环首都贫困带扶贫开发评估方案设计

环首都贫困带扶贫开发政策评估方案设计

摘要：近年，环首都经济圈建设已经有一个设想逐渐演变成了一个国家发展规划，并提上实施日程，然而，环首都贫困带的落后成为其发展的最大障碍。环首都贫困带的扶贫开发政策实施已久，政策效果还缺乏科学的分析论断，通过科学的对环首都贫困带扶贫开发政策对评估分析对扶贫开发和贫困带发展具有战略意义。

关键字：环首都贫困带 扶贫开发 政策评估

学术界普遍接受将承德、张家口两市的全部县区及保定的易县、涞水和涞源共计24 个县定义为“环首都贫困带”的范围划分。近年来，环首都经济圈建设的响应越来越强烈，把环首都贫困带转变为环首都经济发展区，甚至是全国新的经济增长极，这是一个艰巨的任务，环首都贫困带的扶贫开发是完成这一任务的首要任务。环首都贫困带是由于各种历史和自然条件的相互发酵所形成的经济区域，对这一经济区域的扶贫政策也一直在不断演变和实施，但是，就目前的状况而论，环首都贫困带以往的扶贫工作效果并不理想，这一经济区域的经济发展水平依然发展落后，人民生活水平居于贫困与特困状态的人口众多。对环首都贫困带的扶贫开发进行科学的评估，是更好开展扶贫开发的阶梯。

一、评估背景的简介

随着社会的进步，科技的发展，大多数国家都拥有自己的首都经济圈，从伦敦、巴黎、东京、首尔等城市的发展历程看，都不是孤零零的城市，而是在其周围形成了一个庞大的城市圈和产业圈。目前，许多国家的首都经济圈创造的生产总值都占国家的1/3以上，首都经济圈在国家经济发展中占有举足轻重的作用。

“十二五”规划将环首都经济圈上升到国家战略，更是体现了环首都经济圈发展的必要性和迫切性。然而，与其他国家的首都地区周边地区的经济发展水平有着明显不同的特点，我国首都周边地区是我国著名的环首都贫困带，这一带区域经济发展严重滞后，与首都地区高度发达的经济发展水平及极快的发展速度形成鲜明的对比，并且成为环首都经济圈建设的首要障碍。

2005 年 8 月 17 日，亚洲开发银行资助的一份调查报告首次提出“环京津贫困带”

的概念：在国际大都市北京和天津周围，环绕着河北的3798 个贫困村32 个贫困县，年均收入不足 625 元的 272.6 万贫困人口如果以 150 公里的直线距离计算，与北京接壤的河北省张家口、承德保定三市就有 25 个国家级和省级贫困县，称为环首都贫困带。

据河北省发改委与河北省扶贫办 2011年9 月的调研报告显示，截至 2011 年，环首都贫困地区仍然有 25 个国家级和省级扶贫开发重点县，贫困人口 235.9 万人，占河北省贫困人口的 42.1% 环首都贫困带的贫困现状表现是多方面的，不仅体现在整体经济水平低人均收入少，还体现在交通 教育医疗等基础设施薄弱和农民生计途径单一随着京津冀区域一体化和建设首都经济圈被列入国家十二五规划上升为国家战略，环京津贫困带客观存在的问题愈加凸显，这些问题不解决，京津冀区域一体化和建设首都经济圈将难以实现。其中的典型区域，十一五期间，张家口、承德两市通过开展产业扶贫，分别解决了28.8 万和 20.5万贫困人口的脱贫问题，然而，由于未能建立起生态财富向物质财富转化的长效机制，脱贫的基础十分脆弱 目前，张家口所辖 13个县( 市) 中，有 11个国家级贫困县和一个省级贫困县。按照国家新的扶贫标准( 年人均纯收入2300 元以下) ，张家口市贫困人口达190.4万人，占全市农村人口的56%，其中扶贫对象147.9 万人，占全市农村人口的43.5%。

基于以上关于环首都贫困带与环首都经济圈的密切关系分析，环首都贫困带的扶贫开发必须更加科学，评估就成为了重要的前提环节，只有通过科学的评估，才能促进环首都贫苦带的扶贫开发，推动环首都经济圈的建设和发展。

