农转非后农民土地处理的问题研究

农 转 非后 农民土 处地 的理问 题研 　

陈究阳 阳　

（

州大 学郑公管理 共院 ４ ５学 ０ ００ ）１　 【 摘

要】在土地 理 处题上，问 应该多的尊更重民农的愿意。然， 而在　

绝大分部被剥 夺这些。原本 属农于民的 地土 ，与却 地土的 涨 价　收入

巨和大 的 营效经 无益 。同时 缘， 地征偿补 水与 土平地的最终使 　 用途分用 ，离 难体现对以 土拥 有者 地的 平公对待。农 进 民城得不　 到应有 资的支持 。金 　

二、进城 后 。 农民 地土 益得 不 权保到障 的原 因 分析　１ 、现行法 律完善 。不法 律对共利 益公未作 明规定 确”法 律　规

我 城镇 国化进的程 ，中还 存 在些地一方政 府 公以共利益 由 ， 低 价征用 　农

民 土地的的 象现。农 土地权 益民并 没得有到很 好 的护保， 律 不法完善 ， 　方 政地府 保护 主 义 等问 屡题见不 鲜关。于 农 民户 口入转城 之里 后地土　的 处理 问有 不 同题的 观 点。本篇文 章就是 要 分 析农 非 之转后， 土地 的

　效有 处理 问题 。　

【 关 词 】键农转非； 土 地 题 问；社 会保障　

一

定，

只 有涉及公在共利的益情况下才征能用农民土地 ，然而 没 并有　 明规定确么什是共公利益 么不是什公 利益共 。所 以成了公共利　造益

明不确， 是 不 是 公共 利 益由地方 政 府 在 定 界。这 就造 成了 地 　 方政府 可为 以了 展发经 济 随意而征 用农 民 土地。侵 害 了农 民 的 土 地 　益 。一般权为 认， 村集体农基宅 使 用地是禁 止转权 给集让 体成　外

、

农 转

非后之 农， 土 地民 处 的理 问 题刻 不 容缓

　城在化市程 过， 中何保如农障 的土民地利权受不侵犯 ，如何改 　 创革新 依、保 障法城进农民 的地权益 土，是 前当亟解决须 重的 大　 题问 也，保是 障 城市化健 发康 展关的 。键根据 《 农村土地 包法承》 第 二　十条六二第 、三、 四款 作 出定 规， “ 承包 期， 内承方 包家迁 入小　全城镇 落户的 ，应 按当照 承方包意愿的， 保 其留土地承 包经 营或权　者 允许 依其法进 行土地承包经 营权 转流 ” “；承包 期 内 ， 承包方全 家　

迁 设入的区市 ， 为非农 转业 户的 口， 应将当包承 耕地的 草和地交 回　 发 方。包承方包交 回不 ， 发的包 方以可收 承回 的包耕 和地 草地 ” ；　“ 承期 内，包承包方交 回承 地包或者发包 方依法 回承收 包地时， 　 承包方对 其 在承地包上 投而提入高 地土产生能 力的，有 权获 得应　 相的补偿 ”但是在我 。国 很地方多 ， 现实况情 ：是 　１ 不 少地、 方

政 规策定 “农 转非 ”要 无 条件放 弃承包 和地宅基

　员的。 《土地管 理 法》 第６ ２规条定 ， 农 村村民 卖 ， 出出 住房租后 　

再 ，申宅基地请的 ，予不批准。但 ， 《 土是地管 法理 》第 ４条和第３６ ３ 　条 规定 又 ，体集 土地除 了兴建镇企乡业和 村建 设民宅住经依 批法 　准使本用 体集 经组济织 农 的集民体所有 的地土的 ，因 此 不也得　

有享在集体地上土 房的屋所有权 　。２ 、 农民 护维地土意淡 识薄 。当 在城镇 化前程 中过，农 民 的土

　地权益受损害 到， 时一农民投些诉门无 无 ， 法 运 用律法 器武维 护 自 己　的法权合 益很多农 民。运法律 手用维段权 的意 不识强 我 国，现　

段阶多农 民很于法由律 知欠识缺 ，法 律 意识淡薄 ， 懂法不， 在 身自　土

地益 权到受害 时侵， 不 善于 运 用法律 手 段 来维 护 自己 土的 权　地益 在。镇化的过程城 中 由， 于法救司济 道渠 的缺失 。 以在农所 　

民地 。２０ ０年 ８月 ２２ ９日发的布 《中人 民共华和国土 地包 承》 法二　 十六条第指 ，出 承包“期 内 ， 承 包 方 家迁 全设入 的区 市 ，转为 非农 业 户　 的 口，应 当承将包 耕地和的地草 回交发方包 。包承 方不 回交的 ，

