中国行政管理体制改革的制度变迁与路向选择

程晓兵

中国人民大学行政管理学研究所

[摘要]诺思强调：制度是重要的，并不总是有效的。本文以此为理论基点展开，然后用运制度变迁理论分析建国以来的行政体制改革，试图以一种新视角来分析导致行政管理体制改革帕累托低效率的原因以及产生帕累托最优的路径。

[关键词] 制度变迁；制度联动；帕累托最优

[中图分类号] D631.12 [文献标识码] A [ 文章编号]1672-2426(2004)

一、中国行政管理体制改革的制度变迁

诺思在《制度变迁与美国经济的增长》一书中强调：制度是重要的，但并不总是有效的。我想这句话可以解释建国以来为什么我们进行了七次行政体制改革，但是我们的行政体制改革似乎是陷入了一个精简－膨胀－再精简－再膨胀的死循环，怎样找到这个死循环的根本原因所在，怎样突破这个恶性循环，进行制度创新，建立精简、统一、效能的行政管理体制，是当前行政学者积极探讨的一个话题。诺思倡导从制度变迁的角度来分析问题，我很赞同这种研究视角。为此，本文就从制度变迁的角度来分析建国以来的行政管理体制改革。新制度经济学家A·格雷夫在《经济、社会、政治和规范诸因素的相互关系与经济意义》一文中指出在制度变迁的过程中，当时社会的政治、经济、社会等因素对制度变迁有很大的影响，并且在进行制度变迁的过程中，政治、经济、社会、思想意识等各种因素与该种制度之间是一个以点状均衡（punctuated equilibria）为特征的演进过程，，我们可以把这种互动关系定义为制度化的联动与制度的互补，如果该种制度的变迁能够和当时的政治、经济、社会、思想意识等因素形成联动或互补，那么整个制度安排就能产生帕累托最优，相反就会产生帕累托无效率。

建国以来至今，我们已经进行了七次行政体制改革，七次改革产生了一定的经济绩效，但是最终都没取得令人满意的效果，究其深层次的原因，我认为是由于当时的行政体制改革未能和当时的政治体制改革、经济体制改革、社会因素以及当时人们的思维意识形成制度互补或制度联动，当时的行政体制改革未能形成一个点状均衡的演进过程。最终导致行政体制改革的内、外部动力都很微弱，或者说即使有外部动力，这种动力也被点状非均衡的演进过程给冲消了，各种因素之间没能形成制度联动、制度互补。因而当时的行政体制改革的最终结果只能是帕累托无效率。我们可以从以下几方面来分析导致行政体制改革帕累托无效率的成因。

㈠外生博弈：行政体制改革与政治体制改革、经济体制改革的制度联动

行政体制改革介于经济体制改革和政治体制改革之间，（本文把行政体制改革当作独立于政治体制改革的一个部分，而不是从属于政治体制改革，这样更有利于清晰的解释行政体制改革）。由于既有的改革基本上是遵循经济体制改革驱动政治体制改革，·。在这里我们很清晰的看到，一方面行政体制改革被当作一个政治减震器、一个政治体制改革的缓冲带，行政体制改革被当作一个被动的、由政治体制改革驱动的进程，而行政体制改革本身则缺乏动力。另一方面，行政体制改革和经济体制改革之间没能形成直接对应的关系。当经济体制改革产生诉求之后，这种诉求直接对应的就是政治体制改革，这时政治体制改革就应该作出相应的回应，在政治体制改革回应之后，接下来的才应该是进行行政体制改革。这种正向循环可用图形表示（图一）。但政治体制改革在这个环节采取了回避的态度，转而把经济体制改革的诉求转接到行政体制改革上，但行政体制的改革首先是要求政治体制改革为行政体制改革提供适当的空间和适度的动力，需要经济体制改革、政治体制改革能够和行政体制改革形成制度联动、制度互补，当行政体制改革得不到适度的空间和适度的动力时，当行政体制改革没有合适的生态环境时，行政体制改革只能走向帕累托无效率或低效率。

经济体制改革政治体制改革

行政体制改革

图一

㈡内生博弈：行政体制改革与行政体制改革思维意识、行为选择的制度联动

行政体制改革是一项系统工程,它不仅仅存在外生的博弈，还存在内生的多种因素之间的博弈，这些因素包括行政立法、干部人事制度、政府职能转变等，在进行行政体制改革的同时也需要对这些因素进行配套改革,否则,越改问题越多,恶性循环在所难免。中国历史上的行政体制改革主要存在理论、方法、目标三大误区。

1．行政体制改革中的理论指导误区

我国行政管理体制的构建是根据马克思、列宁提出的议政合一、实行社会主义计划经济等理论构建的，中央高度集权，实行计划指导、部门管理、条块分割、对口管理。建国后前几次政府机构改革都是在计划经济体制框架内对政府部门的数量、机构的组合、职能的划分上改来改去，因而就难以使改革摆脱精简、膨胀、再精简、再膨胀的循环怪圈。

