我国财政的收入再分配能力问题研究

我国财政的收入再分配能力问题研究

On China's fiscal capacity of income redistribution

李吉雄

【论文提要】近年来，我国居民收入差距不断拉大，对实现经济又好又快发展和社会和谐稳定产生了严重的影响。对居民收入进行再分配是国家财政的基本职能之一，也是调节居民收入差距的有效手段。因此，提高国家财政对居民收入进行再分配的能力具有十分重要的现实意义。本文从财政汲取能力、财政收支入结构和财政运行效率等方面，全面分析了当前我国财政进行收入再分配的能力，从中发现我国财政体制中存在的问题，并提出了政策建议。

【关键词】收入再分配 能力 财政

改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，极大地促进了综合国力的增强和居民生活水平的提高。但是，由基尼系数所反映出来的总体收入差距呈不断上升趋势，2006年我国居民收入的基尼系数已达到了0.496 [1]，逼进了0.5的国际警戒线；城乡之间、 城乡内部、地区之间和行业之间的收入差距不断扩大。居民收入分配差距过大成为中国社会主义市场经济建设过程当中的一个重要的“副产品”，也成为全社会关注的热点。

居民收入分配的最终格局是通过国民收入的初次分配和再分配实现的。初次分配是指在生产活动中，企业作为分配主体，将国民生产总值在国家、企业、个人之间进行分配。再分配一方面指在初次分配结果的基础上，以政府的财政政策调节为主导的对居民收入进行再次调节的过程，另一方面也包括个人间的赠与、接济和社会的慈善捐赠等（也称第三次分配），但是前者在收入再分配过程中起主导和决定性的作用。20世纪50年代以来，西方主要发达资本主义国家利用强有力的财政手段，对居民收入差距进行了成效显著的调节，一定意义上抑制了西方市场经济在居民收入分配方面的失灵，为西方资本主义保持社会稳定起到了巨大的作用。

1998年，我国确立了建设公共财政体制为目标财政体制改革方向，明确了在社会主义市场经济条件下国家财政具有资源配置、收入分配和稳定经济三大基本职能。充分发挥国家财政对居民收入进行再分配职能的作用，日益成为全社会的共识，党的十七大也明确提出，“再次分配要更加注重公平”。要强化国家财政对居民收入进行再分配职能的作用，前提就是要不断提高国家财政对居民收入再分配的能力。为此，十分有必要对当前我国财政进行收入再分配的能力作一全面考察。

财政进行收入再分配的能力，是建立在经济发展的基础上，通过国家财政“收入-支出”过程得以实现，并受到财政自身运行效率的影响。

一、从财政汲取能力看我国财政的收入再分配能力

国家财政进行收入再分配的能力首先取决于两个因素：一是经济发展水平和经济增长速度，二是国家财政的汲取能力 [2]17。

经济发展水平和经济增长速度是财政进行收入再分配的宏观经济基础。经济的持续快速增长对收入的再分配有着极为重要的影响，一方面经济快速发展可以创造出更多的要素收入，特别是通过增加更多的就业岗位而增加劳动者的收入，提高居民的收入水平。另一方面又可以为实施收入再分配提供良好的经济基础。发达国家的经验表明，只有经济发展到一定程度，国家财政才能真正发挥收入再分配的作用。

表1：我国各年GDP和人均GDP及增长率

数据来源：根据《中国统计年鉴》（2008）。

改革开放以来，我国经济增长率居世界前列，2007年我国GDP总量比1978年增长了68.5倍，人均GDP也增长了近50倍，这表明我国进行收入再分配的经济基础有了显著的增强。与此同时，也应当看到，我国人均GDP总量仍属于中低收入国家水平，2007年人均GDP为 2460 美元，在全球仅列104位[3]，与发

