审计法修订:路漫漫其"修"远兮

　　10月22日，审计署审计长李金华受国务院委托，向十届全国人大常委会第十八次会议提交了关于审计法修正案草案的说明，这是审计法自1995年1月1日起正式实施以来的首次正式修订。根据全国人大常委会和国务院2004年立法工作计划，审计署于2004年初开始研究修改审计法，并起草了审计法（修订征求意见稿），会同国务院法制办于2004年5月底征求了全国人大财经委、全国人大常委会法工委、监察部、财政部等31个中央单位和北京、上海、辽宁等8个地方政府以及有关专家的意见。在此基础上，国务院法制办又会同审计署反复研究修改，形成了审计法修正案草案。草案经国务院第105次常务会议讨论通过后，正式提请全国人大常委会审议。 　　 　　十年一剑审计法 　　 　　审计法颁布实施十年来，审计工作在许多方面取得了突破性进展，审计工作的重要性日益得到了社会各方面的重视和认可，特别是一年一度的“审计风暴”在一定程度上揭露并惩治了社会经济生活中大量违反国家财经秩序的违规违法行为，更使人们对审计作为国家财政资金和国有资产“守护神”的职责有了更高的期望。但另一方面，审计工作也面临许多新情况、新问题，审计法的一些内容已不能适应实际情况的需要，突出表现在由于现行法规体系的滞后，审计部门在日常的审计监督工作中，常常因法律规范的空白和缺陷而无法实施有效的监督。 　　最突出的问题就是，审计机关的工作职责决定了审计工作只有与执法行为相结合，对审计结果的处理与处罚才能落到实处。但由于审计法中没有明确审计机关的执法主体资格，导致大量违反国家财经纪律的审计结果在处置过程中常常因种种因素而难以得到有效处理。从而导致一些单位和部门对于审计发现的问题不重视甚至不予理睬，即使整改也往往流于形式，影响了审计监督工作的实效。同时，随着我国经济体制改革的深化，审计法规定的审计监督范围由于国有资产管理体制和国家投融资体制的变化而越来越小，大量国有资产得不到有效的审计监督。此外，现行的审计机关管理体制也使得审计监督的独立性和专业性得不到保障，一些经济责任审计缺乏严格意义上的法律依据，审计手段不足等问题也使审计监督作用受到很大制约。 　　 　　四项改进强化监督铁律 　　 　　针对上述问题，新的审计法修订草案重点在四项内容上取得了突破。 　　执法主体地位和审计监督范围得到明确和扩大。在现有的法律体系中，审计机关的主要职责是对国务院各部门和地方各级政府的财政收支、对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支进行审计监督。由于未明确规定审计机关也是执法主体，使得在实际工作中审计机关通常需要适用其他法律法规进行审计评价和处理处罚，给审计执法增加了相当的难度。为此，草案规定，审计机关适用有关财政收支、财务收支的法律、法规和规定进行审计评价，作出审计决定。这一规定，明确了审计机关进行审计评价和处理、处罚的依据，确立了审计机关的执法主体资格，使审计机关可根据需要适用财政、税务等其他法律法规进行审计评价和处理处罚。 　　同时，为了对国有资产实施更加充分有效的审计监督，促进国有资产保值增值,草案根据我国政府组织和经济组织体系与结构发展变化的趋势，进一步扩大了审计监督的范围，如将“国有金融机构”修改为“国有和国有资产占控股地位的金融机构”，将“国家建设项目”修改为“政府投资、国有企业投资的建设项目和以政府投资或者国有企业投资为主的建设项目”，并将相关条款中的“国家的事业组织”修改为“有国有资产的事业组织”，明确接受审计监督的企业为“国有和国有资产占控股地位的企业”。这些修改将使审计机关对国有资产实施更加充分、有效地审计监督，从而促进国有资产的保值增值。 　　强化审计监督手段。草案规定，审计机关经县级以上审计机关负责人批准，有权查询被审计单位在金融机构的账户。审计机关有证据证明被审计单位以个人名义存储公款的，经县级以上审计机关负责人批准，有权查询被审计单位以个人名义在金融机构的存款。审计机关有权要求被审计单位提供运用电子计算机储存、处理的财政收支、财务收支电子数据和必要的电子计算机技术文档。同时为促进审计机关在工作中与其他机关密切配合，形成监督合力，草案规定审计机关在审计工作中，可以提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助。 　　赋予上级审计机关人事任免话语权。审计监督的特殊性，使得审计机关工作人员特别是主要负责人往往成为地方保护主义的“眼中钉”，被穿“小鞋”和遭受打击报复的现象屡见不鲜。