二、评估对象的细化

评估对象是指评估的客体，简言之，就是评估什么，环首都贫困带扶贫开发的评估自然以环首都贫困带为评估对象。但是，直接将环首都贫困带作为评估对象太过笼统，不顾明确，不利于评估活动的顺利进行。在本方案设计中将评估对象解体为比较细化的三个评估对象：

1、环首都贫困带的综合发展状况

一个区域综合发展状况是衡量该区域发展情况的宏观变现，也是一般情况下最直接能变现出该区域发展状况的特征，是人们能够通过自身的生活亲切体会到的社会体象。对环首都贫困带扶贫开发的评估首要的、最直接的就是对该区域的综合情况作出宏观的评估。对环首都贫困带的综合发展状况进行评估，主要应该集中在经济总量、基础设施完善程度、资源合理开发等具体方面。经济总量的发展变化是反应扶贫开发效果

数据性反映，通过数据的表现形式使得评估的结果更具科学性和说服力；基础设施完善程度是针对环首都贫困带独有的特点所应该重点评估的项目，公路等基础设施不够完善是环首都贫困带贫困的重要原因之一，资源难以得到合理的开发利用是贫困的另一原因，也是扶贫开发的重要任务，是评估的重要对象。

2、环首都贫困带吸引利用外来资金状况

环首都贫困带的扶贫开发政策，在前期主要还是以“输血”为主，给予贫困带直接的物质和资金支持，使贫困带的民众获得更多的收从而脱离贫困的境界。但是，这不是长久之计，也并非根本之策，贫困带的扶贫开发政策，重点在开发，根本在“造血”，即自力更生，贫困带民众拥有自己创造财富的能力。只有贫困带地区能够吸引外来资金，并且把吸引来的外来资金转化为自身地区的生产力，才是正真达到扶贫开发的目标。因此，环首都贫困带扶贫开发政策的评估应当侧重于评估贫困带的“造血”功能的建设，把贫困带吸引和利用的外来资金的情况进行科学的评估是反映和体现扶贫开发中开发项目的重要环节。

3、环首都贫困带人民群众工作生活水平

人民群众是环首都贫困带进行扶贫开发评估的最具体的评估对象，也是最重要的评估对象。环首都贫困带的人民群众的工作生活状态的发展变化是扶贫开发最根本的成果。这一具体的评估对象可以分为两个部分：生活水平提高和就业生产发展。该区域内人民群众的生活水平得到提高是扶贫的根本目的，人民群众就业顺利，生产发展，是开发的最终效果。对人民群众生活水平的评估不能只反映物质层面，应当包含人民群众的精神文化生活水平的提高，只有人民群众生活幸福，才算是真正的“脱贫”。就业和生产发展是评估的重点，反映该地区人民群众自力更生的能力，是促进环首都贫困带扶贫开发的发生质变的催化剂。

三、评估方法的合理采用

评估方法是评估活动顺利进行的钥匙，评估方法的选择关乎评估的进行与评估结果的准确度和科学性。正确的评估方法不仅可以使评估的过程顺利进行，避免在不必要的误区中浪费尽力，达到事半功倍的效果，而且能够保证评估活动所得到的评估结果信息正确，科学可信。随着社会的进步，不同领域的方法也不断的被政策评估系统所吸收，评估方法多种多样并且各自都有独特的属性，适用于不同的评估活动。根据评估对象的性质不同，评估的任务不同，应当选择与之相适应的评估方法。

政策评估的方法有很多，例如：成本效益评估法、前后对比法、统计抽样评估法、

专家判断评估法、执行群体自我评估法、目标群体自我评估法等等，但并不是所有的方法都适合于环首都贫困带扶贫开发政策的评估活动，一个评估活动只需要选取几个适合评估对象特性的评估发放即可，所有的评估方法都采用在一个评估活动中不仅伤财耗力，而且可能会引起评估方法之间的冲突，使评估活动陷入困境。

