 农村土地流转也称为农村土地承包经营权使用权的流转是指拥有土
地承包经营权的农户将土地经营权使用权转让给其他农户或经济组织即保
留承包权转让使用权。[1]
早间的农村土地流转多为自发性流转也就是多为短期性、暂时性和无流转
合同的流转或者农户之间自发进行这就导致了农村土地流转过程中诸多问题
的发生基于此国家开始制定了有关农村土地流转的法律制度。从这些法律制
度上分析立法者的目的可归纳为三种一是为了保有土地即在流转的过程中
通过法律规范使土地权利人的资格不丧失及保护农村土地质量通过转让而保留
随时收回的权利二是为扩大农产品生产经营发展农业而集中大片土地时有法
可依依法进行三是使那些非农业化利用农村土地的现状得到规范使利用农
村土地进行非农业产业严格进行。
现阶段以家庭承包经营为基础统分结合的双层经营体制是我国农村的基
本经营制度。这项制度是农村政策的基石是我国走中国特色农业现代化道路的
基本制度保障所以对于这项基本制度要不动摇并长期坚持不断完善。十七届
三中全会上很多人都关注农村土地流转问题中央关于加快农村改革发展的决
定中最大的亮点是土地流转长久不变。稳定土地承包经营权关系规范土地承
包经营权的流转犹如给农民吃了一颗定心丸。当然现在我国也面临大量的农
村劳动力向二三产业转移这就使得农民对土地流转有一个客观要求就是土地
承包关系的稳定这样才有利于土地流转。对此单靠市场的调节是不可及的
要依靠法律的规范才能保证土地的集体所有性质保证土地的用途不改变保
证农民的权益不受损失。
随着时间的推移和我国现代化进程的加快我国的农村经济水平和发展水平
不断得到提升农民收入结构也越来越多元化这就使农村土地流转也变得越来
2 越频繁和复杂流转的范围、方式、程度都会发生很大的变化。权利属性的变化
必然会导致权利义务的调整这就促进了农村土地流转法律制度的产生和完善。
就目前的法制来看现有的调整农村土地流转的法律有《农村土地承包法》和《土
地管理法》还有就是一些部门规章、地方性规章和中央及地方的政策性文件
如农业部的《农村土地承包经营权管理办法》、《中共中央关于做好农户承包权流
转的通知》等等。其中《农村土地承包法》中的第五节12个条款全部是涉及农
村土地流转问题的
。但是从这些法律条文来看现有的有关农村土地流转的法律
制度还是存在很多缺陷的比如《农村土地承包法》第32条规定“通过家庭承包
取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其它方式流转。”
其实在实际的农村土地流转过程中流转的方式早已不局限于这几只方式而且
此条所说的“其他方式”范围有点宽实际中不好操作。
二、 我国农村土地流转制度的立法现状 一我国农村土地流转法律制度的历史沿革
历史上关于农村土地流转制度的立法规制可以以《农村土地承包法》的出台
为标志分为两个阶段。前一阶段即从八十年代实行家庭联产承包责任制之后至
2002年《承包法》出台之时。第二阶段即从2002年至今。两个不同时期法律关
于农地流转的规定有很大的改观。
早在家庭联产承包责任制建立开始的时候民间就不同程度地出现了土地流
转。这一阶段对农村土地流转的规制呈现以下三个特点
首先在规制层级上经历了由“政策——中央文件——地方法规、规章——
法律”的变化。有学者考察认为对农村土地流转的最先规定始于1985年国家政
策上允许有偿转包土地。[2]此后1986年最高法院在《关于审理农村土地承包合
同纠纷案若干问题的意见》的司法解释中进一步对土地流转做出一些规定随着
流转现象的增多这一问题逐渐得到重视1993年的《农业法》、1998年的《土
地管理法》及《担保法》中都或多或少地做出相关规定。2001年中央还发布了
相关的文件如《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》。由于
这些规定零散不成体系实践中难于操作各省还针对各自的情况制定各种地方
性法规。由此可见《农村土地承包法》出台之前有关农地流转的规定散见于
司法解释、地方性法规、规章及几部法律之中缺乏统一的流转体系规定。
3 其次在立法态度上经历了从“禁止流转到逐步开放”的过程。1982年《宪