达国家相比有着巨大的差距，我国财政进行收入再分配的经济基础相对较弱。

国家财政对经济的汲取通过财政收入与支出来实现的。从表2可以看出，我国财政的收支的增长幅度多数年份是大大高过同期经济的增长速度，特别是上世纪90年代中期以来，我国财政收支的增长率接近经济增长率的两倍。同时，财政收支规模占同期GDP的比重也在不断上升，到2007年财政收入和支出占GDP的比重达到20%左右。如果加上我国大量存在的预算外和体制外的政府收支，政府收支占GDP的比重达到30%左右。基本结论是，从上世纪90年代中期以来，我国财政的汲取能力在不断快速增强，国家财政实力的增长大大高过经济实力的增长水平。

表2：我国各年财政收入和支出及占GDP比重

数据来源：根据《中国统计年鉴》（2008）计算。

西方发达国家之所以能够通过公共财政对居民分配进行调节，并为广大居民提供良好的社会福利，其先决条件就是国家财政具有较高的汲取能力，具体表现国家财政收支规模的绝对量和相对量相对较高，进入20世纪80年代以来，财政收入和支出占GDP的比重普遍在在40%到50%，北欧福利较好的国家，则都在

50%以上。

表3：部份国家财政支出及占GDP比重

数据来源：郭庆旺，赵志耘：财政理论与政策．经济科学出版社，2003年第二版，90页。

从财政的汲取能力上看，虽然我国财政相对规模与发达国家相比还有一定的差距，但我国财政的汲取能力正处在一个不断增强的过程中，客观上为国家进行收入再分配提供了比较好的财力基础。另一方面，我国财政的收支占GDP的比重在国际上仍处在比较低的水平，我国财政的收入再分配能力相对较弱。

二、从财政收入结构看我国财政的再分配能力

财政收入的本质是对财政收入征收对象部分（极端情况下甚至是全部）的收入（或财富）的占有（现代社会主要是以税收形式实现的无偿占有）。因此，由谁去收（财权问题），向什么人和什么行为收（税制问题），征收的强度（征管问题）等问题，都要影响财政进行收入再分配的能力。就我国的财政收入结构而言，在以下三个方面削弱了国家财政的收入再分配能力。

一是财权分散造成了财力分散，弱化了财政对收入再分配能力。我国政府收入政出多门，长期以来有大量的政府收入是游离于财政预算之外，形成我国独特的政府收入统计口径，它包括预算内收入、预算外收入和制度外收入。尽管20世纪以来，中央通过不断的加强整治，推行了国库集中收付制度，严格了政府收入和支出的管理，但还是存在着大量的预算外和制度外收入，各地各部门“小金库”现象屡禁不止，游离于财政监管的政府收支现象始终存在。近些年表现得最为明显的就是国有土地出让收入，在一些地方成为支撑地方财政的支柱，地方财政部门对这部分资金的使用具有极大的灵活性。这些预算外和制度外收入中，除了部分用于发展地方经济，建设地方基础设施，解决部门经费不足外，还有大量的收入最终形成少数人的隐性（甚至是违法）收入，扩大了居民收入的差距。这也是近年来让广大群众深恶痛绝，引发社会不稳定的主要原因之一。财权的分散势必造成财政资金分散，不利于政府对财政能力的统筹，弱化了政府对收入再分配能力。

二是税制结构不合理，具有收入调节能力的税种占税收收入中的比重较低，

税收对收入再分配的调节能力不强。从各类税收的作用来说，所得税、财产税和社会保障税等直接税对收入分配的调节作用较强，而增值税、营业税等流转税对收入的调节作用较弱。因此，西方发达国家纷纷建立了以所得税，特别是个人所得税为主和社会保障税等直接税为主体税种的税制结构，而且还普遍开征了遗产税、赠与税等税种，基本实现了税收的量能原则。

表4：1994年税改以来我国各类税收及比重

数据来源：根据国家税务总局网站数据计算。流转税统计包括增值税、消费税、营业税、关税和车辆购置税；所得税有企业所得税、个人所得税和土地增值税等；财产税包括房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、资源税、车船税、船舶吨税等税种；其他税收包括印花税、城市维护建设税、烟叶税、固定资产投资方向调节税和筵席税等。