结合环首都贫困带扶贫开发的特性——缺乏科学数据、社会公正性强、持续性突出等等，评估方法的选择不适合成本效益评估法、专家判断评估法等数据和研究成果成熟的评估方法。前后对比法、统计抽样法以及目标群体自我评估法是更加合适的选择。前后对比法，能够利用环首都贫困带扶贫开发政策实行前后该地区经济社会发展的变化对政策的效果做出宏观上的评估论断，也是比较简单、明显的评估方法选择；抽样统计法是一种节省资源的评估方法，特别针对环首都贫困带的区域性大，评估范围广的特点，采用统计抽样法能够简化扶贫开发政策评估活动的复杂性，节约评估资源；扶贫开发政策实施的效果如何，贫困带地区的人民群众感受最深刻，最具发言权，目标群体自我评估的方法十分适合扶贫开发政策这类社会公正性极强的评估活动。

四、评估标准的选择

政策评估的标准是衡量有关政策的利弊优劣的指标或准则。对于公共政策评估而言，没有标准就不可能有评估，因此，建立政策评估标准是进行政策评估的起点，也是政策评估的重要内容。公共政策评估的标准包括适用于各种公共政策评估的一般标准，可选择适用特定公共政策评估的具体标准和运用于实际公共政策评估的操作标准三个层面。其中：一般标准包括实践标准、生产力标准和民意标准。上述标准又可细化为社会、政治、经济和道德等方面的标准。从公共政策运行的实践来看，在操作过程中，目前人们比较认同的政策评估标准主要有效果标准、效率标准、效应标准三类。

政策评估的效果标准主要衡量政策实施后产生的各种结果与影响。政策的效率标准是衡量政策取得的效果所耗费的政策资源的数量，它通常表现为政策投入与产出之间的比例。政策投入包括政策活动过所投入的人力、物力、财力、信息和时间等。政策的产出是政策执行过程中产生的结果。

效率标准与效果标准既有区别，又有联系。效果标准关心的是有效执行政策，达到政策预定目标；效率标准关心的是如何以最小的政策投入得到最大的政策产出。因此，效率与效果之间有时并不统一。一次政策执行的高效率，未必能实现预定的政策效果；一次达到预定目标的政策执行，未必是高效率的。因此，政策的效率必须首先建立在政策的效果上，没有效果的效率是无用的。

通过以上对效果标准和效率标准的分析和比较，两者都比较适用于物质性基础建设的评估，要求能够呈现出明显的外部变化并且能够运用模型将评估过程中所采集的数据输入进行详细的数据分析。这些要求显然与环首都贫困带扶贫开发的评估不适合，环首都贫困带扶贫开发评估的对象主要是该区域中的宏观整体发展和人民群众生活水平的提升，难以用详细准确的数据加以分析，而且数据的片面性极易使评估的结果偏离评估的本旨，对环首都贫困带扶贫开发建设产生错误的指引。因此，环首都贫困带扶贫开发的评估采用效应标准更加合适。

效应标准是以政策实施后对社会发展、社会公正、社会回应影响的大小来评估政策的标准。这是最高层次的评估标准。这一标准又可分为生产力标准、社会公正标准、公众回应标准三个层次。

首先是生产力标准。任何公共政策，其最终结果的衡量标准是看它是否有利于生产力的解放与发展。离开这一根本标准，政策评估就会偏离社会的基本发展方向。环首都贫困带扶贫开发开展的效果如何，首先体现在该地区的社会生产力发展程度，只有该地区的社会生产力发展了，扶贫开发才算得上取得实质性的成果。生产力标准是最能够反映扶贫开发效果的标准。

其次是社会公正标准。政策公正标准反映出政策成本及收益在不同群体或阶层中间分配的公平程度。公正是衡量政策的一个重要标准，公共政策实际是一种利益的分配过程，一项好的政策应该是努力实现公平、合理分配的政策。扶贫开发的把根本任务是解决贫困问题，而贫困问题存在相对性，只有严把公正标准才能真正的解决贫困问题，如果在扶贫开发中有失公正的标准，只会使得贫困的矛盾越来越大，适得其反。