法》第10条第4款明确规定了“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以
其他形式非法转让土地。”这就表明对于农村土地流转法律是采取禁止的态度
的。这一状况一直持续到1988年《宪法修正案》对宪法第10条第4款作了修正
规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”从而地奠定了农地流转的合宪性地
位。此后《农地法》《土地管理法》等各种法律也纷纷对这一问题做出规定。
最后从规制内容上看农村土地流转制度具有保守性、封闭性受到比较
大的限制。土地流转中在流转形式上采
用债权流转方式以征得发包人同意为
前置条件不允许抵押、继承这种方式比较单一。在流转程序上则没有统一的
规范规定比如大多数流转没有签订书面合同从而潜藏大量隐性纠纷。与城镇
国有土地使用权转让制度的系统法律规制相比农村土地流转存在着较多的不合
理之处阻碍了土地承包经营权流转的顺畅进行影响了农村土地市场的发展。
但是从2002年《农村土地承包经营法》出台至今《农村土地承包法》第
二章第五节以整章的形式专门规定了“土地承包经营权的流转”。这一规定的出
现改变了立法上对农村土地流转规制杂乱的状态弥补了法律上欠缺农村流转
统一体系的遗憾。尽管这不是像俄罗斯那样的专门一部《俄罗斯农业用地流转
法》但比起之前绝对是一个很大的进步建立了统一的流转规制体系是我国
农村土地流转制度上的一个突破性进展。另外农业部新近又颁布了于年
月号起施行的《农村土地承包经营权流转管理办法》。这些立法动态无疑表
明农地流转日益受到重视。
二我国农村土地流转法律制度的现状分析
从总体上看我国现行法律中与农地使用权相关的法律规定散见于《土地管
理法》、《农业法》、《担保法》等中。《中华人民共和国民法通则》以下简
称《民法通则》第81条正式规定了农村土地承包经营权并将该权利编排于
第五章第一节“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”之中而通常我们认
为该节实际上是对物权制度做出规定。同时于2003年3月起施行的《中华人
民共和国土地承包经营法》也承认了土地承包权的物权性质。但《农业法》13
条中规定“在承包期内经发包方同意承包方可以转让所承包的土地、山岭、
草原、荒地、滩涂、水面也可以将农业承包合同的权利和义务转让给第三者
承包期满承包人将原承包的土地、山岭、荒原、荒地、滩涂、水面享有优先承
4 包权。承包人在承包期内死亡的该承包人的继承人可以继续承包。”可见我国
《农业法》是将承包经营权作为债权保护的与《民法通则》的规定存在冲突
并且由此导致土地承包经营权人的处分权受到限制土地承包经营权流转方式较
为单一。《担保法》第34条第三项、第五项第37条第二项的规定表明耕地、
宅基地、自留山等集体所有的土地使用权除了抵押人依法承包并经发包方同意
抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以抵押外其他均不可抵
押。简言之除“四荒”外农地使用权不得
作为抵押权的标的。[3]
从中央及地方有关农村土地流转的政策上看1997年中共中央办公厅、国
务院办公厅发出了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》其中规
定少数经济发达地区农民自愿将部分“责任田”的使用权有偿转让或交给集
体实行适度规模经营这属于土地使用权正常流转的范围应当允许。但必须明
确农户对集体土地的承包权利不变使用权的流转要建立在农民自愿、有偿的基
础之上不得搞强迫命令和平调。此外1998年《中共中央关于农业和农村工
作若干重大问题的决定》指出土地使用权流转要坚持自愿、有偿的原则依法
进行。党的十六大报告对此进一步强调在尊重农民的市场主体地位、赋予农民
长期而有保障的土地承包经营权的前提下有条件的地方可以按照依法、自愿、
有偿的原则上进行土地承包经营权流转逐步发展规模经营这也是生产力发展
的需要。
综观这些条文对于农村土地流转法律的规定是越来越多越来越全面
但尽管如此农村土地流转的过程中还是出现了诸如有些地方在乡村集体组织的
流转中忽视承包农户土地流转收益的主体地位损害了农民的利益等等问题农
