中国农村金融体系现状分析与改革建议

作者：严瑞珍刘淑贞

农业经济问题 2003年10期

　　一、正规性农村金融机构严重不足

　　1.建国至改革开放前农村金融政策的回顾。新中国成立以来，我国同其他国家一样采取了以农养工的工业化发展战略，把农业部门的相当一部分剩余转移到非农业部门，为弥补我国农业自身积累的不足，政府在抽取农业剩余的同时，为了保护农业的一定增长速度，对农业又采取了一些补贴措施，即对农业基本建设、农业生产和农产品收购方面给予低息贷款，甚至无息贷款，就是其中一个重要的措施。低息贷款对农业生产无疑起到了一定的促进作用。这一金融政策在1984年以前得到了很好的贯彻。当时我国的农村金融体系主要是由中国农业银行和农业信用社组成。中国农业银行是国家在农村设立的，主要为执行政府农业信贷政策的专业银行；农业信用社则是农民自己建立的合作金融组织。可以这样说上述两金融机构在支持农业生产的发展中起到积极的推进作用。

　　2.经济体制改革后，农业金融政策落实不好。随着金融改革不断深入，中国农村金融政策的贯彻就大不如前，其中的问题也逐渐暴露出来。改革后，由于国家对专业银行的控制放松了一些，中国农业银行（信用社隶属中国农业银行管理）在自我利益的驱使下，把越来越多的资金贷给农村工商业，因为农村工商业的获利性大大地高于农业生产的获利性，因而索要的利率比农业贷款利率高得多，而且风险要小。这样，农业贷款规模在农村贷款总额中所占比重逐年下降。据统计，中国农业银行和信用社用于农业的贷款，由1980年的128.3亿元下降到1985年的107.8亿元，占农村贷款的比重由22.3%下降到5.3%，到1987年，农业银行贷款余额为2200亿元，其中商业性贷款1330亿元，占贷款总额的60.2%，农业贷款仅占13.8%（注：农业部政策法规司、国家统计局农村司.中国农村40年.中原农民出版社1989年版，第181页）。近几年来，由于农业收益水平相对较低的状况没有根本改变，农业信贷水平也越来越低。到1993年，中国农业银行的农业贷款占贷款余额的比例仅为6%。农业信贷资金的减少无疑对农业生产产生了不利影响。如表1所示，辽宁省信用社的农业及农户增量贷款占当年增量贷款的比重在1985年以后呈现出下降趋势，到1993年，这一比重已经下降到10.8%。

　　表1　1979-1998年辽宁省农村信用社贷款情况　（亿元）

　　

　　数字来源：《辽宁金融年鉴1998》

　　3.1994年后的农村金融体制改革，使农村金融服务体系缺位，农村金融服务不充分的现象更加突出。1995年中国农业银行正式实行一分一脱，即中国农业发展银行从中国农业银行中分立出来，农村信用社与中国农业银行正式脱钩。经历了一分一脱后中国农业银行一分为三：即成立政策性银行——中国农业发展银行；农村信用社分立成中国农村信合；中国农业银行成为真正的国有商业银行。改革后，各金融机构的分工情况如下：中国农业发展银行的服务对象是粮食企业和一部分综合开发贷款，重点支持每年的粮食收购资金贷款和农业及区域经济发展贷款；中国农业银行成为国有商业银行，重点支持供销社农业生产资料贷款；农村信用社重点是支持农户贷款。经过改革后，农业银行支持农业生产的部门似乎是多了，其实是少了，中国农业银行、农村信用社成为实际意义上的商业银行，对利益追逐欲望更加强烈，使他们的经营已经转向了城市，中国农业银行在1995年后就提出了“向城市进军”的口号，这不是空洞的，已经实施，据不完全统计，在1995-1999年间，中国农业银行的县以下农村金融机构已经撤并了30%。中国农业发展银行1998年后将自身的农业综合开发贷款全额划给了中国农业银行后，只负责粮食收购资金贷款。农村信用社的机构虽然没有大的变动，但其对农业的贷款条件也相当苛刻。划转到中国农业银行的农业综合开发贷款，实行全面的商业化管理，已经失去了其政策性贷款的职能。因此，现阶段我国农业贷款相当缺乏，到1998年，农业贷款仅占全社会贷款余额的4%。

