英国政府投资项目监管的特点及分析

INVESTMENT FINANCING

投融资实务

英国政府投资项目监管的特点及分析

在政府投资项目实施中，英国政府甚至不惜牺牲效率，也要保证依法律法规和标准办事。这样可以有效地避免人为因素，排除出于不同利益目的的干扰，保证政府投资项目达到预期目标

文/发改委稽察系统政府投资监管体系赴英国培训团 执笔/傅仲保 张康民 仇轶

一、政府投资项目受严密的法律法规体系制约

英国工程建设领域具有比较完备的法律法规体系，政府投资项目的管理受这些法律、法规、条例、标准的严格制约。政府投资项目的管理方式、管理机构、运作程序、运作方法等均在相关法律法规中有明确的限定，政府投资项目的立项、招投标、具体实施、竣工验收、保修、使用维护等都有详细而具体的规则，这是英国有效实施政府投资项目的重要支撑。

英国非常重视公共工程标准的制定与更新工作。英国公共工程标准的制定主要由英国标准化组织和专业学会、协会共同完成。建筑业专家和行业协会起到重要作用，因此制定的标准更多地从业主和承包商行为互动角度考虑，更多关注项目实施过程中的控制和各项突发事件的处理，专业性较强。标准的更新既考虑了工程实践的需要，又考虑了项目管理技术的发展，从而使标准始终具有前瞻性，能够有效预防诸多问题的产生。此外，英国公共工程标准还充分考虑了如何保证项目参与方的多样性与参与机会的公平性问题，如《公用事业工程承包法规2006》中即规定了单个企业、企业联合体（合作体）参与工程的办

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法。为保证公平性，还明确规定了不能参与公用事业工程的企业类别及判定标准。在政府投资项目实施与管理层面，英国政府依靠《通用最小化标准》等标准及相关文件进行约束。这些标准及相关文件根据项目建设流程中可能出现的问题提出了相应的解决办法，如在公共工程入门审查制度中规定了项目各个阶段应完成的工作及应采用的项目管理技术，这就使得标准的可操作性较强。

在政府投资项目实施中，英国政府甚至不惜牺牲效率，也要保证依法律法规和标准办事。这样，可以有效地避免人为因素，排除出于不同利益目的的干扰，保证政府投资项目达到预期目标。

给出书面承诺，但这个承诺不是对项目进行担保，而是向借贷机构承诺将按与项目公司签订的合同向项目公司支付有关费用。这个承诺应提供以下两方面保证，一是项目建成后可以正常运营，二是运营后有一定利润（在政府补助后），这样可以使项目公司能比较顺利地获得贷款。金融机构与政府部门签订一个关于使项目得到信用保证的特许协议，这个协议不是贷款协议，但可以使投资者购买债券，或者使项目容易得到贷款。PPP组织结构的核心是组建的项目公司，项目公司是组织结构的大脑和中枢。

PPP不仅仅是融资方式，本质是一种项目管理模式，它包括融资、合作、运营等一系列的项目活动，针对的是整个项目，而不是项目的局部。特别是在PPP模式中，政府部门要参与项目公司的组织管理。英国规定，PPP项目必须有政府部门的参与，以利于对项目进行有效的监督。

PPP模式并不是对项目的改头换面，而是对项目生命周期过程中组织机构的设置提出了一个新的模型。这种模式的一个最显著特点，就是项目所在国政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中共同发挥作用。PPP模式是政

二、鼓励和吸引私营机构参与政

府投资项目建设与经营

1997年，英国就政府投资项目创建了PPP模式。

PPP是Public-Private-Partnership的缩写，即政府公共部门与私营企业合作模式，其典型的结构是政府部门通过政府采购的方式，与中标单位组成的项目公司（特殊目的公司）签订特殊合同，由项目公司负责筹资、建设与经营。政府通常向提供贷款的金融机构

府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以达到与单独行动预期相比更为有利的结果。在理想状态下，PPP项目中各方都不能达到自己的利益最大化，但总收益却是最大的，这更符合公共设施项目建设的目的。在PPP项目中政府部门以参股方式全程进行项目管理，这也是PPP与BOT的重要区别之一。