我国现行税制是以流转税为主体税，具有收入分配调节作用的税收无论是绝数量还是从相对数量，都不构成税收的主力。从表4可以看到，从1994年到2007年，我国税收总量增加了8倍，流转税占全部税收的比重长期占绝对优势。2007年我国的个人所得税加上财产税占全部税收总额的比重不到10%，其中具有强调节能力的个人所得税所占比重2003年以后有还呈现出逐年下降的趋势。我国没有开征社会保障税，现行离退休制度和社会保险制度在覆盖范围、收费和待遇上

还存在着许多不公平的问题。我国也未开征遗产税，不能对代际之间的收入进行调节。由于我国税制结构的原因，貌似庞大的税收收入中能够真正对收入分配起到明显作用的份额太少，使得我国财政调节收入分配的能力相对下降。

此外，税收征管方面的漏洞也影响了财政的收入再分配能力。由于我国没有统一完整的个人收入和财产登记体系，居民收入的来源和财产状况方面还存在巨大的隐蔽信息。加上我国大量的中小企业和个体从业人员收支帐目不全，现金交易频繁，客观上个人所得税和财产税的等各项税收的征收难度比较大，少征、漏征现象还较为普遍。此外，税收执法上还存在许多不规范的地方，征收强度不统一。税收征管方面还存在许多漏洞，不但削弱了税收对收入差距的调节能力，还增加了社会成员在税负上的“不公平”感。

三、从财政支出结构看我国财政的再分配能力

财政的支出结构反映了国家财政各项职能之间的相互关系。财政的各项支出中，社会保障支出对收入的调节作用较强，特别对提高低收入人群的收入水平和福利水平有显著作用。由于低收入人群对公共教育和公共卫生保健的依赖更强，教育、卫生保健支出对提高低收入群体的人力资本水平有较好的作用，能间接改善他们的收入水平。

数据来源：根据《国际统计年鉴》（2008）整理。

发达国家的财政支出结构中，社会保障、教育和卫生保健支出占财政支出的比重比较高。这些国家通过高水平和均等化的社会保障、公共教育和公共卫生计划，改善了居民的收入分配差距，提高了低收入人群的福利水平和人力资本水平。而发展中国家社会保障支出水平较低，教育、卫生和保健的支出比重也也低，对

收入差距的改善能力较弱。

数据来源：根据《中国统计年鉴》（2007）计算，2007年后财政支出统计口径有大的调整。

上世纪90年代以来，我国实施了多次以财政政策为主的宏观调控，国家财政的宏观调控职能发挥得淋漓尽致，对保持我国经济的稳定增长起到了决定性的作用，从中也可看出，发挥我国财政的稳定经济职能作用一直是制定财政政策的优先目标。分析我国财政支出结构，当前经济建设的比重虽然比改革开放初期下降了一半，但仍然处在比较高的水平，政府的财政职能中资源配置的职能作用相对较显著。而我国社会保障支出占财政支出的比重相对较低，不仅远低于西方发达国家水平，与东欧的转型国家和多数发展中国家相比也较低，财政支出在提高低收入人群的收入和福利水平方面的作用相对不强。同时，我国教育和卫生方面的支出比重也相对较低，而且在城乡之间和区域之间投入很不平衡，对改善落后地区和贫困人群的人力资本条件方面还有较大的工作要作。从财政支出的结构来看，我国大量的财政资金是服从服务于稳定经济和资源配置职能，而收入分配职能的作用没有得到有效的增强，从这点看，我国财政对收入进行再分配能力也是相对较弱。

四、从财政运行的成本角度看我国财政的再分配能力

财政进行收入再分配的能力还取决于财政运行的效率，即收益-成本的比较。由于资料有限，对财政运行的收益较难评价，本文仅从政府运行费用（行政管理支出水平）的角度来间接观察我国财政的运行成本。