发包　 方以收回承包可的耕和草 地地 。” 目前 ， 国法律家对此并无 详 　细 的规 ， 不定过地 根各据实际 况情 也出了不台少有关规范 基宅地 　

利

益损后受， 他们往 往会采用 一些 激烈 的 方式 护维自 的己权 益 。　 很容直易接造成社会的不稳 定。 ３ 、　 地征 补 偿式单一 ， 方偿金补 算计方 法不 理合 。地征 补偿 　

方单式 一， 我国目前 征地 的补 偿式方要 是采主用金现补的方偿 ，式或

者　 让是 农民放弃地来土获城镇取 居资格民获来得保社的 方 式。补 　 偿式方过 单一造于 了成多农很 民进在之 城后 由于 有没谋技能 ，生 　 致 长期导失 业 ，活 困生 难。 ４ 、 土地　征用 透明度低 ， 农 民 无 表法 自达己的诉求。 我的现国 　行法规定律， 农村的 地土是于属集体所有 的。 以 ，所 从法 律序程上 　来 看 ，地 政府在征地过方程 中 不用是和农 户 沟 通。的只需 村 委　要会 的干部 同意 ，虽 然 法律 上规 定了 征地 示 村 民公代 表大 等 会 等程　 。但是序 实操际过 程村 民作并 有太多没权力来反的不抗理合的征 　地 。 毕竟农户只有土拥 承包权 而地有没 地土 有所 权这就导致。 　了 民很难参 农与征到 地过 程 中来的 征 地。过程缺 透乏 明度 农， 民　往

的规章或 条

，例如北 市政京府

１ ９ ９年《 ３８９号令 》 规 定：“ 由农业 户　口转

为非业 户 ，农以后另 有住房 的 其，有宅原地基 集由体济经 织组　收 回

。

　２ 、农 的民基地宅权益 得到不善完的 护。宅保基地是 农最民重 要　的活生资 料 ，农是民最 要重 、最钱 的财值产 ， 农 进民城 时， 理论 上　 有权 据 自己的意愿 根由自处分基 宅地 ， 是但 我 国立 采用法地一房　

的体则原， 即房 随走 地，地 房走随 ， 我国律禁法止 宅 地使用基 权自 　

由

流转 ，也 止禁独对农村单基地宅用权进使行 卖 、 出租出、 抵押 、 赠 予　等转行为流。 国土资源 部 ２ ０ ０年４ 布的《 发关于加农村强基宅　

地

理管的意见》 规定 ，基宅地转 须符让合规 定条件 ， 购 买 人必须 为房　

屋 在所本地集体经济织组员 。成 　

往

知不具体道 况情 ，土地 就 被 征用已 农。民的主 地位体 的失缺 　 不仅损 农害民 正的当利益 ， 也被 让地征 农 的民法无通过正常 渠 的　道表 达自己 诉的求。 　 三、 加 强

民进农城 后土 地 权 益 的对 策建 议　

３、

城落户进 民农 剥夺 了被分享 农 集 村体 建设用地 收益的 　 利。权 ２ ０ ０４国务院年提出“了 城乡 设用建增 地挂钩减指 标 换置” ，地

方　政府 新增设建用地不得 超 过农村 出宅退基地的面 积， 如果农村　不能退出宅基地 ， 城 就 不镇 新能增 设建 地用 。一 定 程 上 度 通过村　 庄理 、 整基地 换房等宅 节将出省 的农来 建设 村用地转 为国有设　 用建地， 于工用建业设 和 市发 展 城， 是积有意极义 。的但是整理节约　

（一 ）改 农革村土地产制权 度，赋 予农 民完整 的 地 土 财 权 。产　 （ １）农 村 地土 产权存 在 现 的　

状来 的出农 村体建设用集产地 生了巨额收益， 被 政和府开商获 取发 。　农 仅能民 就体土集 上地的房 获得补偿 ， 屋其 有的集享 土体地益　利一

经

新过中 成立国后几 十年的 地改土 ，革形 成 了我 国现 行 的 　农村 地 土有权所 主 制度 ， 即农村 体地土有所权 主体包 国括家农和 民 集　 体， 其 中家拥有农国村土 地比例极少的， 绝 大多数农 村 地属 于土

　