　　二、近年来农村的民间合作金融组织在发展中出现严重问题

　　近几年来，中国农村出现了一个新的准金融组织，叫做农村合作基金会。该组织不是一个真正的金融机构，而是一个社区性金融体系的一个补充。这个组织的目的是调动农村闲散资金，缓解农村资金供求不平衡的矛盾，促进农业生产的发展；它的特点是互助性，社区性，在社区内部融通资金；它的资金来源以集体资金为主，并吸收农户资金入股；资本投放以短期、小额、支持农业生产为主。农村合作基金会自1984年在少数地区试办以来，由于政府的支持，在全国发展很快。到1992年底，全国已建立农村合作基金会，乡一级1.74万个，村一级11.25万个，分别占乡总数的36.7%和村总数的15.4%。1992年末筹集资金164.9亿元，比1991年增长65%，年内累计投放资金178.5亿元，比1991年增长75.5%（注：万宝瑞.关于促进农村合作基金会健康发展的思考.中国农村经济，1993(10)）。

　　农村合作基金会虽然得到政府的支持和一些学者的肯定与赞扬，但近年来在发展中，问题逐渐暴露出来。首先，在市场经济中，只有两种金融组织能发展起来，一是政府建立和资助的金融组织，如中国四大国有商业银行；二是以经营为目的的金融组织，如招商银行等商业性金融机构。原因是政府组织由政府作为经济后盾，当然不会破产和垮台；以经营为目的的组织主要是为了追求利润，收益能弥补成本，因而也能维持自身的生存和发展。而农村合作基金会是一个资金自筹的集体组织，国家并不是在资金和经济上支持它，另一方面，它又不准许以盈利为目的，不是一个真正的金融中介组织，利率又由国家确定，而且往往低于市场利率水平。由于利率水平太低，筹资能力很差，资金来源明显不足。资金需求量很大，形成资金缺口越来越大。第三，由于法人主体严重缺位，拖欠率很高。

　　三、私人借贷在农村相当活跃但弱点也相当突出

　　中国农村，民间借贷起着不可替换的作用，民间借贷活动自改革开放以来发展十分迅速。从1986年开始，农村民间借贷规模已经超过了正规信贷规模，而且每年以19%的速度增长。民间信贷与正规信贷相比，最明显的优势是出借者对借款者的生产活动和金融关系的信息很了解，跟踪管理成本低下。信贷期限长，大多为中期和长期借贷，或完全没有确切的期限。亲戚或朋友可能更倾向于为了房屋建设和社会事务（如结婚）而借钱，这些方面被视为应该受到援助的最基本需求。但民间信贷很少用于农业生产的贷款。且民间贷款利润相当高，现在大体在年息15%-20%左右，经营农业无法偿清这么高的利息。

　　2000年初，作者曾对葫芦岛市连山区的农产贷款情况进行了调查，得出农产贷款难的原因主要有以下几个方面，从中也可以看出我国现行的农村金融体制情况：

　　1.农户在银行贷款交易成本较高，不愿意向银行借款。《中华人民共和国商业银行法》对商业银行贷款的范围已做出明确界定，并对自然人的贷款条件提出了明确要求。按照要求，农行对农户只能发放小额抵押贷款。1998年、1999年，农业银行接管农业政策性贷款后，连山支行为了落实国家区域产业政策，支持农民发展经济，根据上级行的要求，对农户贷款条件适当放宽。其具体做法是：以十户或五户作联保单位，发放贷款。但在落实贷款中，部分农民仍然认为找联保户亦很难，且还要填写各种《联保借款合同书》等，手续繁琐，一部分乡镇政府官员也有此类似的想法。在本次调查中，农产认为农业银行提供的贷款利率虽然很低，但从贷款的申请、调查、审查、审批手续太繁琐，为几千元贷款费尽周折，很不值得，不如向亲朋好友借更方便。

