论投资项目"未批先建"的成因及对策

　　【摘要】投资项目“未批先建”现象比比皆是。本文试图从现有投资体制、机制和管理等方面对其进行深度剖析，并从转变政府投资管理职能、健全投资监管体系等方面提出若干对策，为有效解决“未批先建”提供一些借鉴及参考。

　　【关键词】未批先建 投资项目 对策

　　随着2004年国家投资体制改革决定的颁布实施，传统的投资项目审批制度被现行的核准制与备案制所取代。核准项目事关国民经济命脉，承担这些项目的大多为国企。由企业投资建设实行核准制的项目，其流程不再经过审批制时期《项目建设书》、《可行性研究报告》和《开工报告》三个环节，而简化为向政府提交《项目申请报告》一道环节。但现行旨在让渡决策主体、简化审批流程的政策在某种程度上适得其反， “未批先建”的现象反倒更加普遍。

　　一、“未批先建”产生的主要成因

　　（一）审批所涉衙门增多，程序繁冗。

　　审批制下，项目一旦获准便有了合法性，企业可据此到各部门办理行政许可。核准制需完成的报告批复环节简化至一项，但这仅是发改委的最终核准权不变，在向其提交申请报告前，必须拿到项目建设涉及投资管理、土地管理、环境管理等所有行政许可，一般都有数十项、上百项手续，发改委才予核准。项目要合法从审批制的三个环节变成了数十道甚至数百道环节。而且各环节中，相关部门与地方政府对项目的影响也由此增加，分管部门陆续出台各种审批规定和制度，任何部门都有理由予以搁置或叫停，甚至出现审批意见不一致和越权审查的情况。现实的核准制变成了不同部门的多次审批，手续更为繁冗。

　　导致的结果，一是一般核准制项目所需时间少则2～3年，多则5年以上。导致各投资主体为争夺未来的市场空间，“跑马圈地”、“跑马圈水”等“未批先建”现象时有发生。二是核准制度也让政府的各个部门增加了权力含金量，为权力寻租创造了条件，导致围绕行政许可权的腐败现象迅速蔓延。这与当前投资体制改革有很大关系。

　　（二）投资决策主体错乱，体制不顺。

　　核准制下，国家重点对企业投资项目申请报告中项目建设所引发的外部性、公共性等问题进行审核，而将投资决策主体权利交付于市场，由企业投资者自己决策、负责实施，并承担市场风险，据此将形成政府、企业、公众各负其责的决策机制。政府投资主管部门站在和谐和可持续发展的角度，对企业投资于规定范围的项目进行核准审查。然而实际并非如此。核准制以来，政府主管部门实质并未从投资决策主体的立场退出，且干预越来越隐蔽。究其因，核准制下，企业重视投资，忽略效益；而各级政府部门以审核者的角色，一面坐视投资主体拼抢项目，竞相公关，一面又疏于或拖延前期规划布局，无意间拉长核准流程，同时造成核准无据可循，缺乏透明度和规范性。政府部门之间的审批权限尚待明确，政府投资管理的规范化、科学化程度有待提高。

　　（三）“路条”不具合法地位，名份尴尬。

　　为防止项目前期无序投资造成损失浪费，在发改委正式核准之前，对项目下达一个“同意开展前期工作”的批复或通知，就是俗称的“路条”。有了“路条”，意味着有了与数十个部门申请开展前期工作的合法依据，更在无形间形成了挟持项目前期巨额国资投入的有利筹码，一旦有了“路条”，最终项目被核准仅是时间问题，也就不存在“未批先建”了。“路条”沿袭多年，在项目核准过程中已成为一道必经环节。然而，无论在任何正式文件上，都没有对路条的定义，也没有对其申请条件和程序提出要求，本身不具有合法地位。其后果，就算是与其他企业或地方出现纠纷，遇到违约现象，增加法律解决的难度，因为项目尚属“非法”身份，只是仅拥有一纸允许开展前期工作的文件而已。

　　（四）法律法规体系不健全，无据可依。

　　我国投资体制实行核准制后，企业投资项目“未批先建”反倒更加普遍，根源在于我国法制化进程与投资体制改革精神不相匹配，各级政府行政许可管理部门依法行政的水平不高。加之政府投资责任追究缺乏硬性约束，系统完整的政府投资监管体系尚未建立，投资监管方式需要改进。

　　二、有效解决“未批先建”的若干对策

　　（一）科学界定审批和核准权限，规范政府投资管理行为。

　　一是合理界定政府投资范围，科学划分项目审批权限。政府投资应重点围绕公益性、公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区发展，推进科技进步和高新技术产业化等方面，积极引导社会投资发挥作用。并以此为基础，合理划分项目审批权限，明确政府各部门在政府投资管理中的职责和地位。二是确立企业的投资主体地位，合理确定政府核准范围，进一步下放核准权限。同时加强对企业为主体的投资备案管理，加强对企业投资备案工作的指导，防止备案形式化。三是完善政府投资项目专家评议制度和公示制度，在政府投资项目建设管理方面，试行代建制。

　　（二）强化投资风险预警分析，健全投资监管体系。

　　一是加强投资信息的统计工作，建立投资风险预警和防范体系，做好政府投资政策和措施之间的协调配合。二是进一步加强发展规划、产业政策和行业准入标准制定工作，做到规划先行，统筹资源，合理布局。三是强化投资监管力度，完善投资项目从规划布局、前期工作、开工、建设、投产、后评价等全过程的跟踪机制，建立多部门的联动管理机制，强化投资监管，并完善政府投资项目的社会监督机制。四是逐步建立、完善政府投资责任追究机制，权责相互统一。

　　（三）加强投资领域法制化建设，构建投资管理长效机制。

　　一是提高投资项目核准和备案规定的法律层次，按投资体制改革意图完善审批和核准权限范围；二是将投资项目审批中诸如“路条”一类的程序合法合规化；三是细化规范投资项目管理措施，多部门间的联动管理和监督机制制度化；四是建立并完善投资项目的问责和奖惩制度，明确法律责任，加强监督检查，提高政府投资管理能力和水平。