村土地流转法律制度依然亟待完善。
三、 我国农村土地流转制度的司法实践 从目前看由于大多数农民仍然是以农业生产经营为其生活来源和基本的生
活保障因此土地承包经营权流转的实践并没有取得很大的发展。但是随着我
国经济的发展土地承包经营权流转必将呈现日益发展的趋势。这不仅有利于第
二、三产业的发展而且也有利于发展适度规模经营。[4]
自从农村土地流转的有关法律制度出台农村土地流转的状况逐渐得到规
范。农村土地流转呈现出以下几个特点首先流转形式愈发多样化。过去农村
5 土地流转形式单一几乎都是以转包为主。现在农村土地流转可转包、转让、出
租、互换等多种形式流转其次土地流转规模呈扩大趋势。近几年农村土地
流转规模不断扩大有力地促进了农村劳动力和农业结构的调整除此之外农
村土地流转还促进了农业机械化的推广。随着土地流转的规模扩大土地逐渐向
适度规模经营靠拢。农业机械化得到推广和适用这就减轻了劳动强度也促进
农业生产效率。
但是在土地流转法律制度的实践过程中也出现了一些不容忽视的问题具
体表现在
首先土地流转的机制不完善土地流转的程序也不够规范。现在很多地方
的土地流转都实行集体流转相应的问题也跟着出
现。集体流转的过程中有些
地方少部分农户不愿将自己的土地流转政府便强制收回农民土地进行土地流
转乡镇政府或村级组织出面租赁农户的土地再进行转租或发包假借“少数服
从多数”强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转。
此外虽然很多地方都制定了统一规范的流转合同但却缺乏具体管理实施细则
在对租期、租金的标准上更是缺乏统一的规定这就为土地流转埋下了纠纷隐患
又增加了土地流转的随意性和不稳定性。农村土地流转是一项新的制度部分相
关的法律也只是初见雏形所以在土地流转过程中也显得很生涩。很多地方都还
没有形成完善的土地流转市场土地流转的中介组织更是缺乏很多地方都是通
过行政村解决的行政村既代表村委会跟农户签订协议又代表农户与承包方签
订协议由此充当中介的角色。但也有很多农户自己直接与承包方签订协议甚
至有些农户不知道要签协议只是与承包方作口头的约定。因此土地流转各方不
能及时进行信息上的有效沟通。很多时候都会出现出租方找不到承租方只好请
人代耕或无偿倒贴转包土地甚至出现土地撂荒的现象。另外一方面有些想扩
大经营规模的专业大户又难以找到愿意流转出土地的对象。还有很多地方的农
村土地流转没有可参考操作的价格标准这就导致竞相压低租金、损害农户利益
的行为相反地也有少数农户漫天要价阻碍土地合理流转。各种矛盾即相继
出现。目前也由于还没建立起规范的土地流转机制相应的法律制度也不够健
全很多农户都是盲目地自发流转也不遵循相应的程序和履行必要的手续导
致土地流转过于紊乱最后又由于流转过程的不规范而出现各种各样的问题和产
生各种各样的纠纷一旦出现纠纷又很难调节及产生不必要的调节费用。
6 其次集体所有土地权属不清土地集中流转难度大。《宪法》第10条规
定农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外属于集体所有
《土地管理法》第8条和《农业法》第3条重申了这一点。但对“集体所有”的
解释各种法规的界定不一导致农村集体所有土地产权归属不清。这种情况下
村支两委和社干部在农村土地流转中管理“越位”现象时有发生使农村土地流
转难以真正按效率优先的原则优化组合。[5] 在集体流转的过程中还出现了另一
种问题由于农村剩余劳动力多农村社会养老保险机制没有建立完善很多农
民都担心土地全部流转出去后生
活没有着落思想上有顾忌这些农户的流转观
念不强他们认为土地流转会损害自己的利益往往抵制土地流转这就影响了
土地流转的进程。加之某些地区农业基础设施差承包方同时也会考虑到农业生
产会受自然灾害等因素的影响以及担心农村土地政策不稳不愿承担风险不敢
大胆投入不愿大规模开发这也造成了土地集中流转的难度。更严重的是有
些承租方集中土地后却以发展城市的名义非法占用农村土地擅自改变土地的性
质和用途。某些乡政府也因为急于招商引资在与商家签订流转合同时忽略了规
范土地的用途。一些商家就在农用土地上起建筑破坏农用土地的用途就算到
期收回土地农民也再难以耕作。农村土地流转法律制度在这方面的规定甚是缺