改革开放以来，我国财政支出中行政管理费的绝对数额急剧上升。按财政支出项目口径的行政管理费，1978年我国政府运行成本为49.09亿元，2007年增

长到7461.34亿元，绝对数增长近130倍，年均递增率为22.5％；而同期的GDP年均递增率为约为10％，政府成本增长率高出GDP增长率近10多个百分点。

表7：行政管理费及其增长率

根据《中国统计年鉴2008》的数据计算。

与此同时，我国行政管理费的相对数额也在急剧上升。利用每亿元GDP和每万人口的行政管理费可以分析政府成本的相对增长情况。我国每亿元GDP需要耗费的行政管理费用(按财政支出项目口径)，1978年为134.67万元，2007年增长到299.02万元。2007年每亿元GDP花费的政府行政管理成本比l978年高出1.6倍，年均递增率为2.8％；管理每万人需要花费的政府成本，1978年为5.1万元，2005年为564.7万元，2007年管理每万人花费的政府成本为1978年的110倍，年递增率约为25％，高于GDP年均增长率15个百分点。

另外，我国征税成本十分高昂。根据《中国税务报》2007年公布的一份数据，我国征税成本已从1993年的3.12%上升到2007年的5％～6％。而美国、新加坡、澳大利亚、日本以及英国的征税成本分别为0.58％、0.95％、1.07％、1.13％和1.76％[4]。从中也可以看出我国财政运行的效率。

从我国行政管理费和征税成本的情况可以间接得出，我国现行财政体制运行费用较高，财政进行收入再分配的成本居高不下，也弱化了财政进行收入再分配的能力。

五、结论和政策建议

通过全面考察我国财政的再分配能力，可以得出的基本结论是：虽然我国高速发展的经济为不断增强我国的财政实力打下了坚实的基础，我国财政的汲取能力也在不断地增强。但受制于现行的财政体制和财政运行效率，在历经整个财政收入-支出过程的运行后，我国财政进行收入再分配的能力不断地被弱化，严重

影响了我国财政进收入再分配职能的发挥，导致以国家财政为主的我国再次分配没有起到“更加公平”的作用。

在新的历史时期，认真贯彻落实科学发展观，不断促进经济发展方式的转变，实现国民经济又好又快发展，是全党和全国各族人民的根本任务，也是提高财政进行收入再分配能力的根本保证。为充分发挥国家财政对居民收入进行再分配职能的作用，实现党的十七大提出的“再次分配要更加注重公平”的要求，针对我国财政再分配能力建设中存在的问题，本文提出如下政策建议：

一是对国家财政的职能进行科学定位。改革开放历经了三十多年，我国经济和社会发展面临新的环境和新的要求，国家财政三大职能间的关系要适时调整。在确保财政宏观调控职能有效发挥的同时，适度弱化财政直接配置资源的职能，不断强化财政进行收入再分配的职能，确保国家财政为主体的收入再分配真正起到 “更加公平” 的作用。

二是改革和完善我国财政收入体制。一方面要对各级政府财权进一步规范。在横向上要严格集中财权，确保所有的政府收入都纳入预算管理；在纵向上要进行适度地分权，增加地方财力，减少地方政府对预算外收入的依赖。另一方面在税制设计上要更多地考虑对居民收入调节的需要。要适时推以流转税为主向以所得税为主的税制改革，在完善我国个人所得税和企业所得税的基础上，适时开征社会保障税、遗产税和赠与税，加强财产税对居民财产性收入的调节

三是不断优化我国的财政支出结构。要适当降低经济建设支出占财政支出比重，逐步提高社会保障支出的比重，不断增加财政对低收入和困难群体社会福利的保障水平；要强化教育、卫生保健支出的均等化作用，促进国家基本公共服务的均等化；要坚决压缩行政管理费用的支出，降低行政运行成本，加强反腐倡廉建设，提高财政资金的使用效率。

四是创建良好的财政调节收入分配的外部环境。一方面要努力改善初次分配的格局，减少财政调节收入差距的压力；另一方面要加强法制建设，提高执法能力，净化财政进行收入再分配的环境。

【主要参考文献】

[1] 王仁贵．研究者称中国基尼系数连续上升，贫富差距或恶化[J]．瞭望·新闻周刊，2009年5月18日。

[2] 郝秀琴．我国政府收入再分配能力与规模的国际比较[J]．财经研究参考，2007年34期。

[3] World bank．Rank Country GDP per capita Estimates count in USD[EB/O]。

[4] 熊剑锋．中国征税成本十倍于美国，税制设计仍需改革[D]．第一财经日报，2008年08月29日。