因此，为了更好地保障审计监督的独立性、真实性，审计法草案增强了上级审计机关对下级审计机关人事任免的话语权，规定县级以上地方各级审计机关正职、副职负责人的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级审计机关同意。 　　明确对社会审计机构的检查职责。为进一步提升社会审计机构执业质量，草案规定审计机关将不再承担对社会审计机构的指导和管理职责，但有权对社会审计机构的相关审计报告进行检查。这样，将有利于审计机关以相对超脱的地位增强其自身的独立性。 　　 　　核心问题尚难突破 　　 　　尽管审计法修订草案得到了广泛的认可，但一些专家认为，修订草案仍存在一些方面的不足。特别是在审计体制改革等核心问题上依然没有取得突破，如变现行行政型审计体制为立法型审计体制，审计机关垂直管理等问题仍维持了现状，在增强审计机关独立性等问题上也仅是略有体现。 　　同时，目前国家审计机关的工作主要放在对公共财政资金的审计上，但是审计工作不仅包括国家审计，还应包括民间审计和内部审计等方面。在一定意义上，这类社会审计是适应市场经济发展中随着所有制结构多元化的发展趋势，健全社会监督制约机制的非常重要的环节。但民间审计和内部审计的职责和地位是什么，与国家审计的关系如何界定，这次的《审计法》修订草案没有涉及。 　　从国际审计的发展潮流来看，效益审计已经成为审计工作的重点，目前我国的审计工作虽然提出了逐步实现“财政财务收支的真实合法与效益审计并重”的目标，审计法修正草案中也提出审计机关要关注经济效益、社会效益和环境效益的内容，但由于缺乏实际的标准和评价体系，在操作过程中面临很多困难。 　　而从根本上说，审计监督属于事后监督，要想从根本上真正解决我国公共财政管理中的问题，还有赖于建立规范的财政管理制度和预算管理制度。而目前审计发现的问题，反映出现行的预算管理体制十分混乱，预算编制和预算执行工作中问题很多。只有把公共财政预算理顺，把财政真正纳入法治、民主的框架中，才有可能做到事前防范，真正解决问题。 　　 　　审计清单何时变成问责清单 　　 　　有观点认为，本次审计法修订的基本取向是在几乎不动现有审计体制的前提下，适当增加审计机关的权力。也有观点认为，我国审计最大的问题不是缺少权力，而是缺少独立性。可以说，适当增加审计机关的权力并赋予其更大的独立性是解决目前我国审计工作面临的诸多困境的一种有效方式，但能否从根本上突破“屡审屡犯、越审越多”的怪圈，仅仅从审计机关自身的改革是难以解决问题的，也是审计法作为一个部门法所难以完成的。根源在于，审计工作的基本职责是发现问题，但如何解决问题则涉及到目前我国的行政管理体制、干部人事制度、纪检监察制度、公检法制度等方方面面，是审计部门无法替代的。审计工作的“单兵突进”如果没有其他部门的有效配合，不能形成审计、问责、处罚、整改的系统工程，审计工作的实效必然无法最终体现。 　　更重要的是，我国审计体制与西方国家不同，西方国家的审计属于“外部审计”，它的任务是代表国民就政府对公共资源的管理和使用情况进行审查和评价。而我国审计机关是政府内部的组成部门，属于“内部审计”，是在政府内部行政监督的基础上，对政府各部门和单位在履行职责过程中使用和管理公共资源的情况进行审查和评价，以促进被审计单位改进管理、增强责任，提高公共资源使用的经济性、效率性和效果性。这就决定了无论是从体制上还是实际组织控制过程中，审计机构的独立性难以最终体现。 　　 　　利益角力：审计法修订案两度延期说明了什么 　　 　　按照现行体制，审计权事实上成为行政权力的组成部分。要改变现状，涉及到中央各部门之间的权力分配、审计署与地方政府之间的关系以及政府与人大之间的关系等，并需要对《审计法》所涉及的上位法―――《宪法》进行修订。 　　事实上，审计法修订草案去年5月即告完成，但在与相关部门和地方征求意见过程中，由于分歧较大，迟迟无法按计划提交人大常委会审议。虽然由于目前我国的立法体制特别是部门法的立法过程首先是由部门拿出草案或征求意见稿，再征求相关部门和地方的意见，这一过程中难免出现部门利益渗透的现象，而招致一些反对的声音。但审计法修订过程中反映出的现象已不仅仅是部门利益和地方利益的问题，它更深层次地反映出，在体制框架没有根本触动的情况下，单个部门的改革将不可能取得实质性的突进。这也是审计法修订没有达到社会预期结果的最根本原因。 　　（作者单位：中国政法大学法学院）