乏不利于保护耕地保护农民的长远利益。
最后土地流转的效益提升不明显。前几年政府开始从发展农业的角度出
发制定了相关的农业补贴政策加大对农业的扶持和对农民的补贴。但是随着
土地流转频繁起来土地的使用权属发生了变化农业补贴的优惠政策在实施中
也出现了漏洞经常出现被挤占被挪用和资金不到位等情况这就使农民失去
了本应得到的补贴直接侵害了农民的利益。另外一些地方出现了土地大规模
的长期流转从而产生圈占土地现象。在土地价格不断上涨的情况下一些承租
方闲置土地静待土地升值土地被荒芜的现象也屡见不鲜。在土地一次性流转
的情况下土地的市场化利润与农民的收益之间就缺少了持久的结合点花光了
流转收益的农民就失去了基本的生活保障。[6]甚至有些地方存在变相收益现有
的土地规模经营仍然是以种植业为主的其他业务比较少见由于种植业的经济
效益不明显由此而造成的是承包户给农户的低资金。而有些承包方土地名义上
为规模经营实际上却再次转包给个体老板利用国家的土地流转政策骗取国家
项目补偿资金。
7 在我国这样一个农业国家土地作为可持续生产最基本的生产资料是农民
最基本的生活保障。土地的变动密切关系着农民的生存与发展。由于我国的城乡
二元结构的传统特点城乡发展极为不平衡城乡的土地价格更是相差大。农村
土地市场还不完善也不够规范这就使城市在发展过程中牺牲了农民的利益
农民的土地与所在城市的社会状况、经济情况极为不符这就让开发商有了低价
使农村土地流转的借口。近些年来土地招商变得越来越火热城市的地价以极
快的速度在增长着农民却无法
分享土地的增值。在土地价格不断上涨的情况下
一些土地开发商利用手中的权利强迫农民以低价、低租金使土地流转甚至以虚
假手段骗取农民的土地严重侵害农民的利益。
四、我国农村土地流转制度的立法完善 土地流转的设立标志着一定土地流转关系的形成和确立。“国家依法保护农
村土地承包关系的长期稳定。”这一立法是为了确保农民对土地长期占有和经营
的权利并无不许土地流转的涵义。现实生活中土地流转总会发生而且随
着农村社会经济结构的变化土地流转会更加频繁。土地流转是原土地承包经营
人将土地承包经营权移转给他人是他人成为新的土地承包经营人的过程。这
一过程不仅是土地承包经营权主体的变更即两个主体之间法律地位的置换而
且是土地承包经营关系的变化涉及比较复杂的法律问题。虽然《农村土地承包
法》对此作了原则性的规定但一方面需要全面准确地解读另一方面还需要加
以完善。[7]
农村土地流转制度作为一项新兴的农业制度在很大范围内促进了我国农业
的发展但如前面所述的实践调查所看这项农业制度显然是还不够成熟的。针
对农村土地流转法律制度实践过程中出现的种种问题我认为这项制度仍有需要
完善的地方
首先落实土地流转的自愿原则完善土地流转机制。针对现实生活中政府
或村组织以少数服从多数的办法强迫农民流转的问题法律应贯彻落实自愿原
则尊重农民意愿农户对自己的土地具有实质的支配权不受他人非法干预
也不受行政手段、准行政手段的干预。基于实际流转过程中很多流转合同都缺乏
具体管理实施细则法律应该严格规定土地流转合同的签订在签订合同的过程
中要符合主体合法、当事人意思表示真实一致、合同内容合法、合同形式合法
8 方可生效另外合同中应明确具体的实施细则力求贯彻每一个细节以保护
双方的权益避免引起法律纠纷。合同签订后应到相关部门办理登记并在集体
土地所有权人处备案。另外通过建立土地储备库等形式由固定的中介组织负
责土地流转可提高土地流转过程中农户和承包方的信用也有利于各方信息上
的沟通。但采取中介组织的形式也应注意一些问题一是要合理评估土地的价值
确保双方权益二是保持农户和承包方的联系畅通及时互通各种信息三是建
立规范化流转的管理体制发挥中介组织的最大作用最后中介组织也要不断
完善努力提升各项能力。
其次划清集体所有土地的权
属关系保护耕地不得擅自改变土地的用途。
现实中“集体所有”土地的概念模糊不清应从法律上划清集体所有土地的权
属关系以防政府或村组织在土地流转过程中存在“越位”现象也可对土地财
产可实行登记制度这不仅可以在法律上为土地所有权人提供更加充分的保障
同时也规范了土地的权属关系同时针对在城市化的发展中一些开发商以发展
的城市的名义擅自改变农村土地的用途的现象法律必须从保护耕地、保护农民