　　2.农民对政府行为不认可，不愿意承担贷款。在调查中发现，由于农民信息不充分，观念狭隘，对政府的行为不理解，不愿意贷款。1998年以来，农业银行很多专项贷款项目是由政府牵头组织，农民受益，农民承贷承还。比如："3655"节水灌溉贷款，康复扶贫贷款，农业综合开发贷款等。其目的是为了改善农民的生产条件，增加农民收入，政府在项目区内，反复做农民的思想工作，农业银行也把项目计划下达给了经营所，但农民只愿意受益，不愿意承借贷款。导致项目不能实施。仅农业银行连山支行1998年就有100万元节水灌溉项目贷款因农民不愿意借贷款使项目推迟了半年才得以实施。

　　3.农民受项目的“误导”，惧怕心理作崇，不愿意借贷款发展生产。调查时发现，由于政府在指导农民发展经济的过程中，缺少经验，考虑问题片面，使农民生产的产品没有市场，对农民又缺少科学技术的指导，使得项目失败，没有收入。项目实施前，由政府与农业银行协调的贷款，农民虽然承担了债务，心理却留下了阴影，有一位养香菇失败的农民说，我再也不借农业银行的贷款了。他的行为直接影响了本村农民用贷款发展生产的想法，其他农民也不再找农业银行贷款了。

　　4.农户贷款管理成本高，农业银行不愿意发放农户贷款。通过调查我们发现，农户贷款的管理成本高到无法经营的程度。目前，农业银行经营农户贷款利率为5.85%，若按有关规定上浮20%，实际利率为7.02%，农业银行的资金成本为4.68%（借款成本），农户贷款利差为2.34%。每个信贷员一年的费用为30160元，按2.34%的利差收入计算，农业银行一年需投放128万元的贷款，才能支付一个信贷员一年的费用，若按每户只贷2000元计算，经营农户贷款的保本点是每个信贷员管理650户贷款。这里不包括应缴纳的税金，还要有个假设条件就是贷款利息100%收回。通过计算，不难看出，由于农户贷款的管理成本太高，农业银行按商业化经营的原则，不愿意发放农户贷款。

　　5.管理范围大，信贷人员明显不足，农业银行无法经营农户贷款。几年来，随着农业银行机构的撤并，连山支行已经改变了乡乡设所的局面，营业所已由原来的10个，撤并到现在的6个，对全区农户的覆盖能力逐渐减弱；另外，农业银行也缺乏对大范围农户进行管理的能力。1999年连山区农业银行6个营业网点中仅有信贷人员14人，要管理全区18个乡镇的1142个农户，很不现实。如果再增加农户贷款，信贷管理难以到位，进而将导致信贷风险的进一步加剧，这是农业银行不愿意经营农户贷款的另一个主要原因。

　　6.经营种养业的农户比较效益偏低，贷款偿还能力不足，风险大。高峰全村1999年实现收入650万元，其中种植业收入80万元，占比12.3%；养殖业145万元，占比22.3%；第三产业收入425万元，占比65.4%。从调查中了解到，第三产业收入较高，对贷款需求相对少，且取得贷款相对容易；而种养业需要贷款相对较多，且经营风险大收益水平低，符合贷款条件极少。从现在种养业看，由于几年来的农产品价格下跌，农业生产资料价格上涨，种植业利润低下，一般耕地在4.5亩左右的农户，除生产资料投入、农业税及“三提五留”外，每个农户种地的纯收入不到400元；养殖业也只有养殖蛋鸡略有盈余。而我行1998年后支持的农产贷款大部分为种养业，如：节水灌溉贷款、康复扶贫贷款等。