在政府投资项目中应用PPP模式有以下几方面好处：一是PPP模式极大拓宽了政府投资项目的融资渠道。PPP模式在保证私营投资者合理利润的前提下采取特许经营的方式可吸引有实力的私营企业参与进来，并可发行股票或债券吸引机构和散户的资金，可以极大缓解基础设施建设投资不足、投资主体单一等问题。二是能够更好利用私营企业先进的管理理念和技术。在PPP模式中，私营企业参与项目可以传播最佳管理理念和经验，推动项目设计、施工、设施管理等方面的工作，促进项目管理模式的革新，提高项目管理水平。三是风险分配合理。一方面，与政府自己组织实施的项目相比，PPP模式可以将一部分风险转移给私营部门，降低政府的风险；另一方面，与BOT模式相比，PPP模式中政府还需分担一部分风险，减少了承建商与投资商的风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。四是投资和工期得到有效控制。据统计，英国80％的PPP项目能够按规定工期完成，而常规招标项目按期完成的仅30％。在20％未按期完成的PPP项目中，拖延时间最长没有超过4个月的。同时，80％的PPP项目工程投资均在预算之内，20％超过预算的基本上是因为政府提出了调整方案。而与此相比，一般常规招标项目工程不超概算的只占25％。

三、政府对项目决策阶段的监管

非常严格，项目实施过程中的质量控制主要靠市场机制

英国对政府投资项目的审批非常严格，具有一定规模或影响较大的项目需经过国会审批才能立项。为使政府投资项目价值最大化，各主管部门均建立了一套严格的工程评估标准。总的评估标准则由中央财政部通过发布“绿皮书”制定。“绿皮书”主要发布中央政府对评估投资工程和投资政策的指导性意见，有很强的技术性和指导性。另外，对工程完成的时间及预算、成本等方面，“绿皮书”也都有科学的指导意见。各部门以此为蓝本，结合工程的实际情况，制定自己的“绿皮书”。为了使“绿皮书”的指导意见得到很好的执行，有关方面还要组织相关培训。

英国政府投资项目建设过程中的质量控制主要靠市场机制。一是很多项目都是由专业机构按照规定的程序选择和委托相应的工程咨询公司来管理，所有重要技术环节都由专业人士把关，责任明确，由于风险责任制度、无限经济责任和责任保险制度的约束，形成工程咨询行业人员向政府、业主负责的机制，有利于投资目标实现。二是优良的承包商管理制度设计。如前面已经提到过，英国政府采用供应方注册体系，《通用化最小标准》明确规定业主选择供应方时应从此体系中进行选择。这一方面能够保证承担政府投资项目设计和施工的都是具有实力的咨询公司或承包商，工程质量有基本保障；另一方面供应方为了维护自身在注册体系中的信誉评价必须全心全意投入项目建设，并着力提高项目投资效益，实现预期目标，以通过考评，提升自己的信誉等级。在上述制度设计下，实现了业主与项目参与方目标的统一，最大程度

减少了项目参与方与政府部门或其他参与方合谋寻求利益的空间，提高了政府投资项目的实施绩效。

四、政府投资项目管理的透明度

极高

英国政府投资项目管理的透明度极高，项目从立项、建设到竣工等环节的所有有关信息均在指定媒体或网站上公布，重大项目的立项要充分听取公众的意见。同时政府投资项目实施要接受多方面的监督，任何人对于政府投资项目的实施过程都有知情权。对政府投资项目管理部门的监督机制体现在以下两个方面，一是建立严格透明的操作程序，从制度上保证工程管理的有效进行；二是严格的外部监督体制，例如承包商认为政府投资项目管理部门有不规范的行为，可以向有关监督部门投诉，通过这一机制可以保证政府投资项目实施的廉洁、公正。

五、对违规行为处罚严厉

在英国，项目咨询、决策、设计、施工、监理等部门和单位，都有相应的责任约束机制，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人或单位的行政和法律责任。对于工作中造成损失的行为，责任追究是非常严厉的。如公务员犯有渎职或行贿受贿罪的，开除公务员职务。对在国家机构中工作的公职人员犯有行贿受贿罪的，无限期解除公职。对参与政府投资项目建设的单位有严重违规行为的，除对其行为进行通报外，还要由有关部门将其列入黑名单，不得再参与其他政府投资项目建设。这种严厉的责任追究机制，使得违规行为的成本很高，参与项目建设的个人和单位一般不敢铤而走险。

（作者单位：国家发改

委重大项目稽察特派员办公室）

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