的长远利益出发坚决贯彻落实最严格的耕地保护制度不允许政府因急于招商
引资而“出卖”农村土地破坏农用土地的用途。
再次坚持贯彻实施农业补贴的优惠政策完善农村社会养老保险机制。从
保护农民利益的角度出发法律应完善土地流转中的农业补贴政策。农业补贴不
以土地使用权属的变化而变化不得允许他人或中介组织挤占、挪用防止资金
不到位的情况保证土地所有权人得到本应的补贴。此外完善农村的社会养老
保险机制也对农村土地流转起着重要作用农户土地流转后有生活上的保障就必
然对土地流转减少思想上的顾忌从而促进土地的集中流转使大规模经营成为
可能也由此促进农业的快速发展。政府还可以以优惠政策鼓励农民对土地进行
流转积极探索有效的流转办法结合优势特色产业实行集中开发。
最后加强管理规范农村土地流转行为。一要明确管理者职责。要进一步
强化农村经营管理部门的职能加强农村经营队伍建设承担起土地承包经营权
流转指导、服务、管理的职责确保土地承包经营权流转工作健康有序进行。同
时尽快制定土地使用权流转的管理办法和实施细则明确流转的操作程序、具体
范围、原则、流转形式规范流转合同建立流转档案。二要依法规范土地流转
行为。强化土地流转程序管理实行农村土地流转登记备案和合同管理。土地流
9 转前双方应向村社集体提出流转申请村社在充分征求双方的意愿后 明确
土地流转的形式、补偿、期限依法签订相应的流转合同并做好流转合同的鉴
订和登记备案工作。三要加强对流转土地使用情况的监督防止经营者损害生态
和生产环境、搞掠夺式经营、随意改变土地的用途以切实维护农民的合法权益。
四要建立健全纠纷处理机制维护农村土地承包当事人的合法权益将土地流转
纠纷解决在基层、解决在萌芽之中。[8]
立法不能完全准确地把握现实和未来的需要容易造成法律规定与社会生活
的脱节。立法者的
认识水平以及各种外在干扰使得立法者有不当和遗憾之处。
即使立法至为妥当但由于社会生活的变化也会造成法律与社会的脱节。一个
总体来说是有用、有益的制度也不是万能的不存在只有好处没有缺点的制度。
一个制度并不仅仅因为它是制度就不会在具体问题上有时甚至是重大历史判
断上出错。无论如何中国的法治都不应只是关注和满足中国的城市人口的司法
需求。如果占了大约全部人口60%的中国农村人口不能获得有效的司法服务就
不可能真正建成中国的法治。[9]
为了改革这些现状使土地立法更准确、及时、有效地调整、规范我国农
村土地流转在未来的立法中应采取弹性规定使农村土地流转制度能够适
应不同的客观状况和发展层次政府也应鼓励、支持土地流转总之我国的
国情和农业发展状况都迫切要求农村土地流转法律制度的不断探索、不断完善
从而使我国的农业发展得越来越好整体经济越来越强大。
五、结语 一个国家的土地流转制度的形成与其社会发展密切相关,土地法律制度并不
是一成不变的,应随经济社会发展而不断变革与完善。一个良好土地制度的实施,
必须是在遵循市场经济规律的前提下,并有适合本国国情的制度体系作为保障。
我国的农村土地流转法律制度在实施过程中虽然出现了一些问题但这并不意味
着这一制度是不符合社会发展规律的对此应扬长避短努力建设有中国特色
的土地流转制度充分发挥政府在农村土地流转中的协调作用,规范农村土地流
转市场,保障农民利益的公平分配,以提高农村土地的利用效率。
10 致谢 历经二个多月且几经修改我的本科毕业论文终于得以定稿。
感谢我的指导老师肖少启老师的教诲与关爱。肖老师深邃渊博的学识、细致严谨的治学
态度使我受益匪浅。本文在选题、文献的收集整理、研究方法和论文框架的确定以及论文的
撰写过程中得到了肖老师耐心细致的指导本文的顺利定稿凝聚着肖老师无数的心血
感谢法学院。法学院是一个年轻的系科我见证着她的成长我愿意与她一同奋斗热切
期盼着她的崛起
感谢法学院的所有老师。我的本科学习生涯即将结束感谢你们四年来对我的教导、帮
助以及爱护师恩永铭
感谢我的父母他们在我人生的道路上一直默默地奉献着他们对我的爱护以及关怀
令我更好地成长。
道不尽的感激、数不尽的留恋。生命有限、学海无涯在未来无尽的征程中我将心怀
感恩、奋勇前行
11 参考文献
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