乡镇政协提案

政协委员提案建议改革乡镇卫生院管理机制 本报特派记者王小波发自北京

在政府工作报告中，有关中央财政今年安排832亿元投入卫生改革发展、完备城乡卫生服务体系的措施提法，引起了代表委员们的关注和重视。从本次“两会”透露的消息来看，今后医改的主要方向将会在基层和农村，如何让农民看病不再难，成为代表委员们议论的焦点。代表委员们呼吁，健全城乡医疗卫生服务体系，政府必须“唱主角”，必须坚持公共医疗卫生的公益性质。 1 绝大多数乡镇卫生院亏损

“绝大部分乡镇卫生院处于亏损状态。”国家社科基金重大项目“我国农村卫生保障制度战略研究”课题组负责人王红漫日前表示。

课题组在近5年中对近10个省份100多家乡镇卫生院、千余户农民的走访中发现，乡镇卫生院处于“小病看不着、大病看不了”的尴尬境地。

全国人大代表、邢台医学高等专科学校党委书记陈联群说，基层群众看病时小病不出村，大病都上县级或县以上的医院，乡镇卫生院在一定程度上被抽空。

全国政协委员吴以岭向本次大会提交了一份《关于改革乡镇卫

生院管理机制的提案》，这份提案分析了目前乡镇卫生院的现实处境：

目前政府对乡镇卫生院的财政补助政策是只负担卫生院院长的工资和基本医疗保险费、公共卫生人员经费、卫生院离退休人员费用以及发展建设资金，由于投入不足和补助政策落实不到位，大部分乡镇卫生院实行的是自收自支，主要经济来源是医疗服务和药品差价，业务量决定着乡镇卫生院的经济效益和个人的收入水平。 这种情况使得乡镇卫生院在“公益”、“福利”、“营利”属性上含混不清，职责、权利、义务没有明确的准则。加之人口流动性加大，中西部年轻人外出务工人数增多，卫生院服务过剩，东部因流动人口涌入，服务短缺。另外，个体诊所的大量出现，也对乡镇卫生院造成了不小的冲击。

陈联群代表了解的情况是，一些个体医疗机构打着平价的幌子，农民去那里看病，先不看病，而是问你带了多少钱，不是因病施治，而是因钱施治。

“这种鱼龙混杂的状况，使乡镇卫生院基本处于半瘫痪状态。”陈联群代表说。

乡镇卫生院的不景气状况，也使得它们成为卫生行政系统的一个包袱。虽然上级明令禁止承包乡镇卫生院，但由于一些乡镇卫生

院长期开不出工资，卫生行政部门为了甩掉这个包袱，或明或暗地将卫生院承包给个人。部分卫生院干脆就把土地、房屋出租，一边拿着政府的财政补贴，一边却以租金创收。

房屋老化或没有场地，缺乏基本的仪器设备，部分骨干医疗人员外出打工，陈联群代表为乡镇卫生院的处境感到担忧。

乡镇卫生院是农村三级医疗预防保健网的枢纽，为广大农村居民提供预防保健、基本医疗、健康教育、计划生育、康复等综合性卫生服务，并承担辖区内公共卫生管理等职能，在农村公共卫生中地位极其重要。

代表委员们认为，目前乡镇卫生院社会功能弱化、经济效益负产出、社会效益不明显的现状，离政府和农民寄予的期望相距甚远，改革势在必行。

2 农村医疗已成为一个孤岛

乡镇卫生院的窘境只是农民看病难的一个表征。对于日益弱势的农村，越来越多的领域被人们用“孤岛”一词来形容，农村医疗是否也已经固守到一个孤岛？

看病贵、看病难这几年一直是人们议论的焦点话题，加强公立医疗机构的公益性，加大政府对医疗的投入已成为各方共识。如何让医疗改革的成果也惠及农民？

“我国80%的人口在农村，20%的人口生活在城镇，现实情况是，我们的医疗资源80%集中在城市，20%分布在农村。”全国人大代表、唐山工人医院内分泌二科主任房辉指出。

医疗资源分布不均的直接后果，就是让农民看病难上加难。 以自揭伤疤著称的安徽医大附属医院主任医师张曙在接受本报记者采访时列出这样一组数字：“2005年安徽全年农村居民人均纯收入2641元，2005年安徽省直医疗机构每人次住院费用为7800元。也就是说，一个农民3年的收入只够住院1次。这还不包括农民为看病东奔西走的费用。而安徽省的医疗收费远低于北京、上海、广东、江苏等地。”

民间流传着许多农民因病致贫的顺口溜：“做个阑尾炎，白耕一年田”、“救护车一响，半头牛白养”、“住上一次院，全年活白干”、“脱贫三五年，一病回从前！”

曾经做过赤脚医生的陈联群代表对此深有体会，“自从农村合作医疗解体后，农民已经有20多年失去了医疗保障。总理报告中着重谈到了重点健全农村三级卫生服务网络和城市社区医疗卫生服务体系，又让人看到了农民医疗保障的希望。”

陈联群代表认为，过去在医改中出现许多偏差都和医疗机构过度市场化有某种关系，健全城乡医疗卫生服务体系，政府必须“唱

主角”，必须坚持公共医疗卫生的公益性质。不坚持公益性，卫生改革的目标就有流产的危险。

房辉代表呼吁，要改善农村医疗供给短缺的状况，必须将新增医疗资源的投资重点放在基层、农村。

3 基层医疗需资金更需人才

“自2003年以来，国家加大了对基层卫生医疗机构的投入力度，基层卫生机构的房屋、设备等有了改善。农村医疗贫血，我认为光补钱不行，更重要的还要补人才。”陈联群代表说。