７ —３　

农

民集 体所 有 ，农 民集体有 的土地 所集由体济组经 织、村 委员民 会

　者或 民村组小代 表所者有行使所 权 有时下 。 我， 国 村土农 地所　有 权 体主度 制改革 的已成 理论为界 和务届实关 的注焦点， 张彻主　底 革的改声很大 ，音 表性 的代点观两有 种 ：一观种主点农张土村地私　 有 ，化 即农村将集体土划归农地 民人个所有 ；另一 观点主张种农村　

土地完全国化 有， 将即农 村 集体 土地 收 归有国 ， 民农 向国 家租 用土　 地 。农 民带 让着土财产地权进 ， 城 首要其前 是提农 让民拥 完有　

整产 利权够能 得完到全 现实， 因农为 民土 地财权实现 过程 中产 有还　

一

个

政府 行 征政用权题问 我。法律明确规定了国政府为 公 共利　

了益

需 要可以动的征用权用用农征民的土。当政地府的土征地权　 与用 农的土民 财产权发 生矛盾地 甚冲至时突， 农民土地财产权的　在 政府 强的大用征 面权是前 脆弱很的 ， 受 到 侵是害必然 。近的来年 　 各地政在府 土地用征过 程所中发引的矛 盾已 经比突 较，出 其 根源 在 于行 　征 用权滥政 用 ，农 民 土的地 产财权缺 乏应有 法 的保律 。障　 何改革如 国我土的地 征用制 度呢？现 的有主观点是流缩小征 范地　 ， 提高征围地补标偿 准，完 善征 地程序。而 要 缩小府政 地征范 围 ，　 矛直头指公利益共 需的 要但 。目前的矛 盾在 在于法律 没上有明确　 共公益 的利具体 含 和义表现 形 式 ，成各级造 　。政 都可 府以打公共利益 着旗号的 动用法 律许 上的可 用征征　 权 地对此一个。行可的解 决思路 就 以是 法形式严 格立定公 界共利益 的范围　和主要 领域 ，止公共防益的利泛化 ，在 修改 相关 法 律 规 中法

的　土财产权地 而 ，前 农 民目拥 有土地产财 权的不完性 整和能权 　

脆 弱的 性 ， 在 大 程 很度 上 约 制了农 民增 加财 产 性收 入 和 带 着土地 财 　

权产进城。农 村 地土产 制度在权决定农民 土财产地权的完 整 性　 和地权能 土强的弱起上着定 决用作， 如离果 开了清晰界并 得到定 良　好执 行 产的制 度 ，权人们 必争定相取攫缺稀经的济资源和会机 ，在 各 种利益　 体主争攫相经 济资源取机 和会的程 过 ， 农中民因其天 然 　弱势地位的， 其产财利权必受然到严侵害重。 此因 ，改 革 农土地　村 产制权度已 经成 为当务之 。赋急农予 民土使地权完用 整的产功财

　采取列 法举的方 式体现具体 的 共利益公领 域，如限定 在家机国关　用地 ， 事军用 地 ，基础设 施公益事业用和地 。等在共公利 益之外 　的用地不能再 动用国 家地征 。 权 　（三 ）建立 健社会全保体系障 ，做好失地 农民安置的工。作 　在

进推城 化镇的程 过 中， 必须做 好失地 民农的会 社 保障安和 　置工 作 。否 则 就会 使 民农 失 地失义业 ， 生 困活难。首 先，应 把该失　 地 民农纳人社 。保使真正其入城市融， 而不游是离城在 的边 市缘 　

。其 次 ， 做好要失 地 农 民的 安置

工 。作 仅 要 解不决 好农 民 住的 问房　

是能村产农制度权 改革的 重点 任 。对务 农 于民的土地 包承经 营 　 ， 在权时间 上使要永之化久， 即 改“ 承包 制 为“”永包制 ” ， 确并立　

土承地经包营权具 有可 以 押抵权的能。当 前的要 主题是问农民 土　

地承包经 营仅具有权农业用途范 围内 转的让 权 ，是远远不够这的 ， 　

是也不 合逻 的辑。 因 此 ， 要对农 民土地 包 经承营 权 在 赋予 农 业用 途 转　让 权 的 基础 ， 赋上予 在 合符土 地 利 用 划 规前提 的下非农 途 用转