2．行政体制改革中的行为选择误区

回顾中国行政管理体制改革，改革的方法存在严重问题，总是头痛医头，脚痛医脚，只治其表，难治其里，单兵挺进，主次错位现象非常严重。把改革过于简单化、理想化。奉权力为点石成金的魔杖，单纯注重权力的收放转移，导致权力进入市场。社会上流传着这样的说法：财政局包装着拨款指标，组织部包装着乌纱帽，税务局包装着免税票，工商局包装着特许执照。行政权力进入市场及其滥用，污染了社会空气，官员的腐败就是利用了这些过分集中的权力在社会上寻租，谋取个人私利。腐败现象从一定意义上说就是权力过分集中产生的。

3．行政体制改革中的目标定位误区

新中国建立后的几十年，实行计划经济体制，政府机构的设立、增加、减少都围绕如何实现对经济的控制与管理，对转变政府职能认识不够，因而政府改革难以摆脱如下三个方面的问题。第一，计划经济体制下，政府是社会经济发展的关键因素，物资、计划、生产、价格、项目等都是政府神圣的职能，政府部门的数量可增可减，但权力不能放，第二，计划经济体制下，经济从宏观到微观都有政府的影子，政府的事情太多、太杂、太重，部门和人员难以精减，即使精简了在短时期之内又膨胀起来，机构规模高居不下，行政人员也随机构而膨胀，第三，计划经济向市场经济转轨时期，政府扮演了规则的制定者、规则的执行者、规则的裁判者的角色，在这种情况下政府既是裁判员又是运动员，因而机构消肿非常困难，也就只有循环在三个怪圈之中。

二、中国行政管理体制改革的路向选择

基于以上分析，我认为解铃还需系铃人，中国行政管理体制改革的路向选择一方面需要对症下药，另一方面还要紧密结合新时期的时代特征，适应时代发展的要求，作出战略性的调整。

第一，从外生博弈上来讲，要在经济体制、行政体制和政治体制这三大体制改革之间形成良性的制度联动、制度互补。

1．行政管理体制改革必须与政治体制改革相配合

政府机构改革是政治体制改革的一部分，政府机构改革只是解决量的问题，要解决质的问题就得从我国现行的政治体制改革着手。我国政治体制方面的问题集中表现在党政不分、政企不分，党管干部演变成党的书记一言九鼎，单位第一把手管一切的现象较为普遍，容易造成个人专断和人身依附关系。理论和实践反复证明，只搞政府机构改革，不搞政治体制改革，政府机构改革也搞不好。只有制度的更新，只有解决好政府行政公开化、民主化、法制化，才能提高政府效率，建立适合市场经济发展需要、机构设置合理的政府系统并确定合理的人员编制。

2．行政管理体制改革必须与经济体制改革相配套

在计划经济体制下，政企不分，企业没有自主权，只是行政机构的附属物，完全依靠行政部门的统一计划进行原材料采购、生产和产品销售。政府机构改革要着眼于计划经济体制向市场经济体制转型，进行相应的改革，解除政府与企业的行政隶属关系，全面落实企业自主权，使其成为自主经营、自负盈亏的市场经济主体，各级政府要超越传统的思维模式和行政方式，构建为社会服务的全新的服务型政府。

第一，经济体制和政治体制在一定程度上制约了行政体制改革的纵深发展。因此行政体制改革几乎缺乏自动力机制，经济体制改革的推动是行政体制改革的根本动力，同

第二，从内生博弈上来讲，行政管理体制改革必须与政府职能转变、工资制度改革、人事制度改革、财政体制改革相结合，为行政管理体制改革创造良性的内生博弈环境。

行政体制改革不在其自身内部不因此，行政管理体制改革必须与政府职能转变、工资制度改革、人事制度改革、财政体制改革相结合，为行政管理体制改革创造良性的内生博弈环境。

转变政府职能一直是中国行政体制改革的核心问题，在未来一段时间内，的路向选择应表现为以下几个方面：1.继续转变经济管理职能。建立以间接手段为主的宏观调控体系框架，使市场在配置资源中起到的基础性作用；加强对市场的培育、规范和监管；进一步推动政企分开，2. 改革行政审批制度。要从审批治国走向依法治国，尤其是在加入世贸以后，我们就要遵守世贸组织的游戏规则。因而我们就需要大规模清理和减少行政审批项目，3.公共服，建立多中心的公共服务提供模式。要在公共事务内部引入市场机制，按照市场化改革的要求，4.下放权力、提高地方自治的水平，还权于社群，积极支持和发展非政府组织等。实行农村村民自治、城市社区自治、社会组织自我管理、企事业单位自我管理等。

第三，行政管理体制改革还必须与行政生态环境相适合。

行政生态环境是行政管理体制所赖以生存的外部环境，行政生态环境影响到行政管理体系输入的内容和输出的方式。当今的行政生态环境及其对行政管理体制改革的要求主要表现为以下几个方面：1.信息化时代的到来。信息化时代，事物的变化速度前所未有，因而建立电子政务势在必行，建立电子政务已经成为全世界大多政府的一项战略性课题。建立电子政务，一方面有利于提高政府效率，降低成本，减轻财政负担，另一方面还有利于形成透明政府，扩大政务公开，有利于公民更好的对政府进行监督。2. 公民社会逐渐形成，公民意识越来越强，民主呼声越来越高，民众对政府的要求越来越高。这就要求政府进行治道变革要从无限政府走向有限政府、从人治政府走向宪政法治、从高度集权政府走向多中心自主治理、从缺乏民主的治理走向广泛的民主、从政务封闭走向广泛的政务公开。