农工党中央在一份提案中称：目前全国平均每1000个农业人口只有村医1.1人。以贵州省为例，全省乡村医生具有执业(助理)医师资格的仅占5.3%，这与国家“2010年实现绝大多数乡村医生具有执业(助理)医师资格”的要求相差甚远。

在贫困地区只有15%的乡镇卫生院能施行阑尾炎切除术，有的卫生院甚至连最简单的清创缝合都做不了。

陈联群代表认为，目前制约乡镇医疗机构服务能力的关键在于缺人才。而现实情况是，很多医学院校的本科生不愿意去乡镇，专科、中专生很难进乡镇卫生院，动辄要交纳数额不菲的“集资费”，因为很多乡镇卫生院都承包了，上面又没有下拨经费，多一个人头多一张嘴吃饭。她建议通过三个途径来提高基层卫生人员的技术水

平：

一是对县以下现有卫生技术人员强制培训，提高他们的医技水平，可采取国家掏一部分自己掏一部分的方法，统一考试发证，让他们安心工作。

二是要加强城市医师对农村的支援力度，县级以上医院要对基层卫生院实行定期巡诊，帮助他们提高技术力量。要充分发挥离退休专家的作用，鼓励他们在基层坐诊。

三要鼓励医学院校大中专毕业生到基层就业，对到这些地区工作的给予政策支持。一些基层卫生机构需要人才，毕业生报名也很踊跃，但名额有限，配套措施也不完善。

房辉代表的想法和陈联群代表的不谋而合，她建议加大对基层卫生医疗机构的人才投入，“很多毕业生不愿到基层去，待遇是一方面，更主要的是怕影响今后的发展，应该为他们定期培训和深造创造机会，在职称晋升等方面提供制度保障。这样才能形成人才流动的良性循环。”

4 新农合制度有待完善

党的十七大把“人人享有基本医疗卫生服务”确立为全面建设小康社会的重要目标之一，提出了建立基本医疗卫生制度和努力使全体人民“病有所医”的重大任务，这让代表委员们深受鼓舞。

新型农村合作医疗保障制度是人人享有基本医疗卫生服务的重要一环，如何更好地推广？一些代表委员对它提出了新的期待。 作为一名一线医生，房辉代表对新农合的部分规定有些疑惑。她在给病人治疗糖尿病的过程中发现，新农合的保偿药品品种非常有限，对一些并发症医生在选择药物时非常困难，有时候不得不让病人家属拿着现金去外面买药，加重了医生和病人的负担，也让病人不太理解。

“作为解决中国人几千年医疗问题的中药，竟然很少出现在新农合基本用药目录中。”全国人大代表李振江说。

新农合已在去年由试点转向全面推行，全国政协委员彭磷基认为当下新农合出现了一些问题，应当改进。

一是医疗费报销限制太多，只报大病不报小病，只报有限药物类型，很多常用药都不报销，一些农民因小病不能报销而不去治疗，酿成大病又不敢去医院。二是住院报销比例太低，且报销的项目非常有限，农民看一次大病动辄几千上万，最后到手的医疗补助非常有限。三是报销手续复杂，一些农民往往要花时间整理，以至于来回奔走。四是基层医疗卫生机构条件差，农民很难就近到乡镇卫生院治疗。

事实上，新农合暴露的问题还不止这些。一些地方还出现了医

患合谋套取新农合基金的现象，“这种现象不是普遍的，但也不是个别现象。”陈联群代表说。

药价虚高、部分医疗机构的过度诊疗也在一定程度上抵消了新农合对农民的保障力度。

此次会上，房辉代表提交了一份《进一步做好新型农村合作医疗》的建议。她呼吁放宽新农合只报销住院的规定，应统筹门诊报销，以防止小病大医，提高补偿水平，扩大受益面。此外，还应加强对新农合基金的监管，加强公示和监督，减少不必要的中间环节，让新农合基金确实落在农民身上。

5 能否从治病走向防病

“总理的报告第9页用很大篇幅讲了农村医疗保障问题，今年，政府将农村合作医疗的补助标准由每人每年40元提高到80元。这对我们农民来说都是福音。”全国人大代表、承德县下板城镇朝梁子村党支部书记杨秀华将政府工作报告里涉农涉医部分划上红线，笑着指给记者。

杨秀华代表在为新农合全面推广感到高兴的同时，也提出了自己的设想。“能否让基层卫生机构定期免费为咱农民体检？让农民有病早治，无病早防？”

杨秀华代表认为，农村的卫生条件和城市差距很大，乡镇卫生

院应根据农村居民的居住环境和饮食习惯加大宣传力度，指导农民预防疾病。

“我建议在农村设立基层医疗保健组织，定期给农民体检，真正做到小病不出村，而不是事后大病的补救治疗，预防比治疗不是更能为国家节省费用吗？”杨秀华代表说。

杨秀华这个愿望可能不会落空。卫生部党组书记高强日前指出，针对农村看病难，卫生部和发改委已联合制定了一个农村卫生事业发展的规划。中央和中西部地区要投入200多亿元改造农村的乡镇卫生院。高强透露，新医改方案中，有对农村卫生发展的专门规定。不仅要保证农村卫生人员的经费，还要保证基础建设、购置设备及公共卫生的经费。

一张由城市向农村全面铺开的三级医疗保障网蓝图正徐徐打开。