第三是公众的回应标准。公共政策是对公众利益的协调，公共政策实施的效应如何，只有以公众的满意程度来衡量。人民群众是扶贫开发政策的直接承受者，公众对扶贫开发的回应是政策执行效果最直接、最感性的反馈和评估。环首都贫困带扶贫开发政策执行的效果评价，在该区域中生活、生产的公众最有发言权。

五、评估的执行

1、建立评估小组

评估是一个实践性很强的活动，拥有一个具有能力强、团结协作、科学的评估团队是所有评估活动得以开展得前提保障。评估小组的建立和机构搭建并没有固定的标准，组建怎样的评估团队主要取决于评估任务的性质和要求。不同的评估任务拥有不同的专业特性，例如财务评估团队需要拥有金融知识的成员、绩效评估需要团队需要拥有绩效

模型分析专家等等。此外，相同领域的评估由于评估对象的不同，也需要根据评估对象的特性，组建相符合的评估团队成员。

环首都贫困带扶贫开发的评估是一个综合性很强的社会评估，重点虽然是扶贫开发，解决贫困问题，但是由于该地区的贫困是由各种历史、现实因素综合形成的，环首都贫困带的扶贫开发评估必须考虑到促成贫困带贫困的各方面原因，因此，组建环首都贫困带扶贫开发评估小组的构建上应当多方面的专家和参与者，特别是对环首都贫困带有深入了解和研究的人员。

2、采集评估信息

采集评估信息是评估活动的实质性开端，是评估活动中最复杂、最耗力的基础性工作。采集评估信息的工作相对机械简单，但是采集的信息的质量直接决定评估活动的成败。采集评估信息应当保证采集到的评估信息包含范围广、真实性高，不仅包含直接感性的信息，还要包含已经得到科学论证的研究数据和研究成果，即既要有感性认知又要有理性认识。

对环首都贫困带扶贫开发进行评估信息的采集是一项十分复杂的工程，贫困带的发展滞后，科学理性的数据记载严重缺乏，只能够深入贫困带基层搜集最直接的感性信息，加以分析得出科学有用的数据和信息。扶贫开发具有预想与实效容易不同步的特征，扶贫开发的进程很难完全按照政策制定的进程进行，实际效果可能滞后于政策进程，这就需要评估小组具备务实的工作态度，深入贫困带基层搜集获取真实的信息。

3、分析评估信息

分析采集的评估信息是评估活动的核心环节，这个环节是得出评估结果，完成评估任务的升华阶段，只有把采集得到的感性信息加以分析才能真正得出有用的理性认知，完成评估任务。在分析评估信息的环节需要有分析能力强的专家参与，运用恰当的分析方法和数据分析模型，对感性信息进行筛选、加工，形成科学性高、说服力强的分析结果。

4、撰写评估报告

撰写分析报告是评估活动的最后环节，是把评估活动取得的成果作出最终展示的环节。评估小组根据对评估信息分析得出的结论，对评估对象作出论断和阐释，并针对评估的结果对环首都贫困带的扶贫开发工作作出科学的建议和对策，促进扶贫开发工作的进一步深入进行。最终的评估报告应当具有严谨的科学性和指导性，能够准确的反映出环首都贫困带扶贫开发的现状和存在的问题。真实性是评估活动的生命线，最终反映在

评估报告中，评估报告的内容应当以真实性为第一特征，既要科学理论性突出，同时又不能够忽略实践性，脱离实际情况的评估报告不仅不能为环首都贫困带的扶贫开发工作提供指导，而且容易误导扶贫开发工作的进行和发展方向。

环首都贫困带扶贫开发的评估是一个战略意义性很强的举措，能够真实了解贫困带扶贫开发的真实现状，对扶贫开发工作的进一步进行具有指导意义。评估活动也是一项复杂而严谨的工作，各个环节相互交错，彼此影响，需要评估工作团队认真规划，务实执行，把评估的每个环节都认真落实，并且在战略上将各个环节联系起来综合实施。找准明确的评估对象，树立合理的评估标准，选择科学的评估方法，务实的评估执行，是一项评估工作胜利完成的关键。

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