　让权

， 这样 农， 民土的地承包 营经才拥权有括包农业用途和 非农用 途 　的让转 权 。 　 （２） 村 农土地有权所制度 的善 完措施。第一 修 改相关立法，，

　 。题要给他还找 们到稳 定的收入来源 ， 地 政方府 可以 过通 劳动技 　 的能培来增加其 劳动技训能 让失。农 地民 利的顺就 业 。　土地 及其收 益农 民的根是 本利益所在。 长 从远 ， 要切看 实　 维农 民护土权益 地。键是关稳 要进推城镇 化与农 村地管理 制土度　

革 改全的 协调面 可续 发展 持。而 必且须重 尊农 民愿 意 真，正农 民把　满意不满意 农 民拥，护拥不 ，护 农民 受惠受不惠， 为推进城 作化镇　

集使 土体地 有所权主体制度 的 定规协 一致调 依。据现 行 《宪法 》 　 规定 ， 的集 体土所地有的主权体只是农 民能体集 ，其他法 律能不突 破宪法　规定 的 ，能在宪法只定的规范 围内具化体， 使 农民 集体 内的 涵　外和更延加确定 相关法。在律农对民 体类 型化集 时候的 应 当　保持一致性

避免相互，冲突。建 议相关 立 法集 体将地土 有权 所体主　 一限统为村定农民集体 和农 民集体组 取， 消乡（ ）镇农 集民体 村和

　过

和农村 程土管理制地度 改 革的重要标准和衡 尺度。围绕 量国中　农村 土地 权 产改 革问题 多持的年激烈 争论 ，是 关 于义名 有权归　

所 属的 主 不张同　

农村内集体经 组织济 农集 民 ， 因体农为村 集土地几体都 乎划已归　 或村范 组围的农内民集 体有所 另外立。法 明应确规集体 定地土　所 权 有村由组或农 集民全体体 员行成 ，使 取集 体消经组织 济村或委 　员、 民村组小为作集体土地所 有权 行代 使表规的定 。有 原的体　集 经组织作为一个企业济 其，身本也是 民集农 的体资 产 其，无 权表代　农 民集 行体使土所有地权 。二第， 善农完 民体的集组织制 机 健全，　相 组织关机构 设立。农 大会或民 农代民 大会表作 为 农民 体集最的　高 力机构权， 行使决策权 ，

代表 个农整民集体 行使集 体土地所者　

有利 ， 权 护维全体成 员利益的 。第三 ，完外善保 障部监督农和 民体集

　而

发 的引， 而 个这题问际上实并没有多意义大 。在实 践中 ， 　中国农 村 土地权产 革 改际上是朝着实所 有权 的将质性 内容实移转　 到 使权用 之 中个这方 进行 的向， 或说 者在是持维名 义所权有不 的变 前 　提下， 沿 着予农 民赋对所经 营其土的地 实以性 质所的有权 方　 的向 开的展。无何论种主 张， 实际上都也 认同这一方向 ，这 表面是　

争 背后纷有 具质实意义 共的识 这种。径符合路 “ 权还于民” 的思 想， 　

与厉也以 关宁 于农 让有民财 产入的思想相一收致 。　

作为集体地所有土 的主权 。中人及地 央各 方级府政要从讲政治 的　 高 支度持保和障农 集民 依法体行 使所有权。一 充分要重农尊民 集 体 的民　事主 体位 地 ，坚贯彻和决实《 落宪法》 、《物 权 》 以及法《 土　

地管理》法中保 护 农民 利益的相 关度 制 对 国有，土地 农和 民集 体　 地土一体 、 平 保等 护 坚，制决利用公止力权肆意侵 害农民 集体土地 　事

【 参考 文 】 　

献 １［ ］ 长 子．中 城市 化进程 农 民 的土 中地权 保益 障问题 ［ Ｊ ］．开放导 报 　

，２ ０１ １ ９（）

件的发　 生 ，肃查严侵害处农民集体 土 地的案件 ， 严相惩 关任 人 。责　

二加要对大体集资管产理构机 和 务委 员常 会等构 的财机务计监会　督和审

监督 。计　 （ ） 二改土革征地用制度， 消农 除民行 使地财 土权 的产最 大障

　

［２ ］ 李奋 生． 镇城 化 程过 农 民土中地 权 益 护保研 究 ［Ｊ］ ． 经济与法 制 　

２， ０１ ２ ７ ）（

　

３［ ］郭 晓鸣 ， 克张 俊 让 ．农民 着“带 土地 产 财权” 进城 ［ Ｊ］． 农 经 济 问业 　题 ，

０２ １ （ ３ ８）　

碍 。农

民 有拥比较完 整的土 地财产权 ，还 不能确 保农 民 的地土　

财

一３ ８ ～