　　7.农村金融体制改革与农村经济体制改革不配套，使农户贷款出现“断层”。农村经济体制改革后，农村的经济组织由三级所有队为基础，转变为统分结合的双层经营形式，农产的家庭经营成为农业生产的投资主体。但在随后的农村金融体制改革，没有充分考虑农村的这种变化，1995年农业银行实行“一分一脱”后，农业银行、农村信用社都成为商业性金融企业，随着改革的深入，其行业分工及服务对象都有较大调整，在自身利益的驱动下，农业银行和农村信用社都收缩了对农户贷款的份额。而作为政策性银行的农业发展银行也只承担国有粮食企业贷款，这样，改革后的农村金融体制，对农户贷款在一定范围内形成了“真空”，这是农村金融体制改革带来的必然结果。如表2所示，葫芦岛市行1995年以来农户贷款变动情况，足以说明这一问题。1995年，农村金融体制改革后，葫芦岛市行农户贷款占比逐渐下降，直到1998年，农业银行接收农发行专项贷款后，农户贷款比例才开始上升。

　　表2　葫芦岛市农行农户贷款变动情况表　（万元，%）

　　　1995

　　1996

　　1997

　　1998

　　　1999

　　农户贷款　5374

　　4777

　　6162

　　8040

　　　9619

　　各项贷款　149495　163405　191237　219502　215022

　　占比3.4

　　2.9

　　　3.2

　　3.7

　　　4.5

　　数据来源：葫芦岛市分行1995至1999年的项目电报

　　正规农业金融机构的严重缺位，会产生许多不良后果：一是造成高利贷在农村重新出现；二是农业资本的稀缺加剧，导致在取得农业信贷资金过程中的寻租现象，从而加大了农业资本的获取成本，阻碍了资本流入农业。

　　四、金融政策建议

　　1.重塑农村金融体制，建立一个真正为农业和农民服务的金融机构。农村与农业是国民经济中资金相对稀缺的地区与部门，现行的农村金融体制改革使这种稀缺加剧了，而农业资金的稀缺性问题必须由政府来统筹解决，不能单纯依靠哪个金融企业来解决（比如农业银行），解决的途径是重新构建农村政策性金融机构。重新构建农村金融机构具体操作形式：以农村信用社作为农村政策性金融机构的主体，资金来源除了吸收农村各种存款外，还要通过政策调控取得低成本资金，比如可以用政策规定各商业银行要将贷款余额5%的资金，以上存准备金利率提供给信用社，由农村信用社用于对农业及农户贷款。这里的农业及农户必须是从事农业生产的企业或个体农产，从事工商业的企业或农户不作为贷款对象。

　　2.实行农村经济的综合配套改革，进一步提高农业及农民的收入水平，完善农户自身的贷款条件。农业产业风险大、农户收益水平低，是限制农户取得贷款的主要原因。必须对农业的税收政策、对外贸易政策、农产品流通体制等多方面进行配套改革，使农民的收入水平相对提高，使农业经营者可以获得平均利润，使土地所有者能够获得地租收入。

　　3.培养农民的信用意识，提高农民信用观念。农户的信用观念差也是影响农户贷款取得的主要原因。当然改变农户信用观念并非一朝一夕的事情，需要金融部门、法律部门、政府部门的共同努力来实现。通过对农户贷款进行商业化管理，逐步培养农户的信用意识。

　　4.提高农户贷款利率，使经营行可以取得平均利润。农户取得贷款难的问题集中体现在“成本”上，如果能提高贷款利率，比如：可以放宽利率浮动比率，使农产贷款利率基本接近市场利率水平（年利达到12%-15%），在高收益的趋使下，商业银行也会经营农户贷款。关于农户贷款利率由谁来承担的问题，应区别对待：一是对关系到国家产业及区域政策的扶贫等政策性贷款，浮动利率部分应由国家财政负担，由财政部门通过年终核算，一次性拨补经营行；二是对农户纯经营性的资金需求，利率由农产承担，通过利率杠杆调节农户的经营行为。

　　5.积极培育合作信用组织。主要是从体制上重新规范农村合作基金组织的经营，使之成为真正意义上的合作金融组织。首先应该是农民的自愿入股，股金作为合作基金的股本金；其次，放开存贷款利率，一方面保证充足的资金组织，一方面使经营可以达到保本微利；第三经营上全面引入商业机制，在贷款的发放上，要严格贷款抵押担保手续；在贷款利率上要区别对待，对于参股者实行优惠利率，对于其他农户贷款可以实行浮动利率。

作者介绍：严瑞珍　刘淑贞　中国人民大学农业经济系